第四章行政组织.ppt

第四章第四章 行政行政组织组织结结构构n现讲一个故事：n共同思考：共同思考：n为为什么要有什么要有组织组织呢？呢？猎猎人与狗的故事人与狗的故事牧羊犬牧羊犬讥讥笑笑猎猎狗：狗：“你你们们两个之两个之间间小小的反而跑得的反而跑得”我我们们两个的跑是完全不同两个的跑是完全不同的目的！我的目的！我仅仅为仅仅为了一了一顿顿饭饭而跑而跑,兔子却是兔子却是为为了性命了性命而跑呀！而跑呀！一、目一、目标标二、二、组织组织和人和人员员配配备备这话被猎人听到了，猎人想：猎狗说的对啊，那我要想得到更多的猎物，得想个好法子。于是，猎人又买来几条猎狗。三、制度形成三、制度形成具有具有动动力的制度一：凡是能力的制度一：凡是能够够在打在打猎猎中捉到兔子的，就可以中捉到兔子的，就可以得到几根骨得到几根骨头头，捉不到的就没有，捉不到的就没有饭饭吃。吃。这样过了一段时间，问题又出现了。猎人对猎狗说：“最近你们捉的兔子越来越小了，为什么？”猎狗们说：“反正没有什么大的区别，为什么费那么大的劲去捉那些大的呢？”猎人决定改革奖惩办法。制度二（制度二（长长期的骨期的骨头头）：按照兔子的重量来）：按照兔子的重量来计计算算给猎给猎狗的食狗的食物。物。这样这样加入加入绩绩效考核后，效考核后，猎猎狗狗们们都尽量去抓大的兔子。都尽量去抓大的兔子。可是，好景不长。猎人又去问猎狗。猎狗说：“我们把最好的时间都奉献给了您呀，主人。但是，随着时间的推移我们会逐渐老去。当我们捉不到兔子的时候，您还会给我们骨头吃吗？”于是猎人对所有猎狗捉到的兔子数量与重量进行汇总、分析，做出了论功行赏的规定。制度三：如果捉到的兔子超制度三：如果捉到的兔子超过过了一定的数量，年老了一定的数量，年老时时每每顿饭顿饭都可都可以享受到相以享受到相应应数量的骨数量的骨头头。一段时间过后，有一只猎狗说：“我们这么努力，只得到几根骨头，而我们捕捉的猎物远远超过了这几根骨头，我们为什么不能捉兔子给自己呢。”猎人意识到猎狗正在流失，并且那些流失的猎狗像野狗一般和自己的猎狗抢兔子。情况变得越来越糟，猎人不得已引诱了一条野狗，问他到底野狗比猎狗强在那里。野狗说：“猎狗吃的是骨头，吐出来的是肉啊！”，接着又道：“也不是所有的野狗都顿顿有肉吃，大部分最后骨头都没的舔！不然也不至于被你诱惑。”于是猎人进行了改革。制度四（骨制度四（骨头头与肉兼而有）：使得每条与肉兼而有）：使得每条猎猎狗除基本骨狗除基本骨头头外，可外，可获获得其所得其所猎猎兔兔肉肉总总量的量的n%，而且随着服，而且随着服务时间务时间加加长长，贡贡献献变变大，大，该该比例比例还还可可递递增，并增，并有有权权分享分享猎猎人人总总兔肉的兔肉的m%。就这样，猎狗们与猎人一起努力，将野狗们逼得叫苦连天，纷纷强烈要求重归猎狗队伍。日子一天一天地过去，冬天到了，兔子越来越少，猎人们的收成也一天不如一天。而那些服务时间长的老猎狗们老得不能捉到兔子，但仍然在无忧无虑地享受着那些他们自以为是应得的大份食物。终于有一天猎人再也不能忍受，把他们扫地出门，因为猎人更需要身强力壮的猎狗。只有永只有永远远的利益，没有永的利益，没有永远远的朋友的朋友被扫地出门的老猎狗们得了一笔不菲的赔偿金，于是他们成立了公司。他们采用连锁加盟的方式招募野狗，向野狗们传授猎兔的技巧，他们从猎得的兔子中抽取一部分作为管理费。当赔偿金几乎全部用于广告后，他们终于有了足够多的野狗加盟。公司开始赢利。一年后，他们收购了猎人的家当。竞竞争是争是组织组织永葆活力永葆活力公司许诺给加盟的野狗能得到公司n%的股份。这实在是太有诱惑力了。这些自认为是怀才不遇的野狗们都以为找到了知音：终于做公司的主人了，不用再忍受猎人们呼来唤去的不快，不用再为捉到足够多的兔子而累死累活，也不用眼巴巴地乞求猎人多给两跟骨头而扮得楚楚可怜。这一切对这些野狗来说，这比多吃两根骨头更加受用。于是野狗们拖家带口地加入了MB，一些在猎人门下的年轻猎狗也开始蠢蠢欲动，甚至很多自以为聪明实际愚蠢的猎人也想加入。好多同类型的公司象雨后春笋般地成立BE,Bc,CB.一时间，森林里热闹起来。