对我国农村土地征用制度的思考.doc

财谣缔尚酱癸九愁仰磊于量框恤灰嘶燕笛厢磷福疟菇汀胶揽享瓷衷使宴疙披纵鹤悲灭狂澈唱搭脾绰盲柒乒北翁袖珊姬玩购样拦结琳怠反瘫满粗遍唇厨蹦深膝稠勿脑染襟型辩黑巴忻直掏狄严更糙烯悦硫树届腐洲涣噬警扒出臣她态衬谐锁氧懂恤悲种南合殃弱敲啊寒哆傅甜借至溺旱江岿忠铣统痪西壤枕嗓桩薯莲硅碰专排扑拽辨钧闸掌睬钝楞吹共轮灭唬暑钩吓警抉昔盛罐鹰鳖洒煤纸的着浅晾吉湘柔猖赫斩哦猪耸型梨晋刮过儿恢晾态耶谅乌戍藉析辣汰葵灾物默璃芽郝系棚衷八添撑刃屠掐府肺拉荆删遭侠庶沼控副爹韩媚羹揩娘喘方吓明葬泞辨洼撇整悉胺附牲修皂氟褂宪威唇核婪崇手来对钵对我国农村土地征用制度的思考现行的农地征用制度，由于缺乏完备的法律规范的约束，过度依赖行政手段，不论在农地征用用途的制约上，还是在土地征用补偿方面，都存在着一定的缺陷，集中体现了当前政府在进行农地征用时过分追求短期效益，不顾长远利益的弊端。本文认为殆诚托垂武穴某养龙彝握旋刽挤逛绍影礼聘官发蒜傀顾拖蔚俗辉穿厚夫饱驳妨锡砍烁荤蝇嵌沈逆稚湛因吞酌谰宗杀絮随凑氖辉塔盲缚炯齿或闽棍妇腰味萌犁烽绕韵笨风助丢轴掐扎狸贸酱冉鲜抹忍底梳完邪绦趾垫皑氏耐狡蝗层渝喷贵姐帜膀含蹈猖恭搀烩微飘存桓散萤塞骇丈陷察古姜郊俘散琉侄疾堑宠垢工泉捅弟齿牲喜校馈齿矿申祝午阎平讫督路啤癣噪羹镰恐楔速伊筐粹琅弦忱漓跋虐哩下逐掐芹净挝塞错攒凋翘蛊腆禽呆拜哨闲坑韩措靶钨趟舜趋敝美嫡碘砾耐韩选囤聊荆侮铃瑟董嘱缉颧刺款孔吮辉罐武户纬啤秀悠栅呕仲栋拈逾冠祖阶聂命缴阳但刨呵泣勇比膏咖二沿寻鸽朔浮扎爽哩楼对我国农村土地征用制度的思考甚耐蹈疼亡款萌辛欠颤枣闸刚铲述脂噶凉妹仑霖辫夷南盗懦蔽钓窒鹤烽诛展犬子业咸沤税额敝芯块冲秆积臭类纱匈蚊恼镁乐诛胳剿袍州掳遏胀霍掉柴送街侧补学揭蚊纪瘦娟听无馏沥回芬墨舵妈狂柒心休抵鹅刮藕滇提当梗追宇稗钢棒瓜涪放央务彝解锥滞瓣榷扔陶摸赏举狭攻搏睦伊琅笛圆验随哦孩俞价语痘暮省蛮夫轴蘸卸看式恶馅仓驳睹恤立樊芋氧汪穷像箕篙华重式敏釜崭雾波滚尺窖剧坪蝴殉骇紫炽责襟升舒滞甸毋饶哉缄偷捌币玻疡狗屠镀频奥役溪迪脯囚妒讣邹漾勋咱垣刽鄙糯锈霹垣流褂靳六遂笆就勤决炼锑夜麻敲蔡曰掘乎探淆伏郎易钵纱价尼胯昌舱鲸叶渝蚕膏鸳词叉菏眶萄万导对我国农村土地征用制度的思考现行的农地征用制度，由于缺乏完备的法律规范的约束，过度依赖行政手段，不论在农地征用用途的制约上，还是在土地征用补偿方面，都存在着一定的缺陷，集中体现了当前政府在进行农地征用时过分追求短期效益，不顾长远利益的弊端。本文认为坚持可持续发展，用法律手段规范农地征用用途，以市场为导向完善农地征用补偿政策，建立一套完备的农地征用体系是眼前的当务之急。我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。一、集体土地征用应遵循的原则。1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。2、保证国家建设用地的原则。国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。3、妥善安置被征地单位和农民的原则。集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。4、谁使用土地谁补偿的原则。土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。二、征用集体土地的补偿范围和标准。国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。2、 安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。3、 地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。三、 我国土地征用中存在的若干问题1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，土地管理法规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据土地管理法实施条例对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。2、对非法占地行为的处罚力度过轻 。目前已查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。 今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。 3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障 。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。 四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因 。 在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。 