课程论文-我国现行政府采购监督制度分析与完善.doc

我国现行政府采购监督制度分析与完善我国现行政府采购监督制度分析与完善陈宇超 作者简介：陈宇超（1987.5- ），男，浙江绍兴人，东华大学人文学院行政管理专业09级硕士研究生，主要研究方向为行政管理与法。E-mail:douglas_cyc（东华大学人文学院，上海 201620）摘 要：政府采购监督制度既是政府采购制度不可或缺的组成部分，又是实现政府采购法制的重要保障。在我国向市场经济转轨的过程中，如何建立、完善高效可靠的政府采购监督制度，以顺利实施政府采购制度和实现政府采购的“公开、公平、公正”，就成为当前迫切需要解决的一个课题。关键词：政府采购，监督制度，监督制度的完善一、政府采购监督制度的概念及意义要对政府采购监督机制下定义，首先要了解什么是政府采购。在西方发达国家，政府采购（Government Procurement），也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。根据我国政府采购法的规定，所谓政府采购，“是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”政府采购监督机制主要是指政府采购监督系统的各个要素以及它们之间的相互关系。具体而言，就是政府采购监督主体为确保政府采购不出现失误或减少失误而对政府采购活动全过程进行监督规范的各种法律规定、方式方法的总和。政府采购监督制度既是政府采购制度不可或缺的组成部分，又是实现政府采购法制的重要保障。我国政府采购监督制度起步较晚，虽然有一定的体系架构，对规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，保障政府采购市场健康有序地发展均起到了非常重要的作用。但不可否认，我国政府采购监督制度无论是在立法上还是在实践中均存在诸多问题，越来越不适应政府采购发展对监督的要求。政府采购作为当今世界各国政府管理社会经济生活的一个重要手段，被喻为“阳光下的交易”。在我国向市场经济转轨的过程中，如何建立、健全政府采购监督制度，逐步、适度开放政府采购市场，保护民族工业、扶植本国企业，从源头上预防和治理我国传统财政支出模式下的各种腐败现象，增强对政府采购国际自由化的适应能力，尤其是如何建立、完善高效可靠的政府采购监督机制，以顺利实施政府采购制度和实现政府采购的“公开、公平、公正”，就成为当前迫切需要解决的一个课题。二、我国现行政府采购监督制度分析我国现行政府采购监督制度，以我国各相关法律法规规定为依据可划分为：财政部门对采购项目实施全过程、采购单位对整个采购过程、评标专家对评标过程和评标结果、供应商对采购行为、社会对集中采购机构、集中采购机构内部对采购过程六个方面的监督和制约。1.财政部门对采购项目实施全过程的监督和制约政府采购法第13条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级财政部门对采购项目的全过程实行管理，包括制定政府采购制度和分步实施方案，编制采购目录，编制政府年度采购计划和审定单位采购项目计划，选择采购方式，执行采购程序，拨付政府预算内外安排的采购资金审查和批准招标机构的代理资格，监督检查政府采购人员的职业素质和专业技能等。其中，最有力的手段是采购资金的支付。采购单位不按本法规定开展采购活动，财政部门可以拒绝支付采购资金，从而促进政府采购工作全面、规范地开展。同时财政部门还受理关于政府采购的投诉并进行必要的调查，发现有违反规定的行为，及时予以纠正并按有关财政法规进行处理。2.采购单位对整个采购过程的监督和制约采购单位作为最终用户，从提出采购需求开始，到招标、评标、询标、合同谈判与签订及验收过程全面参与。在此过程中，采购单位的主要考虑的是如何将财政批复的资金用足、用好，满足自己的需求；而集中采购机构则是在保证采购过程符合政府采购程序、控制财政资金使用方向、提高财政资金使用效率的前提下实施采购，为采购单位提供服务，满足采购单位的采购需求。由此可见，双方的目标一致，又各有侧重。在政府采购的过程中，采购单位会充分行使自己的权利，监督集中采购机构用好预算资金，最大限度地满足自己的采购需求。所以，在采购过程中，集中采购机构与采购单位存在着互相制约的关系，采购过程受到采购单位的监督。3.评标专家对评标过程和评标结果的监督和制约根据政府采购货物和服务招标投标管理办法第44条规定，具体评标事务由招标采购单位依法组建的评标委员会负责，并独立履行以下职责：在评标过程中，按照招标投标法和政府采购法的要求，评标专家应占评标小组成员的三分之二以上。