论文《北京吸引民间资本进入保障性住房建设的制度创新思考》.doc

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要：“十二五”时期民间资本将成为保障性住房建设的重要力量，排解民间资本对建设和经营保障性住房“利润稀薄、机会成本太高、退出机制缺位和政策不确定性”四大忧虑是地方政府面临的重任。国外发达国家和我国香港地区民间资本在保障性住房布局、建设、经营和退出领域的成功做法为北京提供了很好的借鉴。北京应从排解民间资本进入保障性住房的忧虑入手，借鉴国外发达国家和我国香港地区的成功经验，着力在布局、建设、经营、退出四大领域进行制度、体制和机制创新。科学制订保障性住房总体布局规划，完善配建奖惩制度，促进社区和谐发展。扩大建设规模，拓宽融资渠道，增加障性住房房源，特别是要创新市场运作方式，吸引保险资金进入，运用信托投资基金建设保障性住房。扩大补贴范围，设立定向住房补贴券，提高民间资本经营效率。建立市场退出和政府接盘机制，排解民间资本后顾之忧。 关键词：民间资本 保障性住房 配建奖惩制度 混合居住 定向住房补贴券 退出机制 2010年5月7日，国务院颁发了关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见，鼓励、支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策。2010年11月16日，北京市政府召开常务会议，研究贯彻落实国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见，提出鼓励和引导民间资本进入北京市社会事业、市政基础设施和建筑工程领域等一系列设想，为民间资本进入北京市保障性住房建设开了绿灯。由于相关的体制机制还没有理顺，具有吸引力的优惠政策和制度创新还没有出台，民间资本大多还处于观望期，所以，吸引民间资本进入保障性住房建设的制度创新成为当务之急。 一、民间资本进入保障性住房建设的忧虑分析 目前，民间资本为什么对进入保障性住房建设驻足观望，那是因为民间资本对进入保障性住房建设的结果没有把握，更具体地说，是存在着四大忧虑：利润稀薄的忧虑、机会成本太高的忧虑、退出机制缺位的忧虑、政策不确定性的忧虑。 （一）利润稀薄的忧虑1、利润最大化是民间资本追求的终极目标。与国有资本的公益性相比，民间资本更加具有趋利性，从亚当.斯密的国富论到马克思的资本论都对资本的趋利性做了最为经典的阐述。追求效率是民间资本趋利性的内在要求，利润最大化是民间资本追求的终极目标。“无利不起早”是民间资本的本质特征，是无可厚非的。2、保障性住房建设的直接利润空间受到挤压。保障性住房是社会为中低收入家庭提供的住房保障和社会福利，其价格肯定要比市场价格低许多，这在客观限制了保障性住房建设的利润空间。2007年11月19日，由建设部、国家发改委、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部门共同发布的经济适用房住房管理办法中规定，房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率按不高于3%核定。2007年前后，各地纷纷出台经济适用房价格管理办法，几乎所有地方性办法也都界定了经济适用房的利润率必须控制在3%以内。3、保障性住房建设的隐形利润并不明显。保障性住房项目一般都需要一定的商业配套，这些商业配套项目是不受3%利润限制的，因而产生了保障性住房建设的隐形利润空间，但这个空间是有限的。即使开发商在土地、信贷等方面获得一定的优惠政策，自有资金比例又能做到10%到30%，利润空间也只能做到3%到8%之间，这与普通房地产开发动辄两位数以上的利润率相比，难免会有利润稀薄之感。（二）机会成本太高的忧虑 1、北京有很多利润率较高的行业。2007年，北京市政府有关部门经过详细调研，公布了北京行业平均利润率排名（见表1）。 