故事启示：故事启示：n组织组织是是为为了了实现实现某种目某种目标标有意有意识识地建立起来的；地建立起来的；n组织组织是人是人们们相互相互协协作的表作的表现现；n这这种种协协作建立在工作分配或分工的基作建立在工作分配或分工的基础础上；上；n组织组织有一定的有一定的结结构和活构和活动动方式。方式。n因此，因此，组织组织的基本要素：的基本要素：n组织组织目目标标n机构机构设设置置n人人员员构成构成n权责权责体系体系n法法规规制度制度n物物质质因素因素第四章第四章 行政行政组织组织 行政组织概述1行政组织理论2行政组织的编制管理34行政组织的变革本章主要内容本章主要内容n第一第一节节 行政行政组织组织概述概述n一、行政组织的基本概念n二、行政组织的类型n三、行政组织结构n四、我国行政组织设置的原则第一第一节节 行政行政组织组织概述概述n一、行政一、行政组织组织的基本概念的基本概念n（一）行政（一）行政组织组织的含的含义义n 行政行政组织组织是是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。n动态行政组织，指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。n 静静态态行政行政组织组织，有广，有广义义、狭、狭义义之分。之分。n 广广义义行政行政组织组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门以及社会团体中具有行政职能的机构。n 狭狭义义的的行政的的行政组织组织，专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系。n 本本节节着重研究静着重研究静态态的、狭的、狭义义的行政的行政组织组织。n 行政行政组织组织是社会组织的一种，是依法建立、行使国家行政职权、履行国家行政职能、实施国家行政管理的法定主体，具体指从中央到地方的各级各类国家行政机关。n（二）（二）行政行政组织组织的基本要素的基本要素n 组织目标、机构设置、人员构成、权责体系、法规制度、物质因素。n（二）（二）行政行政组织组织的基本要素的基本要素n1.组织组织目目标标。是组织赖以建立和存在的前提及基础，也是组织活动的出发点和归宿。因此，行政组织首先必须有明确清晰的目标，并由上到下，由宏观到微观地进行目标分解，形成一个多层次、多序列的组织目标体系。n2机构机构设设置置。设置科学合理、精干高效的行政机构，是行政组织建设的核心内容。n3人人员员构成。构成。组织是由人组成的。因此，行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的一个重要因素。n4权责权责体系。体系。权责体系是行政组织内部权力分配、权责关系、指挥系统、运行程序；沟通渠道及各种机构、各个岗位在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现，它直接关系到行政机构的设置及其运转。n5法法规规制度。制度。法规制度是行政组织依法行政的根本保障。因此，建立健全行政组织法、编制法以及组织内部的各项具体法规、制度。是行政组织建设十分重要的内容。n6物物质质因素因素。物质因素是指行政经费、办公场所、办公设备、物资、用品等进行行政管理活动所必需的物质条件。n（三）行政（三）行政组织组织的特性的特性n政治性与社会性n法制性与权威性n系统性与动态性n（四）行政（四）行政组织组织与其他与其他组织组织的区的区别别n行政组织与共产党组织n行政机关与权力机关n行政机关与司法机关n行政机关与民间组织（社会团体）n行政机关与非正式组织n1、依据上下、依据上下级级的的权权限关系分限关系分为为：n 集权制分权制n2、按照行政、按照行政组织组织内部的决策机制分内部的决策机制分为为：n 首长制、委员会、混合制度n3、行政、行政组织组织机构的机构的职权职权性性质质和范和范围围分分为为：n 层级制、职能制n4、依据行政、依据行政组织组织的功能和作用分的功能和作用分为为：（重点研究）：（重点研究）n 领导机构（决策中心）国务院常务会议和全体会议n 职能机构（执行机构）部、委、办、直属总局等n 监督机构监察部、审计署等n 咨询机构国务院参事室n 信息机构统计局、信息产业部等n 辅助机关办公厅、办公室等n 派出机关公安局的派出所、工商局的工商所、税务局的税务所、银行监督管理局二、行政二、行政组织组织的的类类型型集集权权制和分制和分权权制制n集集权权制制n优优点：点：政政令令统统一一，标标准准一一致致，力力量量集集中中，能能统统筹筹全全局局，兼兼顾顾各各方方，一一动动百百动动。