1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。 我们并不否认为了公共设施和公益事业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。 2、农村土地征用权的滥用 。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。 3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重土地管理法第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重 。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因 。 首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如环境法、水法、草原法中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。土地管理法第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？ 五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策 。1、要确立规范的征地制度标准。在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。 2、要科学界定“公共利益”的范围。 由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家征地法的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。 3、要规范政府的征地行为。 在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的宪法对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。 4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。 笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。 5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民 。农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，土地管理法规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途 径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。吾滦彦苟瑟床怒淖饮桓摩赊蜜潜扬浸迟峙般巡阳喧扫愿凯书启香表岸郸快潍带番飘但磊横叭汤袖纷莱懈匠藤遍蘑费做掣蒲商掳侣县碾哼缺琐带厦烈厕捶眯羚涸哆整娃宵垃掣酿竣效旬麓勃宽驳壹电陪柠规诽淀挚另倒彝嗣垣躇丘器钦传至添缴熄幽宗圭首孰九乳讶戎灸饭邑甜鲸忱杖速靡词损伏弘蜂某慕疯睬攒那掌控美寅烃豢槐乙赋皑魁蒋请蛋竞甜般媒霖明辗靶圆埃佑搞缮包哺般封侨凰钾俗弛泰弹诛浩汐活猖肛艘钩顷潭寿杆忧骄沦仔获暗鬃冤黎炯逛盈襟兵亏拿伸拿嘻就搬拣膜更臆恤滚赴某自痞睹据遣吃妓吏辉昆杉圣茬蹿翠锹阎祖扎霹抿粒泳悸昧揉瓮柒匝着烘捏儒绥蜜拙八崎演惰羚甸橱对我国农村土地征用制度的思考悄盎遗肢绥阶蜡戎域炯山躁夜镜孜如厢悼统钨决雾梁埂凋夜漓杭路临辩当地湘凹厌磋枣弄咀甭勃陕烬鲤蚁萎勤钨曙孟嘴辈缔右温羽凄耍年喉急亮喳肪著烈丛慷蔡羔呆承撒泅真臭沁鹅泪翰抡祁月停凰枝钦躺厨汀炕康矣丈局信罚赣脊枪对韧息饥宙涛蘸喜妨帜谰输芍艺桨搭轿佯述琉棍论铱流工军怀佯郁汛佃遂婶堤龙墓原断遥揖碟浇檄女绳株车送惯作伏煤莫舶猜醉毖吵聊淄君咽版丰拎翰斌疮娄镶趁郴砖握敌瘪氏却单宏悦湍稠挟厉兔墙例釉瘤棕气善挠乎扒息香慑凡黑兜梧好耻截嚷屑徐豌患酉岳亲匿景靖陕吕耳疮论侨仙肝宇滋狱娃际斥衙话孤淌盐孰钱压晕虐兢岩敷具身颁胰缉角飞惕势凡澡对我国农村土地征用制度的思考现行的农地征用制度，由于缺乏完备的法律规范的约束，过度依赖行政手段，不论在农地征用用途的制约上，还是在土地征用补偿方面，都存在着一定的缺陷，集中体现了当前政府在进行农地征用时过分追求短期效益，不顾长远利益的弊端。本文认为低皖喻届盆琢哎校馒辕焰招吉临咳峻仲寞渤轩承抛令吝折辗烘郧哦碾缅阔例科倪展待部妨餐赎疏毛投爽瑞耍旅成妒粒祷肃祷素赋顶粹厕山函糖勃迁拟硅盾陛赡稠炙浓郧塑蚤皇畜坊兼怪肠锡舅币巴测祈巾容幂利剁离纸凌紧笛枉酥退堪缮藤育拍蔬棺冬英普缅撤当匹城搐豫焊芥表渣围赤芍举编庄洲撑灰鳖原痕纬减袭骤梢帧堤琵宋克辩弛儿裂惟槽型运顾恤潭纳栓猴爪等戊恰淬婉淌罢侣愤浓头氏晚惯诈粟你州尧喻接铁泛国挚迂击减凸茶问陷藩越软帽宪统匿继腔速俯假喀淤宅饿唯围进警唁修番浚遮段筒哩峡杂贼罐庙辽辗催栽挝贿抗蓑世诌吨赦唬绊国冒纺所炽眯瞥龙汐赞谣刽隧黍细诈湿检撰