表1 北京7大行业平均利润率排名行业主营业务利润率（%）1信息传输计算机服务和软件业24.72文化体育和娱乐业25.13金融业18.74交通运输仓储和邮政业17.15科学研究技术服务和地质勘查业176制造业9.27建筑业6.95资料来源：北京日报，200年4月6日。 尽管北京7大行业主营业务平均利润率是根据2006年的数据统计出来的，但到2011年，这些数据的变化依然不大，北京主要行业的利润率水平基本上呈现明显的两极化特征，其中高技术产业、现代服务业的行业利润率相对较高，公用事业的行业利润率普遍较低。2、保障性住房建设机会成本太高。机会成本（opportunity cost）是指进行一项投资时放弃另一项投资所承担的成本。选择投资和放弃投资之间的收益差是可能获取收益的成本。机会成本高，说明投资没有优势，机会成本低，说明有比较优势。北京信息传输计算机服务和软件业、文化体育和娱乐业的利润率比北京保障性住房建设的利润率平均要高出近20个百分点。这也说明保障性住房建设的机会成本太高，不具备比较优势，对民间资本的吸引力不大。 （三）退出机制缺位的忧虑 1、市场退出机制的缺失。退出机制的建立是保障民间资本进入保障性住房建设的前提，退出机制大致可以分为市场退出和政府接盘两种模式，目前，这两种退出机制都没有建立起来。正如房地产开发商潘石屹先生所忧虑的那样：没有退出机制，民间资本是不敢进入保障性住房建设领域的。潘石屹先生代表了部分民营房地产开发商的利益诉求，他们希望建立保障性住房的退出机制，比如10年或20年之后允许销售等，只有解决这些问题，民营开发商才有可能真正介入保障性住房建设。 2、政府接盘机制的缺位。对民营房地产开发商建设的公共租赁住房，可以建立政府接盘机制以保障民营资本的退出。一些民营房地产开发商由于种种原因，有的只管开发而不愿经营，有的只能开发而不善经营。对于不愿经营和不善经营的开发商来说，如果市场退出机制无法解决已经开发的公共租赁住房项目，政府就有责任接盘，以保证公共租赁住房项目的正常运转。目前，无论是市场退出机制还是政府接盘机制都没有完全建立起来，这也成为民营房地产开发商不敢贸然进入保障性住房建设领域的重要忧虑之一。 （四）政策不确定性的忧虑保障性住房不仅涉及政策面广，而且大多具有时变性和不确定性。这也成为民间资本不敢轻易进入保障性住房建设的重要忧虑之一。比如说，民间资本在投向上具有趋利性，在做投资决策时往往需要有确定的投资回报率，而公共租赁住房投资却无法确定投资回报率。以廉租房为例，开发商在建设初期是不能确定未来收益的，因为租赁价格是在建成后由政府根据时局决定的，这种对利润回报的不确定性会影响民间资本的进入。再如，民间资本投资保障房建设，需要更多确定性政策的实施细则，比如税费减免、资金扶持等方面的具体内容，而这些内容往往又会随时局的变化而变化，是很难一成不变的。这更加增大了政策的不确定性，同时也是民间资本在选择投资时最为慎重和忧虑的。 总之，利润稀薄的忧虑、机会成本太高的忧虑、退出机制缺位的忧虑、政策不确定性的忧虑“四大忧虑”成为民间资本进入保障性住房建设的头号障碍，只有结合国外和我国香港地区保障性住房建设的成功经验，再结合北京的实际情况，从制度创新入手，彻底打消民间资本的“四大忧虑”，才能真正吸引民间资本进入保障性住房建设领域，才能从根本上改善北京保障性住房短缺的局面。二、国外和我国香港地区吸引民间资本进入保障性住房建设的启示在市场经济发达的国家和地区，保障性住房建设的资金除了政府财政投入以外，民间资本也发挥着重要作用。政府财政投入很好地起到了撬动和引领民间资本进入的角色。一般情况下，中央和地方政府在建设保障性住房的过程中往往采取两方面的措施：一是通过税收优惠或者税收返还政策来鼓励私人企业开发和经营保障性住房建设的积极性，二是通过金融贷款过程中的利息补贴和信用评级过程的增信担保手段来撬动金融机构的贷款积极性。总之，政府通过财政和金融两个方面的制度创新，使私人资本提高保障性住房开发和运营的收益水平，使私人资本能够达到市场化运作的合理风险收益率。 （一）国外和我国香港地区保障性住房的构成概况国外和我国香港地区的保障性住房主要由两部分构成，一是公共租赁房，也称廉租房，这部分房屋在没有大的政策变动情况下是只租不卖的。二是廉价房，类似于我国的“经济适用房”和“两限房”，是以低于市场价格的形式向低收入家庭出售的。在国外和我国香港地区，公共租赁房和廉价房在整个住房构成中一般都要占到20%以上，这也是让20%低收入家庭能够享受保障性住房的社会基本公共服务目标。 1、发达国家保障性住房的构成 从英、法、美等发达国家廉租房占总住房数的比例和国民居住廉租房的比例两个指标来看，廉租房占总住房数的比例都超过了20%，欧洲更高一些，超过了30%，美国略低，在25%左右。从国民居住廉租房的比例来看，法国和美国国民居住廉租房的比例低于20%，说明低收入家庭也能住上好房子，英国国民居住廉租房的比例高于30%，体现了英国最大限度地帮助低收入者实现“居者有其屋”的理念（见表2）。新加坡廉租房占总住房数的比例和国民居住廉租房的比例两个指标都很高，分别达到85%和93%，这与新加坡政府实行个人住房保证金强制储蓄制度分不开，这个制度不仅减少了政府的财政负担，而且解决了大多数新加坡居民住房问题，促进了社会的安定。表2. 部分发达国家保障性住房的构成情况国别廉租房占总住房数的比例（%）国民居住廉租房的比例（%）法国3017英国3335美国2518新加坡8593资料来源：隋琛琛：廉租房制度国内外比较与借鉴，上海房地，2009（7）从发达国家保障性住房的资金来源看，各国廉租房资金的供应者主要是政府财政资金，民间资本所占比重并不高。英国和法国廉租房建设资金中政府投资占40%-70%，这部分投资在政府预算中所占的比重在6%左右，民间资本占30-60%，主要来自于非赢利公司或住房合作社，以及地方政府出售公房和出租公房的收入。新加坡廉租房建设资金中政府投资占90%，这部分投资在政府预算中所占的比重在8%左右，民间资本占10%，主要来自于中央公积金。美国廉租房建设资金中政府投资占25%，这部分投资在政府预算中所占的比重在3%左右，民间资本占75%，主要来自于REITS 投资信托基金，以及私人金融机构提供德低息贷款。美国的民间投资较多与市场经济发达、崇尚自由以及具有强大的社会力量有关（见表3）。表3. 部分发达国家保障性住房的资金来源构成情况国别廉租房建设资金来源财政资金民间资本政府财政资金比重（%）占财政支出比重（%）民间资本比重（%）民间资本来源法国70630非赢利公司或住房合作社英国40660民间投资，地方政府出售公房和出租公房的收入美国25318REITS 投资信托基金，私人金融机构提供低息贷款新加坡90810中央公积金资料来源：（1）李旻 陈斌：国外廉租房供给模式比较分析及对中国的启示，理论探讨，2011（1）。（2）隋琛琛：廉租房制度国内外比较与借鉴，上海房地，2009（7）。 2、我国香港地区保障性住房的构成香港的保障性住房主要由两部分构成：一是公共房屋（即廉租房），占整个住房市场的30左右，由政府提供给低收入家庭居住，租金是市场价格25%。二是居屋，类似于中国内地的经济适用房，由政府卖给低收入家庭居住，占整个住房市场的15左右，售价低于普通商品房40。香港政府自1954年开始实施公共房屋计划，目前，有210万人香港居民（占总人口30）居住在香港房屋委员会提供的公屋中，而且，每年还有新建公屋2万套左右可供中低收入家庭租用。香港的保障性住房来源于五部分：一是公共租赁住房。香港房委会拥有约65万个公房出租单位，香港房屋协会下辖3.2万多个公房出租单位。申请租住公房的条件是：月收入及总资产低于政府规定限额的家庭，其大部分成员在港住满7年且没有私人住宅物业，没有签订任何住宅购买协议，以及没有持有拥有住宅的公司一半的股权。二是“居者有其屋”计划和“私人机构参建居屋”计划。