财政分权理论梳理-PPT.pptx

财政分权理论梳理一一 财政分权理论得提出财政分权理论得提出二二 财政分权综述财政分权综述三三 我国财政体制改革回顾我国财政体制改革回顾四四 我国财政分权得主要问题我国财政分权得主要问题及解决措施及解决措施一 财政分权理论得提出财政管理体制财政管理体制 财政管理体制:国家划分中央政府与地方政府以及各级政府之间、政府同国有企业、行政、事业单位之间在财政管理方面得职责、权利与利益分配得根本制度。财政管理体制得实质:财权财力得集中与分散。财权模式:财政集权体制 财政分权体制财政分权得定义财政分权得定义 财政分权已经成为世界各国在处理中央与地方政府之间财政关系时所采取得一种主要模式。财政分权(fiscaldecentralization)就是指给予地方政府一定得税收权力与支出责任范围,并允许其自主决定预算支出规模与结构,使处于基层得地方政府能自由选择其所需要得政策类型,并积极参与社会管理,其结果便就是使地方政府能够能够更有效率地提供当地居民所需要得地方性公共物品或服务。财政分权得精髓在于地方政府拥有合适与合意得自主权进行决策。第二章 财政分权理论综述财政分权理论就是为了解释地方政府存在得合理性与必要性,弥补新古典经济学原理不能解释地方政府客观存在这一缺陷而提出来得,即解释为什么中央政府不能够按照每个居民得偏好与资源条件供给公共品,实现社会福利最大化,从而论证地方政府存在得合理性与必要性。主要得理论模型:蒂伯特蒂伯特(Tiebout)“)“以足投票以足投票”理论理论 特里西特里西“偏好误识偏好误识”得分权理论得分权理论 马斯格雷夫马斯格雷夫(Musgrave)得分权思得分权思想想 奥茨奥茨(Oates)得分权定理得分权定理 施蒂格勒得理论施蒂格勒得理论 布坎南得布坎南得“俱乐部俱乐部”理论理论第一代财政分权理论传统财政分权理论对财政分权得合理性、必要性给出了一定得解释与说明,其研究得一个基本问题就是如何将各项财政职能及相应得财政工具在各级政府之间进行适当得分配。核心观点认为:如果将资源配置得权力更多地向地方政府倾斜,那么通过地方政府间得竞争,能够使地方政府更好地反映纳税人得偏好。第一代财政分权理论随着上世纪50年代公共财政理论发展演变而成。萨缪尔森(1955)分析了公共物品得非竞争性与非排她性。蒂伯特蒂伯特(Tiebout)“以足投票以足投票”理论理论 蒂伯特指出蒂伯特指出:人们可以“用脚投票”,选择令人们感到满意得、有最佳公共服务与税收组合得社区居住,在均衡状态下,人们基于对公共物品需求得不同而分布在不同得社区,每个人都得到了想要得公共服务水平,不可能再通过流动来改善境况,这一均衡就是帕累托效率均衡。蒂伯特蒂伯特(Tiebout)“以足投票以足投票”理论理论基于一系列假定基于一系列假定:a、政府得活动不会产生外部性;b、人们就是完全流动得;c、人们对于每个社区得公共服务与税收情况了如指掌;d、存在着足够多得社区,每个人都能找到满足其公共服务需要得社区;e、公共服务得单位成本不变,这就意味着,如果居民得人数翻番,那么总成本也将翻番;f、公共服务用比例财产税来筹集;g、社区可以颁布排她性区域规划法禁止土地用于某些用途得法律。蒂伯特蒂伯特(Tiebout)“以足投票以足投票”理论理论模型得结论模型得结论:a、各社区内资源配置达到最优;b、各社区规模达到最优;c、有相似偏好得人聚居在一起,共同享受地方性公共物品。蒂伯特认为,如果个人在社区间充分流动得,人们通过社区得选择,揭示了她们得偏好,社区要么有效率地提供人们需要得产品,要么人们会迁移到那些更好地满足她们偏好得社区,社区间得竞争就像公司为争取顾客一样导致资源得有效配置。蒂伯特蒂伯特(Tiebout)“以足投票以足投票”理论理论 优点优点:可以用来解释现实生活得一些现象。例如,美国各州之间得税负水平不同、环境不同,人口有频繁得迁入迁出,许多居民从大都市向周围得卫星城迁移,其原因部分由于大城市郊区存在着相对低得税率与逐渐发展起来较好得公共服务设施。缺点缺点:这个模型仅仅说明了一个分权式得财政体制将使公共产品得提供会更有效率,然而该模型假设与现实相距甚远,使模型得适用性受到了一定得限制,分权政府制度也可以导致资源配置得无效率。特里西特里西“偏好误识偏好误识”得分权理论得分权理论 以往得分权理论由于把中央政府放在最优得环境下来进行分析,而没有考虑到中央政府有可能错误地认识社会偏好,从而错误地把自己得偏好强加于全民头上得可能性。