我国国有土地使用权出让合同的修改情况.doc

国有土地使用权出让合同的修改情况一、国有土地使用权出让合同示范文本的变迁 合同是平等主体之间订立的民事权利义务关系的协议。在国有土地出让中，以合同形式明确出让方和受让方的权利义务关系，早在1990年国务院颁布的中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（国务院55号令）中就有明确规定。之后出台的城市房地产管理法、土地管理法、土地管理法实施条例等法律法规，则对国有土地出让合同的签订主体及合同内容进行了更加明确具体的规定。制订全国统一的国有土地出让合同示范文本，既是落实土地相关法律法规的要求，也有利于出让方和受让方规范签订出让合同，减少可能发生的合同纠纷，保护合同当事人的合法权益。因此，自1994年以来，根据土地管理法律法规和政策规定，我国先后发布过四个国有土地使用权出让合同示范文本。每个合同范本的修改，都是根据土地的使用状况，围绕保护土地资源，加强土地管理，提高土地利用效率这一出发点进行的，每次修改，都是代表一种管理理念的更新和管理方式的改进。一是1994年1月，原国家土地管理局、国家工商行政管理局根据国务院55号令和外商投资开发经营成片土地暂行管理办法（国务院56号令），联合发布了国有土地使用权出让合同示范文本。根据用地者和土地条件的不同，1994年出让合同示范文本将国有土地出让合同划分为宗地出让合同、成片开发土地出让合同、划拨土地使用权补办出让合同和外商投资划拨土地使用权合同四类。随着土地使用制度改革的深化和国有土地使用权出让实践的深入，尤其是城市房地产管理法的颁布实施，其他相关法律法规的出台和土地有偿使用制度的不断完善，1994出让合同示范文本中的有关条款与法律规定和国有土地使用权出让实践的不协调逐渐显露出来。表现在：外商投资企业用地缴纳场地使用费的方式已纳入土地租赁范围，可以通过租赁协议进行约定，不一定需要通过外商投资划拨土地使用权合同进行约定；城市房地产管理法规定，划拨土地使用权转让补办出让手续应由受让方直接办理出让手续，这与一般宗地出让的差异很小，不必再通过划拨土地使用权补办出让合同进行约定；成片开发土地的情况较少，且成片开发土地出让合同与宗地出让合同的区别主要是转让时对土地开发条件的要求略有不同，而转让条件可以在宗地出让合同中分列。1999年，合同法出台。国有土地出让合同作为平等主体之间订立土地使用权利义务关系的协议，也应遵循合同法的一般原理。因此，有必要对1994年出让合同示范文本进行修订完善，因将原来的四个合同文本加以合并、调整，形成一个通用的国有土地使用权出让合同示范文本。 二是2000年10月，国土资源部和国家工商行政管理总局依据城市房地产管理法、合同法，联合发布了国有土地使用权出让合同示范文本。 三是2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）发布，文件明确规定：“今后，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同，对工业项目用地必须有投资强度和开发进度等控制性要求”。“要按照集约用地的原则,调整有关厂区绿化率的规定,不得圈占土地搞花园式工厂”。为贯彻落实国务院决定，进一步发挥政府运用经济、法律手段管理土地的水平和能力，防止囤积土地，提高土地利用效率，保证政府出让的国有土地能够及时转变成有效的开发利用，国土资源部在2000年出让合同示范文本的基础上，研究制订了出让合同补充协议示范文本，并与国家工商行政管理总局联合下发。二、出让合同及补充协议示范文本的适用2006年出让合同补充协议自7月1日起试行。出让方与受让方必须同时签订国有土地使用权出让合同和国有土地使用权出让合同补充协议两份合同，这两份合同都是国有土地使用权出让的主合同，具有同等效力，缺一不可。同时，根据出让合同补充协议示范文本的试行情况，国土资源部和国家工商行政管理总局将适时对2000年出让合同示范文本和2006年出让合同补充协议示范文本的相关内容再次进行修订整合，形成全国统一的国有土地出让合同示范文本。三、2000年出让合同示范文本修改的主要内容1、关于出让土地交付的约定。出让土地的交付实际上是双方当事人关于合同标的的约定，关系重大，必须准确严密，没有歧义。2000年出让合同示范文本规定了四条，分别明确了出让宗地位置、面积、用途、交付土地的时间、应具备的土地条件和土地使用年期。