n缺点：缺点：下下级级一一切切听听命命而而行行，缺缺乏乏积积极极性性、主主动动性性和和应应变变能能力力；上上级级趋趋于于专专制制与与专专断断，管管理理过过于于单单一、刻板。一、刻板。分分权权制制优优点：点：分分权权分分工工，分分级级治治事事，分分层层负负责责，有有利利于于发发挥挥下下级级的的积积极极性性、主主动动性性、创创造造性性和和因因地地制制宜宜，灵灵活活权权变变，对对外外界界有有较较强强的适的适应应力。力。缺点：缺点：分分权权过过度度，容容易易造造成成权权力力分分散散，导导致致本本位位主主义义和和各各自自为为政政，上上级级与与下下级级之之间间难难以以实实现现有有效效的的沟沟通通与与协协调调，难难以以统统筹全局和筹全局和实现实现政令政令统统一。一。首首长长制和委制和委员员会制会制n首首长长制制n优优点：点：事事权权集集中中，责责任任明明确确，指指挥统挥统一，行一，行动动迅速迅速。n缺点：缺点：首首长长一人独一人独揽揽大大权权，容，容易易产产生生专专制、独裁、制、独裁、滥滥用用权权力、个人崇拜等弊端，力、个人崇拜等弊端，同同时时，一个人的智力、精，一个人的智力、精力、能力有限，力、能力有限，领导领导者易者易陷于繁陷于繁杂杂的事的事务务中，下中，下级级又易养成依又易养成依赖赖心理，心理，对对工工作缺乏必要的作缺乏必要的积积极性和主极性和主动动性。性。委委员员会制度会制度优优点：点：发发扬扬民民主主，集集思思广广益益，分分工工合合作作，能能力力互互补补，互互相制相制约约，互相，互相监监督督。缺点：缺点：实权实权分散，分散，难难以集以集中，易出中，易出现职责现职责不明，争不明，争功倭功倭过过，行，行动迟缓动迟缓，互相，互相扯皮，坐失扯皮，坐失时时机，机，议议而不而不决，决而不行的决，决而不行的现现象。人象。人人人负责负责，实际实际上是无人上是无人负负责责，导导致管理上出致管理上出现现混乱混乱。层级层级制和制和职职能制能制n层层级级制制分分级级制制、直直线线制制指指把把行行政政组组织织从从纵纵向向划划分分为为若若干干层层次次，每每一一层层次次的的工工作作性性质质相相同同，但但其其权权责责范范围围则则自上而下地随自上而下地随层层次次递递减减n优优点：点：事事权权集集中中，命命令令统统一一，指指挥挥统统一一；节节制制严严明明，相相互互衔衔接接，行行动动迅迅速速；上上下下级级之之间间业业务务性性质质相相同同，有有利利于于人人员员的晋升的晋升补补缺和平缺和平级调动级调动。n缺点：缺点：机机构构层层次次越越高高，规规模模越越大大，越越难难以以独独立立高高效效运运转转；行行政政领领导导者者包包揽揽一一切切，管管辖辖事事务务和和责责任任繁繁多多，容容易易陷陷于于事事务务堆堆里里不不能能自自拔拔和和过过分分强强调调上上下下级级之之间间的的隶隶属属关关系系，使使横横向向部部门门之之间间相相互互联联系以及系以及协调协调与合作出与合作出现现困困难难。n职职能能制制又又称称机机能能制制、分分职职制制，是是指指把把行行政政组组织织从从横横向向划划分分为为若若干干部部门门，各各部部门门的的工工作作性性质质不不同同，但但其其权权责责范范围围基基本本相相同同的的组组织织形形式和制度。式和制度。n优优点：点：各各部部门门分分工工精精细细，职职责责明明确确，有有利利于于行行政政领领导导者者从从繁繁杂杂的的事事务务中中解解脱脱出出来来，集集中中精精力力考考虑虑全全局局的的重重大大政政策策，也也有有利利于于提提高高工工作作人人员员的的专专业业素素质质水水平平，提提高高行行政政管管理理的效率。的效率。n缺点：缺点：容容易易导导致致分分工工分分家家，各各自自为为政政，互互相相设设卡卡，互互相相扯扯皮皮；由由于于各各部部门门只只熟熟悉悉本本身身业业务务，不不了了解解全全局局，难难以沟通，影响行政效率的提高以沟通，影响行政效率的提高。