评标委员会负责独立评标工作，根据招标文件确定的评标标准、方法和评标前讨论通过的评标细则实施方案，对所有投标文件响应招标文件程度进行系统的评审和比较，出具评标报告，确定中标人或向采购人推荐中标候选人。中标结果通过确定的途径，在政府采购网或政府采购杂志上公开发布，如发生与评标结果不一样的中标情况，立即会受到评标专家的质疑。由此可见，采购过程中确定中标单位这一关键环节，取决于评标小组，最终发布的评标结果受到评标专家的监督。因而，在政府采购货物和服务招标投标管理办法第49条中还规定了评标委员应当履行的六项义务：遵纪守法，客观、公正、廉洁地履行职责；按照招标文件规定的评标方法和评标标准进行评标，对评审意见承担个人责任；对评标过程和结果，以及供应商的商业秘密保密；参与评标报告的起草；配合财政部门的投诉处理工作；配合招标采购单位答复投标供应商提出的质疑。4.供应商对采购行为的监督和制约2004年财政部通过的政府采购供应商投诉处理办法第7条规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内做出答复的，供应商可以在答复期满15个工作日内向同级财政部门提起投诉。由于政府采购具有数量规模优势、公开规范的采购程序和资金支付上的保障，因此，对供应商极具吸引力。供应商对参加政府采购项目的投标都十分重视，不会轻易放弃。而且，作为行家之间的竞争，供应商对最终确定中标单位是否公平、公正十分清楚。加之政府采购管理部门鼓励供应商对违规行为进行投诉，因此，供应商一旦对采购方的公平、公正有了疑问，就会向政府采购管理部门进行投诉，以维护其正当权益。可见，政府采购行为还受到供应商的监督。5.社会对集中采购机构形成外部监督和制约根据集中采购机构监督管理办法，集中采购机构的采购活动，除了接受政府采购管理部门的监督和管理外，还要接受财政、审计、纪检、司法、公证、媒体等相关部门的监督。同时，有的政府采购管理部门实施了对采购单位、供应商的回访制度，实施了专家评标情况反馈制度，召开有关方面的座谈会听取意见，从社会各方面加强了对集中采购的外部监督。6.集中采购机构内部对采购过程的监督集中采购机构一般都建立了计算机管理系统，制定了内部审核、监督和制约制度，所有采购程序中的关键部分均在计算机程序中设有控制点，如采购前的申办(采购方式的确定及理由、参加竞争单位的来源、范围及理由等)、招标完成后的签报(中标单位的确定及理由等)，需经内部三级审核后(部门、中心专职监管人员和中心分管主任)才能进入下一步操作程序，杜绝违规操作现象的发生，使采购活动在事先、事中就得到有效的监督和制约。此外，我国现行政府采购监督制度还包括相关当事人违反政府采购法律法规的法律责任。政府采购法第8章和政府采购货物和服务招标投标管理办法第5章均为法律责任专章。对采购人、采购代理机构、供应商、招标采购单位、评标委员会及其工作人员违法违规行为做出了详细的法律规定。对采购人、采购代理机构、招标采购单位及其工作人员违反有关规定，可以责令限期改正，给予警告，并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报。构成犯罪的，依法追究刑事责任。对供应商的违法违规行为，可处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对评标委员会成员违规的，责令限期改正，给予警告，没收违法所得，可以并处三千元以上五万元以下的罚款；对评标委员会成员取消评标成员资格，不得再参加任何政府采购招标项目的评标，并在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上予以公告；构成犯罪的，依法追究刑事责任。通过如上我国政府采购监督制度的分析可以看出，我国的政府采购监督制度是以政府采购法为框架，由各部委根据自身在政府采购中的不同工作制定行政规章构成，这样的制度规定在其结构上存在诸多隐患，由于各部委只司其职，其行政规章往往只针对自身职能范围加以规定，容易导致对应的外部监督有心无力，无法有效依法行使监督权。而一旦出现问题，又容易为相互推诿，甚至“官官相护”、权力寻租提供温床。三、我国政府采购监督制度的完善本文认为，为改善上述问题、完善政府采购监督制度，可以依主体不同分为四部分，分别加以严格规制，加强对政府采购的监督。具体而言，可以分为财政部门的监督、采购各主体相互监督制约、外界专业监督和社会公众监督。想要完善我国的政府采购监督制度，可以四个部分的监督为基础，分别加以改进。1.细化政府采购预算，加强政府采购的计划性，完善财政部门的监督政府采购预算是政府部门对政府采购进行监督的重要内容，目前由于我国现行单位预算不够细化，部门预算编制改革刚刚开始，政府采购项目和预算也难以细化，这样使得政府采购工作的随机采购较多，而形不成规模效应，导致采购增加，效率降低。