其中第四条规定了出让宗地的用途，并规定土地用途应按城镇地籍调查规程规定的土地二级分类填写，属于综合用地的，应注明各类具体用途及其所占的面积比例。第五条规定了出让人将出让宗地交付给受让人的日期和交付土地时应达到的土地条件，其中，土地条件按照双方实际约定选择和填写。属于原划拨土地使用权补办出让手续的，选择第三款；属于待开发建设的用地，应根据出让人承诺交地时的土地开发程度选择第一款或第二款，出让人承诺交付土地时完成拆迁和场地平整的，选择第一款，未完成拆迁和场地平整的，选择第二款，并注明地上待拆迁的建筑物和其他地上物面积等状况。基础设施条件按双方约定填写“七通”、“三通”等，并具体说明基础设施内容，如“通路、通电、通水”等。2、关于土地使用权出让年限的约定。土地使用权出让的年限到底从何时起算，是一个重要的问题。土地属于不动产，土地使用权属于一种物权，1994年出让合同示范文规定土地出让年限“自领取该宗地的中华人民共和国国有土地使用证之日起算”，混淆了土地起始使用日期和取得土地使用权的日期这两个概念。实际上，自出让方将土地交付给受让方，受让方已开始实际占有、使用该土地，但受让方自交清土地出让金、办理土地登记、领取国有土地使用证之日起方取得法定土地使用权。针对1994年出让合同示范文本的规定容易产生受让方故意不领取或若干年后再领取土地使用证，无形中延长了实际土地使用年期的问题，2000年出让合同示范文本中明确规定：土地使用年期自出让方实际交付土地之日起算，原划拨土地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。3、关于土地出让金缴纳的约定。出让金的缴纳是出让合同履行的关键，1994年出让合同示范文本土地出让金“必须在出让合同签订后60日内付清”的规定与城市房地产管理法有关规定不一致，在土地出让的实践中也较难落实；以现金或现金支票支付定金的规定与国家现金管理的有关规定不符；外币支付的规定与现行外汇管理规定不一致。因此，2000年出让合同示范文本中对此进行了重要调整，规定土地出让金的支付方式和期限由当事人双方约定，双方约定土地使用权出让金一次性付清的，选择第一款，分期支付的，选择第二款，分期支付土地出让金的，受让人在支付第二期及以后各期土地出让金时，明确应按照银行同期贷款利率向出让人支付相应的利息。同时，2000年出让合同示范文本中删除了乙方向甲方支付土地使用费、土地增值税和国家有关土地的费（税）的条款。这是因为，土地税的征收主体是税务机关，而甲方是土地行政管理机关，乙方向甲方缴纳税款与课税主体不符；同时，纳税是国家法律规定的强制性法律义务，无论合同是否约定，乙方都有缴纳的义务；另外，土地使用费和土地使用权出让金实质上属于同一概念，不应并存。 4、关于土地登记与国有土地使用证。2000年出让合同示范文本第十五条在规定受让人申请办理土地登记义务的同时，规定了出让人按时为其办理土地登记的责任。即“受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取国有土地使用证，取得出让土地使用权。出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发国有土地使用证。”5、关于提前收回土地使用权。2000年出让合同示范文本对土地使用期间城市规划的调整和提前收回土地使用权进行明确约定：政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附着物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。出让人对受让人依法取得的土地使用权，在本合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让人相应的补偿。6、关于土地使用年期届满的处理和违约责任的约定。1994年出让合同示范文本根据国务院55号令的有关规定明确：“出让年限届满，出让方有权无偿收回土地使用权，地上建筑物及附着物所有权也由出让方无偿取得”，该规定未考虑收回土地使用权时受让方的房屋所有权。而城市房地产管理法取消了“地上建筑物及附着物所有权也由出让方无偿取得”的规定，因此，2000年出让合同示范文本对土地使用期限届满申请续期的程序、要求进行了规定，并区分受让方申请续期和不申请续期两种情况，对土地使用权和地上建筑物及其附着物的处理进行了明确。规定：“ 土地出让期限届满，受让人没有提出续期申请或者虽申请续期但依照本合同第二十五条规定未获批准的，受让人应当交回国有土地使用证，出让人代表国家收回土地使用权,并依照规定办理土地使用权注销登记。”