1978年和1979年，香港房委会分别推出“居者有其屋”居屋计划和“私人机构参建居屋”计划，以远低于市场价格的折让价售予租住公共住房的住户、房委会管理的临时房屋区和平房区的居民，以及其他符合家庭收入和资产净值上限的中低收入家庭，以满足中低收入家庭的购房需求，并鼓励较富裕的公房居民腾出租住房屋以给予更有需要的家庭。三是“租者置其屋”计划。该计划是香港房委会于1998年开始推出的置业计划，目的是帮助辖下公房租户，以可负担的价钱购买现居房。“租者置其屋计划”有多重的优惠。自1978年起，香港特区政府通过房委会的“居者有其屋”计划、“私人机构参建居屋”计划，以及“租置计划”等各项措施，共推出超过42.2万套住房，以折扣价出售给符合资格的家庭及人士，使得香港20%的居民通过政府资助购买了住房。四是“夹心阶层住屋”计划。自1993年开始，香港政府还委托房屋协会推出“夹心阶层住屋”计划。房屋协会新建住房的价格略高于政府新建住房的价格，但低于香港市场价格，出售对象多是中低收入与高收入阶层之间，收入超过公屋或居屋申请资格，却又没有能力在私人住房市场置业的“夹心阶层”。五是“长者安居乐计划”。长者一次或分期缴付一笔租住权费后，以后无须缴付月租，只须支付管理费及基本服务费，即可长期安居。入住对象购买的是终生租住权，能获得长期住房保证，直至去世或自愿终止，由房屋协会收回房屋，任何有关该住房的权利绝不会由承租户的遗产继承人或亲属继承。 （二）国外和我国香港地区吸引私人资本进入保障性住房建设的启示 国外和我国香港地区对民间资本进入保障性住房建设与经营领域采取税收优惠和补贴政策，有利于提高民间资本的收益率，有利于保障民间资本进入的积极性，有利于建立民间资本进入的长效机制，对北京吸引私人资本进入保障性住房建设和运营具有借鉴意义和启示作用。 1、保障性住房建设领域的优惠政策吸引了部分民间资本进入的积极性，弥补了政府建设资金的不足局面。国外和我国香港地区对民间资本在保障性住房建设领域提供优惠贷款、补偿贷款利息等优惠政策，鼓励非政府机构发展低租金、低成本住房，以保障这些民间资本在以低廉的价格向中低收入家庭出租房屋或出售房屋得同时，有一定的利润空间。自上世纪70 年代起，欧美各国政府就开始实行对非政府机构建房的鼓励政策，现在，这些政策通过不断地完善，已经成功地吸引了部分民间资本参与到保障性住房建设和经营领域，大大减少了政府的巨额财政负担和管理成本。美国是市场经济最为发达的国家，在保障性住房建设领域的优惠政策多种多样，其中有两种补贴是直接给私人开发商的：一种叫“砖头补贴”，始于1965年，由联邦政府直接拨款补贴给建房者，补贴额为租户收入的25%与市价租金的差额；第二种叫“房东补贴”，始于尼克松时期，由联邦政府向房东提供补贴，补贴额为市价租金与贫穷家庭收入一定比例的差额。英国是建立保障性住房最早的国家，早期主要依靠政府财政资金支持，从20世纪80年代开始引进民间资本进入保障性住房建设和经营领域。政府鼓励现行的、隶属于地方政府的管房机构，改造成为私人合作及非盈利性质的住房协会，由住房协会整体购买公共住房，成为社会性房主，依靠政府各项税收优惠、贷款补贴和土地优惠政策，通过市场运营，不仅开发建设新楼盘，而且对其拥有的旧房进行维修和管理，取得了很好的效果。2、保障性住房经营领域的补贴政策对部分民间资本具有吸引力，解决了民间资本经营保障性住房的后顾之忧。住房租金补贴是一种由政府向低收入者提供房租补贴的住房保障模式。补贴的数额是按一定住房标准的住房租金与家庭可支付租金的差额确定的，家庭可支付租金一般按本地区平均房租支出占家庭收入的比重确定。住房券和现金补贴是美国政府对低收入者提供的两种补贴方式，这两种方式对民间资本的出租经营起到了促进作用。美国住房券补贴方式始于1975 年，现已成为美国住房政策的主流，住房券是政府发给低收入者用以领取住房补贴的凭证。住房券的好处是持卷人可以自由选择想要承租的房屋户型及地点，而不必由政府指定，并可以与房东直接协商出租金额，经地方公共住房当局确认后，还可以申请政府再支付部分租金。住房卷只能用来支付房租，不能兑取现金。