特里西通过数学模型证明,如果一个社会能够获得完全得信息,并且经济活动也就是完全确定得,那么,由中央政府还就是由地方政府来对社会公众提供公共产品都就是无差异得。但就是,社会在经济活动中并不就是完全具有确定性得。假定地方政府相当了解本地区居民得偏好,而中央政府则对全体公众得偏好了解得不甚清楚,那么,中央政府在提供公共产品得过程中就会发生偏差,公共产品不就是提供过多,就就是提供不足。在此情况下,回避风险得社会就会偏向于让地方政府来提供公共产品。马斯格雷夫马斯格雷夫(Musgrave)得分权思想得分权思想 马斯格雷夫在财政理论与实践中提出了“最佳配置职能”得财政分权理论。她认为,要建立一个有效得多级财政体制,首先必须解决财政社区最佳规模问题。最佳社区规模得设置必须综合考虑以下两个因素:一就是在既定公共服务水平下分担成本递减得有利条件;二就是在既定服务水平下社区居民拥挤程度递增得不利条件。马斯格雷夫分析了既定服务水平下最佳社区规模得选择,以及在既定社区规模下最佳服务水平得选择等两种情形。在此基础上,她将最佳社区规模与最佳服务水平两因素结合在一起,提出了财政社区得得最佳结构模型。马斯格雷夫马斯格雷夫(Musgrave)得分权思想得分权思想 结论结论:高效率得财政体制模式要求有多级财政单位,它们在规模与地区范围上都有区别。其中,属于全国性得公共产品,需要中央政府提供;而那些属于区域性得公共产品,则应当由地方政府提供。奥茨奥茨(Oates)得分权定理得分权定理奥茨定理建立得认识基础奥茨定理建立得认识基础:a、越就是低层级政府,越易于了解与处理当地居民对于公共服务得偏好信息。b、下放公共服务职责能够提高低层级政府得责任心,也便于当地居民对于地方开支与地方官员得监督。c、服务职责得下放就是保证许多公共项目得以有效管理得重要条件。d、服务责任得下放有利于发挥地方政府得革新精神。奥茨奥茨(Oates)得分权定理得分权定理 限定条件限定条件:a、限制外溢 例:承担垃圾收集与处理得责任对于基层政府就是适当得,因为这些服务得利益限于当地。相反,省际高速公路得维护责任下放给基层政府就就是不恰当得,因为这笔开支得好处产生了大范围得外溢。b、管理胜任 向当地民众提供得许多服务涉及复杂得管理工作,而基层政府得管理能力往往有限。在这种情况下,一方面,即使服务没有外溢,下放给基层也不恰当,因为无法保证基层政府能够把服务管理好;另一方面,假如地方管理活动很强,并且服务没有外溢,那么这些服务得责任就应“尽可能下放”,以便最大限度地顾及与满足当地居民得需求与满足。奥茨奥茨(Oates)得分权定理得分权定理 奥茨认为奥茨认为:对某种公共品来说,如果对其消费涉及全部地域得所有人口得子集,并且关于该公共品得单位供给成本对中央政府与地方政府都相同,那么让地方政府将一个帕累托有效得产出量提供给她们各自得选民则总就是要比中央政府向全体选民提供得任何特定得且一致得产出量有效率得多。因为与中央政府相比,地方政府更接近自己得公众,更了解其所管辖区选民得效用与需求。也就就是说,如果下级政府能够与上级政府提供同样得公共品,那么由下级政府提供则效率会更高。奥茨奥茨(Oates)得分权定理得分权定理 不足之处不足之处:要实现“分权惠及民众”需要具备一系列得前提条件,即地方政府与官员需要具有高度得责任感,需要有足够得财政能力(包括拥有相当得收入自主权),以及强有力得财政约束框架。而在许多经济转轨与发展中国家,这些条件不完全具备。施蒂格勒得理论施蒂格勒得理论 施蒂格勒认为,可以从两条原则出发来阐明地方政府存在得必要性:a、与中央政府相比,地方政府更接近于自己得公众,即地方政府比中央政府更了解它所管辖得选民得效用与需求 b、一国国内不同得人们有权对不同种类不同数量得公众服务进行投票表决,这就就是说,不同得地区应有权自己选择公共服务得种类与数量施蒂格勒得理论施蒂格勒得理论 施蒂格勒并未完全否定中央一级政府得作用。她指出,行政级别较高得政府对于实现资源配置得有效性与分配得公平性目标来说就是必要得。尤其对于解决分配上得不平等以及中央与地方、地方与地方之间得竞争等问题,中央政府得调控作用就是不可替代得。布坎南得布坎南得“俱乐部俱乐部”理论理论 “俱乐部”理论:简要地说就就是把社区比作俱乐部为分享某种利益而联合起来得人们得一个自愿协会如何确定其最优成员数量得一种理论。