；“土地出让期限届满，受让人未申请续期的，本合同项下土地使用权和地上建筑物及其他附着物由出让人代表国家无偿收回，受让人应当保持地上建筑物、其他附着物的正常使用功能，不得人为破坏，地上建筑物、其他附着物失去正常使用功能的，出让人可要求受让人移动或拆除地上建筑物、其他附着物，恢复场地平整。”；“土地出让期限届满，受让人提出续期申请而出让人根据本合同第二十五条之规定没有批准续期的，土地使用权由出让人代表国家无偿收回，但对于地上建筑物及其他附着物，出让人应当根据收回时地上建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿。”四、2006年出让合同补充协议示范文本补充的主要内容1、关于建设项目开竣工时间的约定。2000年出让合同示范文本中约定了建设项目的动工开发时间，但没有约定竣工时间。为了保证用地者及时开发利用土地，防止囤积土地，2006出让合同补充协议第一条对建设项目的竣工时间进行了约定，明确“受让人除按照出让合同约定日期动工建设外，还要明确同意 年 月 日前完成项目施工建设，并申请竣工验收。”并在第十条约定，受让人未能按合同约定日期完成项目建设并申请竣工验收的，要承担违约责任，支付违约金。这一规定主要是为解决一些项目长期建设而不竣工问题，防止开发商长期大量囤积土地，保证政府供应的土地得到及时有效的开发利用。同时，考虑到建设项目因不可预见因素不能按期开工建设的情况，2006年出让合同补充协议示范文本规定：“受让人可按照出让合同第十三条第二款约定提出延建申请，并经出让人同意延建的，其项目竣工和申请竣工验收日期可按同意延建的时间相应顺延。”2、关于投资总额和容积率的约定2006 年出让合同补充协议示范文本第二、三条明确约定了受让宗地的投资总额、单位用地面积投资强度、容积率和建筑系数等指标。受让人不能满足双方约定的指标要求的，属于违约。同时，在第十一、十二、十三条，则相应明确了违约方要支付违约金等责任。这些条款的设定主要是为了提高建设项目用地的投资强度，降低项目对土地资源的消耗量，促进节约集约用地，提高土地利用效率。3、关于工业建设项目的特别约定。2006年出让合同补充协议第四条规定：属于工业建设项目的，受让宗地中用于企业内部行政办公及生活服务设施的用地不超过受让宗地面积的 %一定比例，受让人不得在受让宗地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施。对违反上述约定的行为，第十四条明确了应承担的违约责任，即：受让人应当向出让人支付违约金，并自行拆除相应的绿化和建筑设施。这些规定的主要目的是防止圈占土地搞花园式工厂，提高工业用地利用强度，集约利用工业用地。 4、关于闲置土地的规定。2006年出让合同补充协议示范文本第五、六条约定了闲置土地的处置办法。这是为了及时开发利用土地，防止闲置浪费土地。城市房地产法、国土资源部闲置土地处置办法等法律法规规定对闲置土地处置已进行了规定。出让合同补充协议第五、六条又作了进一步约定：受让人按照合同约定日期动工建设，但已开发建设面积占建设总面积比例不足三分之一或已投资额占总投资额不足25，且未经批准中止开发建设连续满一年的，也视为土地闲置，出让人有权向受让人征收土地闲置费。这一约定约束了项目停工形成实际闲置问题。5、关于终止项目建设和减少投资规模的约定。对于受让人在开发利用土地过程中，因自身原因终止该项目投资建设或减少项目投资规模，申请终止履行出让合同或变更出让合同的不同情况，出让合同补充协议第七条、第八条对退还全部或部分土地使用权出让金、收回土地使用权、扣除定金、征收土地等事项进行了明确约定。目的是及时调整土地利用，充分利用土地，6、关于改变土地使用条件的约定。为规范严格合同履行，维护城市规划的权威性和严肃性，防止受让方随意改变用地条件，规避招标拍卖挂牌出让，出让合同补充协议第十五条规定了在出让期限内,受让人要求改变出让合同规定的土地用途等土地使用条件的两种处理方式，一是由出让人收回该宗地的土地使用权后，依法重新出让，二是依法办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。五、2008年国有建设用地使用权出让合同示范文本的重点补充。 