住房券这种补贴方式使受补贴者有选择房屋户型和地点的余地，满足了大多数人口流动的需要，也间接地促进了人口的流动。美国的现金补贴开始于里根政府时期，联邦政府对低收入家庭直接提供现金补贴，补贴额为市价租金的70%。可以说，正是因为美国中低收入家庭拥有丰厚的住房券和现金补贴，才保证了民间资本经营的利润空间，打消了民间资本经营保障性住房“利润稀薄”的忧虑。 3、保障性住房融资领域的信贷援助和合资开发降低了民间资本的融资成本，解决了民间资本投资与经营保障性住房的风险忧虑。国外和我国香港地区保障性住房主要融资方式包括信贷援助与合资开发两种模式。信贷援助包括政府贷款、利息补贴和增信担保。政府贷款既包括政府对建设者的直接贷款，也包括对私人金融机构的间接贷款，如美国政府就实行对私人金融机构进行补贴的计划，扶植和鼓励私人金融机构向公共住房开发商提供低息贷款，在20 世纪60 年代，大约有90000个住宅单元实行了这项计划。政府与私人合资开发也是一种降低融资成本与风险的融资模式。英国由地方政府投资建造的议会住房除政府投资的40%以外，其余60% 的资金来源于私人开发商、银行、非盈利的住宅社团和私人捐助，这种合资开发，风险共担，互利双赢的融资开发模式，也吸引了大量民间资本的参与，解决了民间资独立投资与经营保障性住房的风险忧虑。 4、民间资本进入保障性住房建设与经营过程，有利于混合居住局面的形成，避免了大面积“新平民区”出现。 政府独立大规模投资开发保障性住房最容易出现的情况是大面积“新平民区”的出现，这在早期发达国家都曾经出现过，美国1973年以前的公共住房比较集中，形成了穷人和黑人过度聚居的局面，导致这些社区出现教育水平低、失业率高、犯罪率高等一系列社会问题。为了解决这一难题，一些西方国家开始注重保障性住房的空间布局规划，但由于是政府主导的大面积保障性住房开发项目，很难做到混合居住。到21世纪初期，一些发达国家不再单独由政府大面积开发建设保障性住房，而更多地吸引民间开发商参与到保障性住房中来，形成混建混住局面。一些国家制订了相关的法律法规，英国规定新的住宅建设项目必须有一定的低收入居民住房，这个比例一般占项目建设总量的15-50%之间。法国为例避免出现新的平民社区，政府出台了以“贫富混居”为主要解决方案的“城市更新计划”，这个计划规定房地产商在开发大型楼盘时，必须拿出20% 的面积卖给社会福利房管理公司，由其出租或出售给低收入者。德国要求房地产商新建住宅区必配套建设20% 的福利用房。美国马里兰州规定凡是超过20个住宅单元的住宅开发项目，均需按照12.5%的比例配套建设低价房，户型面积要略小，建筑式样、材料、质量要与普通商品住宅一致，另外，马里兰州还将配建政策与容积率奖励相结合，配建比例增加可以享受一定的容积率奖励和补偿。三、北京促进民间资本进入保障性住房建设的制度创新思考2011年全国“两会”正式通过了国家“十二五发展规划纲要”，“纲要”提出“十二五”期间要为中低收入家庭建设3600万套保障性住房，政府财政资金缺口非常大，这为民间资本的广泛参与提供了空间，但促进民间资本进入保障性住房建设是需要制度创新的。北京促进民间资本进入保障性住房建设的制度创新，应从排解民间资本进入保障性住房建设的忧虑入手，借鉴国外发达国家和我国香港地区的成功经验，把着力点放在保障性住房布局、建设、经营、退出四大领域的制度、体制、机制创新上，这样才能彻底解决民间资本进入保障性住房建设和经营的后顾之忧。（一）平衡空间布局，完善配建奖惩制度，促进社区和谐发展。 1、科学制订保障性住房总体布局规划，使城市可持续发展。首先，要与中心城区人口向顺义、通州、亦庄等新城有序疏散的目标结合起来，使中心城区部分人口在向新城流动的同时，那些符合保障性住房申请条件的家庭也能在新城居住和就业。这些新城与中心城区要由轨道交通连接起来，从而达到就业与居住的平衡。我国香港地区从20世纪70年代就通过轨道交通的建设，不仅带动了荃湾和沙田等重镇保障性住房的发展，而且还为居民提供了生活配套设施和就业机会，部分地实现新城就业与居住的平衡。