三、行政三、行政组织结组织结构的概念构的概念n行政行政组织组织的的结结构，构，指构成n行政组织各要素的配合n和排列组合方式。n在行政组织结构中，最重要的是纵向、横向结构。n管理幅度与管理层次n(一）一）纵纵向向结结构构n1 1、定、定义义。n 行政行政组织组织的的纵纵向向结结构构指的是行政组织内部上下层次关系的有序构成形式。它是按照等级原则设置的，反映了上下级之间的主从和隶属关系。n 管管理理次次也也称称管管理理层层级级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理层次的划分，不但取决于组织劳动分工的需要，而且取决于组织权力构成的需要。n2、组织组织的的纵纵向向结结构要求：构要求：n（1）下一层级必须服从上一层级的领导、指挥、命令和协调，其目标也必须与上一层级保持一致。正是这种层级结构保证了行政组织权力的垂直分布，保持了政令和指挥的统一；n（2）各级组织目标明确、责任清楚、行动迅速，能因地制宜地作出决策；n（3）各级行政首长负责全面的管理工作，有利于培养全面型的行政管理人员。n但它的不足在于：但它的不足在于：n（1）严格的等级规制，非人格化的管理无法充分发挥各个层级行政组织的积极性和创造性，n（2）行政“一把手”管辖事务过多，过分集权导致管理低效；n（3）容易形成地方保护主义，不利于中央对地方的宏观调控等等。n3、层层次管理的原次管理的原则则n一是层次节制原则；二是只管一个层次原则n（二）横向（二）横向结结构（管理幅度）构（管理幅度）n1 1、定定义义。行行政政组组织织的的横横向向结结构构指的是同级行政组织左右平行关系的有序构成形式。n它是按照行政目标、权力责任和业务性质等来设计的，反映了左右之间的平行分工关系。n 管理幅度又称控制幅度管理幅度又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级单位的数目。n2 2、影响管理幅度的因素、影响管理幅度的因素 n（1）管理者与被管理者的性格、作风、技能、才干、精力、经历、经验、习惯、动机等。n（2）组织的正式规定，如规章、制度、规划、程序、纪律、责任、待遇以及技术设备、氛围、人际关系、权力的集中程度等。n（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社会道德风尚及意识形态，以及与组织有关的家庭或家族意志等。n3、行政、行政组织组织的横向的横向结结构要求构要求n（1）按照职能的不同分工管理，行政人员较易掌握专门业务；n（2）从上到下归口管理，有利于形成统一的方针政策，使社会事务健康有序地发展；n（3）各级行政领导分工明确，各司其职。n 横向横向结结构的不足：构的不足：n（1）由于各个部门之间职能业务的不同，难免存在一些部门利益，难以进行完全、充分的沟通协调，从而妨碍了上级政府的统一指挥；n（2）中央各部门按业务范围直接统管到基层，不利于地方政府因地制宜地组织管理，压抑了地方政府的积极性。（三）（三）管理管理幅度幅度与管与管理理层层次的次的关系关系n1 1、两者之、两者之间间关系关系n 管理幅度与管理管理幅度与管理层层次成反比关系次成反比关系，管理的层次越多，管理的幅度越少，行政组织的结构呈现“高耸”的形式；反之，管理的层次越少，管理的幅度越大，行政组织的结构呈现“扁平”的形式。n2、“高高耸耸”组织结组织结构构n 优优点：点：管理严密，分工明确，上下级容易协调。n 缺缺点点：管理层次多，沟通时间长，下级的积极性、创造性不易发挥。n3 3、“扁平扁平”组织结组织结构构n 优优点点：管理层次少，沟通时间短，有利于发挥下级的积极性和创造性。n 缺点：缺点：上级难以严密地管理和监督下级的工作，容易出现鞭长莫及、首尾难顾等（四）管理幅度（四）管理幅度宽宽窄与管理窄与管理层层次多少的决定因素次多少的决定因素n1 1、管理者与被管理者的性格、作风、技能、才干、n 精力、经历、经验、习惯、动机等。n2、组织的正式规定，如规章、制度、规划、程序、纪律、责任、待遇、氛围、人际关系、权力的 集中程度等。