国有建设用地使用权出让合同示范文本的修订，不仅在合同的名称上进行了更加严格、规范的概念界定，还对合同双方当事人的权力、义务进行了更加详尽、明确的规定，体现了我国强化土地管理、完善经济法律关系的特征，是对新形势下加强我国土地管理、实行世界上最严格的土地政策在法律层面上的严肃表征。1、与物权法相衔接，体现建设用地的物权特征首先，改变合同名称。1994年、2000年和2006年文本的名称均为“国有土地使用权出让合同”示范文本。2008年文本将原来的国有土地使用权出让合同示范文本，修改为国有建设用地使用权出让合同示范文本，将原文本中的“国有土地使用权”的表述，修改为“国有建设用地使用权”。其次，出让范围立体化。物权法第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。2008年文本第4条明确，在签订出让合同时，要填写宗地的平面界限和竖向界限，出让宗地的平面界限按宗地的界址点坐标填写；出让宗地的竖向界限，可以按照1985年国家高程系统为起算基点填写，也可以按照各地高程系统为起算基点填写。最后，出让土地交付由双方当事人约定。2008年文本明确土地交付的时间和交付时应达到的土地条件，均由双方当事人明确约定。出让土地年期起算以前没有具体规定，2008年文本中明确规定：出让年期按合同约定的交付土地之日起算；原划拨（承租）国有建设用地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。2、出让价款缴纳方式可约定，但登记前必须交清按照合同的一般原理，合同可以即期履行的，也可以定期履行；可以一定期限内履行，也可以分期履行；期限可以是非常精确的，也可以是不十分确定的。因此，2008年文本第10条对出让价款的履行方式和履行时间进行了明确。规定建设用地使用权出让价款的支付方式和期限由当事人双方约定。近年来，一些地方出现这样一种现象：受让人只缴了部分出让价款就分割取得了土地使用权证，而受让人再用该土地使用权证申请土地抵押贷款。这种做法是违法的，不仅给及时缴清全部出让价款埋下了隐患，也为开发商以少量资金囤积土地留下余地，而一旦形势不利于开发建设，就造成土地闲置和工程烂尾。土地不能及时开发利用，既增加了金融风险，也不利于节约集约用地。2008年文本第11条明确，受让人应在按本合同约定付清全部国有建设用地使用权出让价款后，方可持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。3、对工业投资项目规定了投资总额为促进各类建设项目节约集约用地，国务院3号文要求在出让合同和划拨决定书中，必须明确建设项目的投资额。特别是，2008年国土资源部关于发布和实施的通知对工业项目投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等指标提出了明确要求。并要求新建工业项目必须严格执行该标准，改建、扩建项目可参照执行。为此，2008年文本第12条将宗地开发投资强度指标分为工业项目和非工业项目两大类，并明确工业项目的固定资产总投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和土地出让价款等，目的是为了保证土地的有效合理利用，促进土地的节约集约开发。4、严格把规划条件作为合同内容2008年文本第13条规定，受让人在出让宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。在签订合同时，出让人和受让人按照出让宗地的规划条件填写出让宗地的主体建筑物和附属建筑物性质、建筑总面积、建筑容积率、建筑限高、建筑密度、绿地率和其他土地利用要求。受让宗地用于工业项目建设的，建筑容积率、建筑密度只填写最低限指标，即“不低于”。受让宗地用于房地产项目建设的，建筑容积率、建筑密度要同时填写最高限指标和最低限指标，即“不低于不高于”。第14条设定了两款。第一款对工业项目中的非生产性设施用地面积比例进行了明确约定；第二款对住宅用地范围内建设的住宅总套数，套型建筑面积90平方米以下住房套数、套型建筑面积90平方米以下住房面积占宗地开发建设总面积的比例、配套建设的经济适用住房、廉租住房等政府保障性住房的要求进行了约定。5、规定建设项目的开竣工时间，顺延期限不得超过一年国发3号文明确规定，土地出让合同要严格约定建设项目开竣工时间等内容。国土资源部236号提出，为缩短土地开发周期，住宅用地的开发建设时间原则上不得超过3年。为体现上述政策精神，2008年文本第16条对建设项目的开竣工时间进行了重申，第一款要求填写建设项目的开工时间和竣工时间。