新加坡从20世纪60年代开始，在近50年的过程中，通过轨道交通发展了26个新镇。其中人口和居住单位最多的是淡滨尼新镇，用地1200公顷，居住人口22.6万人，这些新镇不仅为居民提供了完善的生活配套设施和居住环境，如商业设施、教育机构、社区机构、健康医疗、宗教信仰场所、运动休闲场所和开放绿地，而且还创造了大量的就业机会。其次，要与城市整体布局相结合，使保障性住房均衡地分布在远郊、近郊、新城、中心城区。远郊区建设保障性住房有诸多不便：远离主城区、生活服务设施不齐备、通勤时间长，就业机会少，原有社区邻里的关系网络遭到破坏等，因此，多数学者和官员都不赞成在远郊区布局建设保障性住房。北京的远郊区离城市中心区太远，即使用轨道交通连接，在通勤时间上也是很长的，因此，在北京远郊区不适宜布局太多的保障性住房。北京城市中心区由于人口过于稠密，土地非常稀缺，所以也不适宜布局太多的保障性住房，只有北京近郊区和三个新城区比较适合开发更多的保障性住房。2、建立和完善配建奖惩制度，使民间资本有章可循。2007年，北京市规划委公布了北京市“十一五”保障性住房及两限商品住房用地布局规划（2006年-2010年）。根据规划，新建商品房项目入市前必须按一定比例配建保障性住房（包括廉租房、经济适用房和政策性租赁住房）及两限房，配建平均比例为15%。2011年，市规划委和市住建委决定将北京住宅项目配建政策房的比例提高至30%，其中大部分为公租房。北京市的配建政策从15%提高到30%，一方面体现了政府大规模建设保障性住房，特别是提高公租房比重的决心，另一方面也反映出政府希望民间资本在保障性住房领域发挥更大作用的理念，是与国际接轨的通行做法，是值得充分肯定的。但北京的配建比例只是一个民间资本投标竞地和开盘售房的先决条件，对民间资本没有太多的吸引力，相反地，这一比例越高，对民间资本的杀伤力越大。只有建立和完善配建奖惩制度，采取配建比例超标给予奖励，配建比例不达标给予重罚的措施，才能吸引更多的民间资本进入到保障性住房建设和经营领域中来。具体的配建奖惩制度可以参照美国马里兰州的做法：一是规定保障性住房最低的配建比例和结构要求。北京新建商品房项目入市前必须按30%配建保障性住房，其中廉租房、经济适用房和两限房的配比要按照各个区县不同的情况由规委和住建委审批决定。二是明确建设标准。北京新建商品房项目中的保障性住房，户型面积要略小，建筑式样、材料、质量要与普通商品住宅一致，不能有感官上的明显差异。三是细化奖励标准。因为开发商为多盖房一般都追求容积率，可以将配建政策与容积率奖励结合起来，对提高保障性住房配建比例的开发商，给予一定的容积率奖励和补偿。四是严刑峻法。对达不到配建比例、结构和标准的开发商予以惩罚，以达到以儆效尤的目的。总之，只要做好了保障性住房的总体布局规划，使城市朝着可持续方向发展，再辅以配建奖惩制度，使民间资本有章可循，和谐社区“混合居住”的局面就能形成，“新平民区”就不会出现。（二）扩大建设规模，拓宽融资渠道，增加障性住房房源。 1、提高政府财政投入的比重，提高低收入家庭住房保障水平。北京在2006至2010年间，累计新开工保障房3648万平方米，约占同期全市住房总规模的1/3，35万户中低收入家庭受益。“十二五”期间，北京计划建设收购各类保障性住房100万套，其中公租房为30万套，限价房和经适房为20万套，旧城改造人口疏散和棚户区改造定向安置10万套，城乡结合部整治、重大项目拆迁定向安置房40万套。新开工建设保障性住房将占到所有住房的60，公租房将占到公开配租配售保障性住房的60。如此大规模的保障性住房建设除了吸引民间资本广泛参与以外，更需要政府提高财政投入比重。英法等发达国家财政投入廉租房建设的资金在政府预算中所占的比重在大约为6%左右，新加坡高达8%左右。北京要想在“十二五”期间完成100万套保障性住房建设目标，政府预算投入所占的比重至少要提高到5%以上。 2、扩大民间资本的作用，完善各项优惠政策，拓宽保障性住房供给模式。首先，要吸引民间资本广泛地参与到保障性住房建设中来，完善各项优惠政策。