n3、技术设备先进程度n4、社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社 会道德风尚及意识形态，以及与组织有关的家 庭或家族意志等n5、下级组织所在地的集中程度及交通和信息传递、情况影响着管理幅度n（五）一个（五）一个组织结组织结构构应该应该具具备备下列四下列四项项基本功能：基本功能：n1效率效率：良好的行政组织结构能够促进行政目标的实现。组织结构之所以必须建立，就是要使组织能够有效地运用资源，以最小的输入求得最大的产出，因此，组织结构应具有实现组织效率的功能。n2沟通沟通：良好的组织结构，不论上行沟通、下行沟通或侧面沟通皆能使其达至畅通无阻的状态，因为良好的组织结构具有沟通的渠道，能够促使行政组织系统保持良好的沟通关系，发挥沟通的功能。n3工作的工作的满满足感足感：组织结构构建了人员的任务、责任、权力关系，并提供人员的地位与归属关系。合理的行政组织结构有利于稳定人员情绪，调动人员的工作积极性。所以，大部分人员皆能致平生之力于组织中，为组织效命，从而获得工作满足感。n4组织组织的的统统一性一性：组织是一群个人为既定目标的完成而集结的群体，必须通过有效的沟通与协调，群策群力，方能完成组织目标。组织结构的功能便在于经由分工与权责的安排，使个人之努力及行动同一，使个人的目标与组织的目标统一起来。（六）行政（六）行政组织结组织结构的构的优优化及其化及其发发展展n扁平化扁平化n1、定、定义义。所。所谓组织结谓组织结构扁平化，构扁平化，是指通过减少中间管理层次、裁减冗员建立起一种紧凑的扁平型组织结构。实现组织扁平化需要一些基本前提，除了组织需要明确、简单的共同目标，以指导个人的行动之外，发达的现代网络通讯技术也为组织结构扁平化提供了一种可能。n2、行政、行政组织结组织结构扁平化的原因构扁平化的原因n（1）在西方一些发达国家，由于已经进入后工业社会，在具备了发达的市场体系与现代科学技术等条件的基础上，企业界掀起了组织变革的浪潮。其中，最显著的特点是组织结构向扁平化方向发展。n如，美国的通用电气公司原来从董事长到工人有24个管理层级，经压缩后，现在只有6层，原有的60个部门也减为12个，管理人员从2100人减为1000人。太阳公司扁平化后的垂直结构只有三层：总裁、事业部部长、工程师。事实上，管理大师彼得德鲁克早在1988年发表于哈佛商业评论上的“新型组织的管理”一文中就指出，20年后的典型大企业，其管理层级将不及今天的一半，管理人员也不及今天的13。（2）政府）政府组织组织受企受企业业界界组织结组织结构改革的影响，也开始出构改革的影响，也开始出现现扁平化扁平化趋趋向。向。例如，20世纪70年代后期开始，在西方政府部门内部的管理体制改革中，利用了信息技术革命的新成果，建立、完善行政管理信息系统，包括决策支持系统和信息管理系统。现代管理信息系统所形成的规范化的直接的沟通渠道降低了中间管理层次的中转作用，减少了中间管理层。3、扁平化、扁平化结结构的构的优优点在于点在于：n（1）行政管理层级减少，真正实现精简机构与人员；n（2）管理幅度扩大，组织内部严密地控制舒缓，提高组织成员的积极性与主动性，组织内信息通畅；n（3）管理成本降低，工作效率显著提高。n所以，组织结构的扁平化克服了金字塔式结构的弊病，优化了组织自身的功能，顺应了社会发展的大趋势。n这这也是我国也是我国为为什么要减少行政什么要减少行政层层次，次，进进行大部制改革的原行大部制改革的原因。因。四、四、我国我国行政行政组织设组织设置的原置的原则则n原原则则：1、为民便民；2、完整统一；3、权责一致；4、精干效能；5、依法行政；6、适应发展n 举举例例说说明管理明管理层层次和管理幅度次和管理幅度以我国人民政府为例管理层次：国务院；省、自治区、直辖市人民政府；地区市、自治州；县、自治县、市；乡、民族乡、镇共五层。n我国的行政区划我国的行政区划我国有23个省、五个自治区、四个直辖市、两个一国两制特区n经济特区、计划单列市。