合同双方当事人需要注意的是，如果出让宗地用于住宅建设，按照236号文件的规定，开工时间和竣工时间的最长间隔不得超过3年。考虑到建设项目因不可预见因素不能按期开工建设的情况，文本第16条第二款规定，受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。6、明确规划调整和土地使用权收回的处理为贯彻物权法和城乡规划法的立法精神，2008年合同文本对出让期间城市规划的调整和提前收回建设用地使用权进行了明确。第19条规定，在使用期限内，政府保留对出让合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。第20条规定，对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。7、约定土地使用年期届满的处理处理原则根据城市房地产管理法、物权法，结合合同法的基本原理，2008年出让合同文本第二十五条规定，非因公共利益需要，合同约定的使用年限届满，土地使用者提出续期申请的，出让人应当予以批准。住宅建设用地使用权期限届满，自动续期。第二十六条规定，因社会公共利益需要，申请续期未获批准的，国有建设用地使用权由出让人无偿收回，宗地上的建筑物、构筑物及其附属设施由出让人收回，补偿方式由土地使用者和出让人双方约定，或者给予土地使用者相应补偿，或者由出让人无偿收回。第二十七条的基本含义是，土地使用者没有申请续期的，国有建设用地使用权及宗地上的建筑物、构筑物及其附属设施，由出让人无偿收回。8、对相关违约情形合同予以明确约定2008年出让合同第30条对不按期支付土地出让价款的违约情形进行了约定，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。第31条则对受让人因自身原因终止项目投资建设的违约处理设置了两种具体的处理方式。如果受让人在约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出让人提出退地申请的，受让人应当向出让人提出申请终止履行本合同并请求退还土地的申请，出让人报经原批准宗地出让方案的市县人民政府审批该申请后，出让人扣除定金，退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款，收回国有建设用地使用权。对该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施，明确出让人可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿。如果受让人在合同约定的开工建设日期超过一年但未满二年，并在届满二年前不少于60日向出让人提出申请，此时，根据闲置土地的相关政策规定，受让人已造成了土地闲置，因此，在办理退地手续时，不仅要扣除定金，受让人还要依法缴纳闲置费，剩余的已付出让价款退还受让人。 第32条规定受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。为促进土地的及时开发利用，2008年合同文本第33条要求出让合同中明确填写出让宗地的开工时间和竣工时间，不能按期开工的，受让人要提出申请，出让人同意延建的，重新约定开工时间，竣工时间相应顺延。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工或竣工的，每延期一日，应按国有建设用地使用权出让价款总额的一定比例向出让人支付违约金，出让人有权要求受让人继续履约。9、合同生效时间有了新的规定2000年的出让合同文本规定了合同生效有两种方式可以选择：一是出让合同自双方签订之日起生效；二是签订出让合同时，出让方案尚未经市、县人民政府批准，因此，双方约定出让合同成立，但自市、县人民政府批准之日起生效。实践中，一些地方为了招商引资，往往先签订出让合同，后履行出让方案报批手续，这种做法，容易发生后来批准的出让方案中的土地规划设计条件、土地利用条件等内容与先签订的出让合同约定的内容不一致，或是签订出让合同与履行出让方案报批手续间隔时间过长，出让方案因政策的变化未获批准，从而造成合同纠纷。依据现行法律政策规定，出让方案未经市、县人民政府批准，市县国土资源管理部门不得出让土地，更不能签订出让合同。为此，2008年合同文本修改了2000年合同文本的内容，在第四十一条规定，出让合同自出让人和受让人双方签订之日起生效。