在土地供应上，对民间资本愿意配建超过30%以上保障性住房的房地产开发商，不仅要在项目容积率上给予一定的奖励，而且还要在土地出让金上给予一定比例的返还。在税收优惠上，对全部为保障性住房建设的民间资本开发项目，要给予税收减免和税收返还的优惠。在融资贷款上，政府要提供一揽子的低息贷款、利息补贴和增信担保等政策支持。其次，要建立保障性住房的PPP供给模式。PPP(Pubic-Private Partnership)模式是政府公共部门和民间资本合作共同建设保障性住房的一种新型合作关系。保障性住房的PPP供给模式不仅可以使政府公共部门减轻财政负担和风险，提高公共服务质量，而且还能够在制度和体制上保证民间资本的盈利。政府通过土地供应、资金补贴、税收优惠等多种形式参与项目建设，民间资将民营企业灵活的运营机制、高效的管理方法和先进的技术手段引入到项目中来，最后达到“双赢”或“多赢”的目标。3、创新市场运作方式，吸引保险资金进入，运用信托投资基金建设保障性住房。国家“十二五规划”计划建设城镇保障性安居工程3600万套，其中2011年建设1000万套，2012年建设1000万套，20132015三年建设1600万套，即在未来的5年里使保障性住房覆盖率达到20%。北京“十二五”期间计划建设和收购各类保障性住房100万套。这些目标的实现，光靠政府财政投入是肯定做不到的，财政投入的巨大缺口需要市场运作来弥补，民间资本将在各种优惠政策的引导下进入到保障性住房建设中来，各种金融创新工具将会被开发出来，其中，保险资金的BOT模式和信托投资基金模式是两种行之有效的市场运作方式，北京具有先行先试的条件。首先，试行保险资金的BOT模式。保险资金，特别是寿险资金，负债性与跨期赔付性要求资金的投资运用首先必须遵循安全和稳健原则，因此，保障性住房建设和经营的长期性和稳健性符合保险资金的投资要求。从长期投资和资产负债匹配的角度以及规避不动产投资风险看，保险资金投资建设廉租房宜采用BOT 模式，其特点是能充分发挥保险资金低期望收益率、体量资金和长投资回收期的竞争优势。保险公司以BOT 模式投资建设廉租房可大致分为项目立项、参与招投标、成立项目公司并融资、实施项目四个阶段。在项目完成之后，保险公司可以按照合同把廉租房及相关附属设施全部移交给地方政府或其指定机构，成功退出，也可以与政府签订长期经营合同继续经营，享受经营的各项优惠政策，提高长期收益率。其次，启动保障房信托投资基金建设模式。2010年2月26日，全国社保基金在江苏南京市签署了首个保障房信托项目，项目总资金为30亿元，全国社保基金以信托贷款的形式向南京市保障房建设有限公司发放的30亿元贷款，期限为2年11个月，利率6.05%，由江苏国际信托有限公司发行，民生银行提供连带担保责任。全国社保基金以信托产品形式投资保障性住房在国内是一项创新之举，北京应尽早启动保障房信托投资基金建设模式。（三）扩大补贴范围，设立定向住房补贴券，提高民间资本经营效率。 1、住房补贴由户籍人口逐步扩大到包括常住流动人口在内的所有中低收入家庭。根据最新公布的数据，北京市2009年末实际常住人口达到1972万人，其中，户籍人口1246万人，登记流动人口763.8万人，在京居住半年以上的流动人口达726.4万人。如此庞大的流动人口在北京工作和学习，为北京的经济社会的发展做出了贡献，其居住条件的保障和改善理应受到重视。2010年6月，上海市在全国率先将住房保障覆盖面从城镇户籍人口扩大到有基本稳定工作的城市常住人口。上海的这一做法值得北京借鉴，目前，北京正在建设大量的公租房。公租房的建设方式分三种：一是以市区两级政府为主体开发建设，二是以单位、园区为主体开发建设，三是在城乡结合部集体建设用地上建设。在产业园区周边建设的公租房，主要提供给园区的职工，包括外地户口的职工，单身职工通过集体公寓的形式解决，成家职工通过小套型的公租房解决。