每个省管理每个省管理7010070100多个多个县县（市）（市）n第二第二节节 行政行政组织组织理理论论n 一、西方行政组织理论的演变n二、马克思主义的行政组织理论一、西方行政一、西方行政组织组织理理论论的演的演变变（一）古典行政组织理论（二）新古典组织理论（三）现代组织理论n（一）古典行政（一）古典行政组织组织理理论论n 代表人物：代表人物：泰勒、法约尔和古力克、韦伯n 代表作：代表作：科学管理组织理论、行政管理组织理论、科层组织n理论n 主要内容：主要内容：把组织成员看作机械性组织中的一个部件，主张n建立一套标准化的、规范化的工作方式，最大限度n地提高组织效率。n 主要特点：主要特点：从制度规范的角度研究行政组织，提出了一些具n有规范性的组织建设原则。仅从静态研究，忽视了外n界环境对员工的影响。（二）新古典（二）新古典组织组织理理论论n代表人物：代表人物：梅奥、巴纳德、西蒙n代表作：代表作：人际关系组织理论、组织平衡理论、决策过程组织理论n主要内容：主要内容：主张用民主的方法进行管理，激励员工的积极性。n主要特点：主要特点：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。（三）（三）现现代代组织组织理理论论n代表人物：代表人物：卡斯特、劳伦斯等n代表作：代表作：系统分析组织理论、权变组织理论、柔性柔性组织组织理理论论n主要内容主要内容：主张组织管理要随外界环境的变化而变化。n主要特点主要特点：对组织进行宏观的、综合的分析。n迎接知迎接知识经济识经济新的挑新的挑战战的的组织设计组织设计：持续适应型和不断演进型的，没有永久固定的模式。为此，巴拉密系统阐述了“柔性组织”新概念。n柔性柔性组织设计组织设计的基的基础础要素有：要素有：多极组织；二元系统；面向一线员工；全球化的经营思想；能力型组织和多面手员工；半渗透边界。n巴拉密提出双模式巴拉密提出双模式组织标组织标志的三种志的三种类类型型压压力：力：集权与分权；稳定与变化，单一性与多样性。二、二、马马克思主克思主义义者的者的组织组织理理论论n（一）马马克思、恩格斯的克思、恩格斯的组织组织理理论论主张人民参加政府管理主张建立“廉价政府”，简化机构在行政组织形式上主张采取巴黎公社“议行合一”的形式废除等级制，接受人民的监督（二）列宁的（二）列宁的组织组织理理论论主张精简机构强调民主管理强调行政组织的效能问题克服官僚主义，强调行政机构改革（三）毛（三）毛泽东泽东、邓邓小平的小平的组织组织理理论论n毛毛泽东泽东的的组织组织理理论论思想：思想：n坚持共产党的领导n依靠人民管理政府n提出了行政组织设置的依据n实行民主集中制的原则n实行精兵简政n注重行政组织的作风建设n加强思想政治建设l邓邓小平：小平：l精简机构是一场革命，要建立精简、统一、效能的行政组织系统l真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统l要有完善的规章制度、工作方法、领导方法l不但要注意出的问题，换特别要注意进的问题l胆子要大，步子要稳，走一步，看一步第三第三节节 行政行政组织组织的的编编制管理制管理n一、编制管理的含义及其意义编制管理的含义编制管理的意义n二、编制管理的原则和方法编制管理的原则编制管理的基本方法n年，国年，国务务院出台国院出台国务务院行政机构院行政机构设设置和置和编编制管理条例、事制管理条例、事业业单单位登位登记记管理管理暂暂行条例行条例n一、一、编编制管理的含制管理的含义义n1、定、定义义 编编制（狭制（狭义义）：）：是指一个法定社会组织内人员的数额及职位的配置。编编制（广制（广义义）：）：指一个法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。编编制管理就是制管理就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。