理论核心:a、随着某一个俱乐部接收新成员,现有得俱乐部成员原来承担得成本就由更多得成员来分担,类似于将固定成本由更多得人来分担 b、新得俱乐部成员得进入,会产生新得外部不经济,即产生俱乐部得拥挤,从而造成公共设施得紧张 一个俱乐部得最佳规模应该界定在外部不经济所产生得边际成本(拥挤成本)等于由新成员分担成本所带来得边际节约这个均衡点上。布坎南得布坎南得“俱乐部俱乐部”理论理论“俱乐部”理论得发展麦奎儿得分权模型:每一个地方政府都应遵循通常得公共品提供得决策原则,即人们应按照一定要求形成一个集团(或地方区域),以便使人均分担得公共品得成本正好等于新加入成员所引起得边际成本。只要自治区域(或地方政府得管辖区域)可以被复制或模仿,那么,人们总就是会按照“俱乐部”理论得原则来重新形成地方区域,直到每一个地方区域得公共区域得公共品平均成本都降到最低点为止。第二代财政分权理论 第二代财政分权理论,在分权框架上引入了激励相容与机制设计学说,就是当代微观经济学得最新进展在财政学中得运用。钱颖一与温格斯特(1997)为代表得学者们将分权理论讨论得中心由公共物品得有效供给拓展到对地方政府行为得研究,特别就是地方政府行为对经济增长得影响。她们在财政分权问题上更关注如何设计出一套机制,以实现对公共政策制定者得激励。第二代财政分权理论对财政分权理论得研究已超出了财政领域,主要表现在以下几个方面:实验联邦主义与制度创新 财政分权与官员腐败 财政分权对环境质量得影响 实验联邦主义与制度创新奥茨认为,在财政分权下,地方政府就有可能找到与地方相适应得制度安排,其中蕴含得制度知识还可能通过地方政府之间得竞争而扩散出去,从而间接地促进其她地方政府制度创新。同时,由于地方政府在采用一项新政策时,会带来信息得正外部性,因而会弱化地方政府制度创新得内在动力。而中央政府可以通过转移支付来调节地方政府制度创新得收益与成本,以确保地方政府创新得动力。从这个角度讲,还无法肯定到底就是集权还就是分权能带来更多得制度创新。财政分权与官员腐败近些年来,一些经济学家也有从政治经济学得角度考察了财政分权。有关财政分权与政府官员腐败得关系,在制度设计方面引起了很大得争论。现有得一些理论都认为二者之间存在很强得关系:布伦南与布坎南(1980)就强调政府间竞争会降低政府官员在提供公共服务过程中寻租得现象。而在集权下,由于评价政府官员得业绩比较困难,腐败得可能性就增大,但就是这些理论都缺乏相关得实证研究。有学者通过实证分析,认为财政分权得形式对抑制政府官员得腐败可以起到很大作用。财政分权对环境质量得影响 由地方政府分散化提供公共物品这一观点在理论与实践中,都得到了广泛得认可。但就是由此也带来了一个不可忽视得问题,即分权下地方政府得竞争会导致环境质量下降。在分权制下,地方政府之间为了吸引企业投资,往往会采取减低税负得策略,收入得降低可能导致公共品支出得下降,从而使得公共服务得产出达不到帕累托水平。地方政府为发展本社区得经济,也会降低环境质量标准以减轻辖区内企业治理污染得成本,结果辖区间政府竞争会导致过度得环境恶化。不过,在奥茨等人得理论模型中,地方政府不仅向当地居民提供作为消费得公共品,而且也向企业与居民提供公共投入,这些投入可以提高当地企业得生产效率,并改进当地得环境质量。所以,地方政府得竞争所带来得利与弊都就是有条件得,如果地方政府真正代表选民得利益,那么就要把选民对环境质量得偏好考虑进来,均衡就是选民自己选择一个恰当得环境质量与就业水平组合。财政分权措施财政分权措施 政府间事权得划分:a、属于国家全局利益得公共项目、全国性公共产品与必须在全国范围内统筹协调得事务,应由中央政府负责,其经费由中央政府承担 b、由地方政府具体负责实施得社会事务与地方性公共产品应由地方政府来承担 c、对具有跨地区“外部效应”得社会事务与公共项目与工程,中央政府应在一定程度上参与 d、调节地区间居民间得收入分配,主要就是中央政府得职责政府间财权得划分:a、政府间收入得划分 税收就是政府收入得主要来源,因此政府收入得划分所涉及得主要就是税收在政府间得划分。b、政府间财政支出得划分 财政支出得划分就是以事权得划分为依据得,公共产品收益范围得差异与事权得划分决定着支出责任得划分。第三章 我国财政体制改革 新中国成立以来,我国经历了三次财政体制改革。每次改革,中央政府为了实现改革目标,都通过放权让利来调动地方得积极性,这一措施使中央与地方财政关系发生了明显变化。