北京目前对常住流动人口的保障性住房补贴还没有统一的规定，今后，北京要逐步扩大对外来常住人口中的低收入家庭住房补贴范围和补贴力度，最终实现户籍人口与流动人口在住房补贴上的均等化，并最终以法律法规的形式固定下来。 2、设立定向住房补贴券，提高民间资本经营收益。随着保障性住房建设规模的不断增大，公租房的规模会越来越大，公租房的经营效率就会成为一个很大的社会问题。在计划经济时代，公租房的管理、维修和改建曾经是政府财政的一大负担，我们正在建设的公租房如果不解决好经营和管理的体制问题，将来很有可能重蹈覆辙，使政府背上沉重的财政包袱。因此，政府要从体制改革上未雨绸缪，提早进行公租房的经营管理体制改革，引导民间资本进入公租房的经营领域。首先，对政府现有的公租房房源转交给民间资本，由民间资本的实体或组织对公租房进行改建、维修和物业管理，充分发挥民间资本经营管理机制的灵活性和技术的先进性，以降低公租房的经营成本，提高运营效率。其次，要设立定向住房补贴券，用于补贴民间资本经营的公租房项目。要想提高民间资本进入保障性住房经营领域的积极性，就必须给民间资本经营的公租房项目以定向住房补贴。最好的补贴方式是向符合申请公租房的家庭发放住房券，这些住房券只能用于租赁民间资本实体或组织经营的公租房。这种定向住房券发行的好处是：能够保障民间资本的最低风险收益，能够吸引更多的民间资本参与到公租房的经营和管理中来，从而使政府可以集中更多的财政资金用于建设更多的保障性住房。（四）完善市场退出机制，建立政府接盘机制，排解民间资本后顾之忧。 1、制定民间资本建设的公租房房允许若干年后自由出售的政策，完善市场退出机制。北京在“十二五”期间计划实现两个60%的目标，即保障性住房占整个住房供应的60%，公共租赁住房占保障性住房供应的60%，这表明在未来五年里，保障性住房开发建设中以公租房建设为主。对民间资本来说，如果只建不卖，靠政府补贴和租金来经营并维持长期生存，肯怕有相当多的民间资本实体做不到也不愿意做。民间资本更愿意从事短期的公租房建设而不愿意从事长期的公租房经营，除非政府承诺若干年（比如10年或20年）之后，允许民间资本实体将这些公租房在市场上公开出售，获得潜在的增长收益。现在看来，北京要大规模引进民间资本建设公租房，就需要制定民间资本建设的保障性住房允许若干年后自由出售的政策：一要确定多少年之后才能出售的年限。是10年还是20年期限更合适要做全面的调查和评估。二要确定出售的对象。评估将公租房卖给谁更合适。三要确定利益分成比例。对扣除各项税费之后的溢价收益分成比例要做一个合理的规定，既要保障民间资本的合理收益率，又要保证社会实现公平正义。 2、允许民间资本将建成的公租房项目移交政府或政府指定的机构，建立政府接盘机制。有些民间资本因为种种原因不能或者不愿意从事公租房的长期投资，只愿意从事短期的公租房建设。在项目建设完成后，如果民间资本实体愿意按照合同规定将公租房移交给政府或政府指定的机构，那么就应该建立政府接盘机制，以吸引更多追求短期收益的民间资本进入到公租房的建设中来，达到弥补部分财政资金缺口的目标。四、结论 （一）在大规模建设保障性住房的“十二五”时期，政府在保障性住房建设中发挥着主导作用，民间资本是不可或缺的重要力量。政府如何通过制度创新来撬动民间资本参与到保障性住房建设中来，排解民间资本固有的保障性住房“利润稀薄、机会成本太高、退出机制缺位和政策不确定性”四大忧虑，是考核一个地方政府创新能力的重要指标。（二）国外发达国家和我国香港地区民间资本在保障性住房布局、建设、经营和退出四大领域的成功做法为北京提供了很好的借鉴。建设领域的土地供应和税收优惠等政策吸引了民间资本进入的积极性，弥补了政府建设资金的不足。经营领域的租金补贴和住房券发放政策，解决了民间资本长期经营保障性住房的后顾之忧。融资领域的信贷援助、利息补贴和增信担保降低了民间资本的融资成本，解决了民间资本投资与经营保障性住房的风险忧虑。这些优惠政策对民间资本具有较高的吸引力。另外，民间资本对保障性住房“混合居住”局面的形成也起到了巨大作用，避免了“新平民区”的出现。 （三）北京促进民间资本进入保障性住房建设的