包括：职能管理、机构管理、人员编制管理（通常所说的三定）n2、编编制管理的具体内容制管理的具体内容制订编制方案确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置审批机构与人员、监督编制执行情况做好编制统计、制订有关的编制法规n3、编编制管理的意制管理的意义义是建立精干高效的行政组织体系的重要前提；是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段；有助于节省国家财政开支二、二、编编制管理的原制管理的原则则和方法和方法n（一）（一）编编制管理的原制管理的原则则 精精简简原原则则 机构设置要合理、层次划分要科学 办事程序要简化、工作人员要精干 统统一原一原则则 布局统一、指挥统一 目标统一、权责统一 编编制立法原制立法原则则对编制进行依法管理n（二）（二）编编制管理的基本方法制管理的基本方法行政方法经济方法法律方法 讨论讨论影响行政影响行政组织组织效率的因素分析？（效率的因素分析？（这这是很多是很多行政管理研究者关注的行政管理研究者关注的问题问题）n组织要素必备n组织结构n组织类型n组织机构设置的合理、合法n管理层次和管理幅度的适中性n外部环境的支持n组织间的协作n组织内部体制、管理研究行政研究行政组织组织效率的理效率的理论论n对对行政行政组织组织效率研究的效率研究的论论述：述：n帕金森定律n彼得原理n阿伦森效应帕金森定律帕金森定律n英国的行政学家帕金森，1958年帕金森定律及有关行政研究，又称官场病。n观观点：点：1、政府官僚机构日益庞大及其与行政效率成反比的规律；2、行政机关成立的时间越久，机关人员素质越低；3、行政经费每年都会有增无减；4、行政机关内部越腐败，他的外观越华丽。阿阿伦伦森效森效应应n 阿阿伦伦森效森效应应是指人们最喜欢那些对自己的喜欢、奖励、赞扬不断增加的人或物，最不喜欢那些显得不断减少的人或物。n阿伦森是一位著名的心理学家，研究为什么会这样呢？其其实实主要是挫折感在作怪。主要是挫折感在作怪。从倍加褒奖到小的赞赏乃至不再赞扬，这种递减会导致一定的挫折心理，但一次小的挫折一般人都能比较平静地加以承受。然而，继之不被褒奖反被贬低，挫折感会陡然增大，这就不大被一般人所接受了。递增的挫折感是很容易引起人的不悦及心理反感的。n阿阿伦伦森效森效应应的启示的启示：n阿伦森效应提醒人们，在日常工作与生活中，应该尽力避免由于自己的表现不当所造成的他人对自己印象不良方向的逆转。同样，它也提醒我们在形成对别人的印象过程中，要避免受它的影响而形成错误的态度。彼得原理彼得原理n彼得原理（彼得原理（The Peter Principle）具体内容是：）具体内容是：“在一个等级制度中，每个职工趋向于上升到他所不能胜任的地位”。n彼得指出，每一个职工由于在原有职位上工作成绩表现好（胜任），就将被提升到更高一级职位；其后，如果继续胜任则将进一步被提升，直至到达他所不能胜任的职位。由由此此导导出的彼得推出的彼得推论论是，是，“每一个每一个职职位最位最终终都将被一个不能都将被一个不能胜胜任其工作的任其工作的职职工所占据。工所占据。层级组织层级组织的工作任的工作任务务多半是由尚未多半是由尚未达到不达到不胜胜任任阶层阶层的的员员工完成的。工完成的。”每一个职工最终都将达到彼得高地，在该处他的提升商数（PQ）为零。至于如何加速提升到这个高地，有两种方法。其一，是上面的“拉动”，即依靠裙带关系和熟人等从上面拉；其二，是自我的“推动”，即自我训练和进步等，而前者是被普遍采用的。n当然，原理的假设条件是：时间足够长，五层级组织里有足够的阶层。彼得原理被认为是同帕金森定律有联系的。第四第四节节 行政行政组织组织的改革的改革二、行政二、行政组织组织改革的改革的动动力力三、行政三、行政组织组织改革的改革的过过程程一、行政一、行政组织组织改革的含改革的含义义以及意以及意义义一、行政一、行政组织组织改革的含改革的含义义以及意以及意义义n1 1、行政、行政组织组织改革，改革，是指国家为使行政活动更有效地适应其内外环境的变化，对行政组织的结构、功能、行为方式进行调整和变革，以达到预期行政效率的行为或过程。n2 2、行政、行政组织组织改革的意改革的意义义是政府职能转变的要求是社会主义市场经济发展的要求二、行政二、行政组织组织改革的改革的动动力力n环境n目标和价值观n技术n结构n管理n社会心理因素n专家和专家群体三、行政三、行政组织组织改革的改革的过过程与方法程与方法n解冻阶段追寻目标原则推理试验原则偏差估计原则n变革阶段不动摇原则小步子原则应变原则n再解冻阶段巩固消化原则总结转移原则n历历次政府机构改革次政府机构改革n2008年国务院机构改革n浙江浙江“省管省管县县”新考新考验验本章思考本章思考题题n1、行政组织的基本概念？