因此我们必须充分认识政府采购预算的重要性，加强对预算的监督。政府采购作为财政支出的一部分，按照原则应该在每年年初编制统一的政府采购预算和采购计划。但我国计划编制在实际操作中还存在着许多问题。首先，各地政府采购计划数据收集上存在困难，计划的编制和审批程序约束力不强，与财政预算的编制和审批过程相比存在着很大的随意性，人为因素变更计划的现象也较为普遍。其次，采购程序中存在着违规操作现象。受到部门利益和个人利益的左右和影响，特别是大型采购过程中，对政府采购的公正性产生了许多负面影响。所以，必须全面制定政府采购计划，属于政府采购主体范围的单位，都应对其实行的政府采购项目编制计划。只有经过财政部门审批的计划项目才能进行采购。政府采购的计划一经确定，就不得随意改变。如果遇有特殊情况需要调整，也应严格按既定程序上报审批。2.建立政府采购各主体相互监督制约的机制财政部门负责计划审批，但不直接参与政府采购事务，财政部门根据采购部门出具的费用发生证明，将资金直接支付给供应商或承包商，以保证资金用在预定的项目上，政府采购中心负责组织采购工作，但无权支付货款，采购单位不直接采购，但有最后验收权，财政部门只能凭采购单位的验收签单才能支付货款，这样购买、验收、付款三权分离，采购当事各方之间形成相互制约的机制。财政部门作为主要管理者，对采购主体、采购中心和供应商的行为进行管理，政府采购中心和采购主体对供应商的履约情况进行监督，供应商和采购主体又对政府采购中心公正有效性进行监督。任何一方的行为都将处于其他当事方的监督之下，推进政府采购的健康运行。3.加强外界专业监督虽然财政部门负有监督政府采购的职责，但政府采购涉及的商品、劳务、工程的范围广，往往要求监督者有专门的财政知识、会计业务知识，有时还需要工程决算、国际贸易方面的知识，因此在监督中应该邀请审计、技术监督、工商、纪检部门参与，并且聘请一些政府采购方面的专家和有一定专长和经验的人参加采购监督，这样对政府采购的监督会更为专业，更大限度的发挥了政府采购监督的作用。4.加强社会公众监督为了鼓励公众参与对政府采购活动的监督，提高政府采购的透明度，使广大纳税人真正参与到政府采购这一过程，我们要积极创造条件，拓宽渠道，向社会及时、准确公开政府采购制度、政策以及政府采购的有关信息。利用媒体和网络，为广大公众参与政府采购制度大开方便之门。最后，由于我国尚处于政府采购制度建立之初，在监督制度的以上四个方面的完善中，我们应将监督的环节细化到人，使采购活动的相关采购机构和采购人员的资料完全公开化，完全置于全体纳税人的监督下，唯有高素质的采购队伍，完善的监督机制，才能真正实现政府采购的基本功能。参考文献1.朱建元、全林主编：政府采购的招标与投标，人民法院出版社，2000年版。2.楼继伟：政府采购，经济科学出版社，1998年12月第一版。3.孟春：政府采购理论与实践，经济科学出版社。2001年5月第一版。4.周新宇、于辉：论我国政府采购运行机制的进一步完善，财金贸易2000年第8期。5.韩孟玉：制定亟待解决的十大问题，中国政府采购，2004年第8期。6.王庆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（以下简称甲方）从周至县哑柏镇绿星苗圃（以下简称乙方）购买银杏苗木，（用于渭政办发2010205号文件，渭南市区绿化），并就相关事宜达成以下协议：一、 苗木数量： 二、 苗木规格：胸径15cm以上，主干通直，树头完整，枝条匀称、丰满，无病虫害，树形美观。三、 苗木价格：每株计人民币四、 该价格包括：苗木费、挖掘费、包装费、装车费、拉运费五项。合计人民币（ ）五、 付款方式：任务完成后，10日内一次付清。六、 有关事项：1、 土球规格：苗木所带土球直径1.2米以上，厚度60cm以上，卸车前完整不破裂。2、 包装规格：土球包装腰带无间隙宽度12cm以上，纵扎草绳间隙在2cm以下。绳杆高度40cm，缠冠高度2米。3、 所有苗木必须是播种培育，均为本苗圃苗木，严禁从外省、外地调动，由此产生的不良后果，由乙方负责。4、 乙方必须按照甲方时间、地点、数量要求按时送苗。（送苗地点，渭南市城区）并保证我县任务完成居全市前三名。5、 苗木结算数量以接收方接收单上的数据为准，因不符合合同条款中苗木规格要求的，接收方拒绝接收的苗木由乙方自行处理。六、本合同未尽事宜，甲乙双方同意协商解决。七、合同条款违约，造成经济损失，由造成损失方全额赔偿。八、本合同一式两份，甲乙双方各执一份，自签字盖章之日起生效 二0一0年十二月8