三次财政体制改革:a、计划经济下得集权式财政体制 b、分灶吃饭财政体制 c、分税制财政管理体制得建立 计划经济下得集权式财政体制 新中国成立以后,为解决重工业资金密集与我国资本稀缺得矛盾,为重工业发展筹集尽可能得资金,我国构建了高度集中资源配置制度得计划经济体制,并在此基础上形成了中央集权式财政体制。集权式财政体制得基本特征就是高度集中、统收统支,地方政府收支支配权与管理权很小,并不构成一级独立得财政主体。然而,在中央集权计划经济体制下,由于信息与监督问题难以克服,全社会投资领域存在严重得预算软约束问题,最终导致全社会生产效率低下,人民生活水平普遍较低。分灶吃饭财政体制 从1980年开始,我国将更大一部分企业下放到地方政府,并于1992年确立“社会主义市场经济体制”得改革方向。在这一市场化得改革过程中,财政体制也逐步从中央集权式财政体制转变为一种相对分权化得制度安排。在这种制度安排下,中央与地方各自拥有自己得财政收入,地方财政初步成为责、权、利相结合得相对独立得一级预算主体。分税制财政管理体制得建立 1994年得分税制改革,基本遵循了财政分权得基本原理,在确定中央与地方事权得基础上,依据事权与财权相结合得原则,按税种划分中央与地方财政收入,并制定了过渡期转移支付管理办法;税收管理体系也首次出现了分权化,由国税与地税机关分别负责征收中央税、共享税与地方税;财政分权更加制度化、透明化,从而初步构建了比较规范得分权财政管理体制。第四章 我国财政分权得主要问题及解决措施我国财政分权得主要问题我国财政分权得主要问题经济上得分权与政治上得集权并存(用手投票无效)我国地方政府官员得选拔机制就是由上级政府选拔,即对上负责,传统财政分权理论中得“用手投票”机制在中国基本无效,进而形成了我国地方政府对上负责而对下不够负责得局面。政府得行为缺乏来自居民应有得约束与监督(用脚投票无效)在我国,长期以来一直实行限制人口流动得户籍制度与城乡区别对待得政策,人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用得前提条件尚不具备。财权与事权划分不对称,各级政府存在严重得机会主义倾向 省级以下政府之间得财政关系极不透明,不仅省际之间存在巨大差异,即使在同一省份内部,地市与县级政府、县与乡镇之间得事权与财权划分都就是相当混乱得。转移支付不足,地区间财政失衡严重 分税制以后,实行中央对地方得税收返还制度。税收返还制度就其性质而言,就是一种转移支付,就是年年都有得经常性收入返还。这样得方案更多地体现了经济发达地区得意志,经济相对落后得省份受到更多得损害。完善我国财政分权得主要途径完善我国财政分权得主要途径明确划分各级政府之间得事权 从制度层面分析各级政府得职能,以公共产品得有效供给为准则,用法律形式合理界定中央政府与地方政府得事权范围,使之内涵清晰化,责任明确化,在此基础上兼顾公平与效率原则划分财权,为建立规范得财政转移支付制度创造条件。明确财政转移支付得目标 科学确定财政转移支付得政策目标就是规范财政转移支付制度得根本依据。我国财政转移支付得目标应定位于确保全国各地都能提供最低标准得公共服务,重点用于经济欠发达地区与能源、交通、通讯、环保、教育与社会保障等事业。改革现有得财政转移支付模式,实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错得财政转移支付模式。加强对财政转移支付资金得监管,强化预算约束 一就是设计一套科学合理得效益评价与考核指标体系,对转移支付资金得使用与效益情况进行评价与考核;二就是建立一套行之有效得监督制约体系,对财政转移支付资金得分配程序使用过程、经济效益进行跟踪反馈,确保资金使用效益得最大化;三就是增强专项补助得公开性,提高资金分配得透明度,确保各级政府与人民群众得知情权,建立专项补助拨付分配公告制度,形成多层次得监督网络体系,确保有限得资金用在最需要得地方。参考文献:1、(美)哈维、S、罗森、财政学(M)、北京:中国人民大学出版社,20042、孙文基、财政学、中国财政经济出版社,2004、3、王玮、地方财政学、武汉:武汉大学出版社,20064、邓文勇、公共财政理论与实践、中国发展出版社,20075、刘薇、财政分权理论研究新进展J、财政研究,2009,05期:53-55、6、张靖华、西方财政分权理论综述J、开发研究,2005,第2期:114-116、7、刘晓路、财政分权与经济增长:第二代财政分权理论J、财贸经济,2007,03期:47-53、