n2、行政组织的类型、结构？n3、西方行政组织理论的演变n4、马克思主义的行政组织理论n5、编制管理的含义、原则和方法本章启示本章启示（讨论讨论）n1、任何组织、个体可持续发展首先需要目标。n2、组织发展靠制度维系，不以规矩不成方圆.案例分析案例分析n 某地某地级级市在市在1988年以前，城市建年以前，城市建设设工作任工作任务务分分别别由城由城市建市建设设委委员员会和城建局会和城建局负责负责，多年来，多年来，该该市的城市建市的城市建设设工工作作虽虽然存在着然存在着这样这样或那或那样样的的问题问题，但基本上能，但基本上能够够比比较顺较顺利利地地进进行。随着改革开行。随着改革开发发的深入，城市建的深入，城市建设设的任的任务务越来越重，越来越重，涉及面也越来越广，城市建涉及面也越来越广，城市建设设委委员员和城建局在旧房拆迁、和城建局在旧房拆迁、道路道路扩宽扩宽、环环境境绿绿化以及其他市政建化以及其他市政建设设等方面的矛盾日益等方面的矛盾日益增多，而且呈尖增多，而且呈尖锐锐化化趋势趋势。两个机构。两个机构时时常常处处于相互扯皮、于相互扯皮、互相推委、争功倭互相推委、争功倭过过的矛盾和冲突之中，的矛盾和冲突之中，严严重影响了重影响了该该市市的城市建的城市建设设工作。工作。n 在在这这种情况下，市委、市政府通种情况下，市委、市政府通过调查过调查摸底、多方征摸底、多方征求意求意见见、与有关、与有关单单位位协协商，决定增商，决定增设设城市建城市建设办设办公室，其公室，其职责职责任任务务是：做好城市建是：做好城市建设设委委员员会与城建局之会与城建局之间间的沟通的沟通联联络络工作，促使他工作，促使他们们在各在各项项工作中工作中协调协调一致。一致。n市委、市政府要求城市建市委、市政府要求城市建设设委委员员会、城建局和城市会、城建局和城市建建设办设办公室必公室必须统须统一思想、一思想、统统一一认识认识，以城市建，以城市建设设工作大局工作大局为为重，重，齐齐心心协协力、加快城市建力、加快城市建设设的步伐。的步伐。令人令人遗遗憾的是，城市建憾的是，城市建设办设办公室成立以后，公室成立以后，该该市的市的城市建城市建设设工作中由原来两个机构之工作中由原来两个机构之间间的矛盾的矛盾变变成了成了三个机构之三个机构之间间的矛盾，矛盾更多也更的矛盾，矛盾更多也更为为复复杂杂，城市，城市建建设设工作不能工作不能顺顺利利进进行，效果行，效果还还不如以前。不如以前。n 问题问题：n1、资资料中的主要内容是什么？料中的主要内容是什么？n2、该该市的不合理做法有哪些？市的不合理做法有哪些？n3、违违反了行政反了行政组织设组织设立的什么原立的什么原则则？n4、你、你认为该认为该如何解决中存在的如何解决中存在的问题问题？案案例例思思考考n不合理的做法：不合理的做法：n1、由城市建设委员会和城建局负责，共同负责城市建设工作，但具体的负责范围和权力范围没做规定。组织机构设置上的问题。n2、既然1988年以来问题就已经出现，政府部门应该针对问题，找出原因做出合理的决策。但政府部门在多年之后，不得不解决的时候才解决，严重的滞后性。另外，并没有真正找到问题的症结：多头管理；权责不明确等，所以也没能切实地解决问题。n尤其增设办公室更是错上加错。没有找出问题的关键所在，增加专门一个协调性机构没必要的，应为政府部门共同协调和统一是他们的职责，增加机构只会增加政府开支、降低 行政效率。n3、加深了多头管理带来的管理上的混乱程度。案案例例思思考考n组织结组织结构的构的设设置置违违背了：背了：n1、完整统一原则，行政目标归类；n2、违反了行政组织设置科学、合理、精简的原则n3、政出多门，政令不同一；n4、同一城市建设目标设立的三个机构，出现行政效率低下，相互推诿、相互车皮n5、机构臃肿，人员膨胀，增加财政负担；n6、行政效率低下；相互推诿、相互扯皮第四章第四章 暂暂停停!