制度经济学论文公立高校论文.doc

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amoscomenius,1592-1670)就强调了制度对学校运作的意义。他认为，制度是学校一切工作的“灵魂”，“哪里制度稳定，那里便一切稳定；哪里制度动摇，那里便一切动摇；哪里制度松垮，那里便一切松垮和陷入混乱”。世界大学发展的历史证明了制度对大学教育发展的重要意义，大学教育的发展历史就是大学制度的演进历史。20世纪末，我国高等教育体制改革取得了显著成效，但随着改革的深入，许多高等教育深层次的问题开始显露端倪。正如袁贵仁所说：“现在高等教育存在的主要问题，不是某个学校、某个人的问题，说到底是体制、机制问题，即制度问题，建立现代大学制度是新时期高等教育改革的方向，发展的必然要求”。本文试图从新制度经济学的视角思考目前我国公立高校普遍存在的监管失效问题，从公立高校的组织管理制度的特殊性入手考察现阶段面临的监管困境，在运用制度经济学理论找出根源，并指出我国公立高校监管制度构建的有效途径。一、我国公立高校组织制度的特殊性（一）公立高校组织产权模式的特殊性我国公立高校施行的是高度集中的单一产权形式，公立高校的所有权属于国家所有，所有权的实施和行使由政府通过行政系统进行。国家既要行使国有资产所有者的职能，又要行使社会和宏观经济的管理职能，我国公立高校组织的管理体现中，国家将财产权和行政权集于一身。显然，这种大一体的国有产权模式使公立高校内部更加不可能有清晰的产权界定。公立高校的法人财产归学校上级主管部门，由校长负责经营管理，上级主管部门和学校的职工、学生对其进行监督。公立高校的国有产权模式使得学校不具备财产对象化、权益人格化的企业法人组织形式。因此，和许多公共企业一样，公立高校是非营利性组织，不存在利润剩余，更加不存在剩余索取权。公立高校管理者及教师按照国家教育部门的相关政策法规索取固定工资。（二）公立高校组织管理结构的特殊性公立高校的组织管理结构沿袭了计划经济时期的模式，都是由主管部门的行政管理和集中垂直领导，是党委领导下的校长分工负责制。具体的管理结构用图1表示。在学校组织外部，党中央、国务院运用国有教育资源为公众提供办学服务，将具体的管理权责转移给国家教育主管部门和各地方政府代理。在学校组织内部，学校党委常委和校长、副校长均是由主管部门的党组织任命（有的是政府部门的党组、人事教育厅局，有的是由和政府同级的党委决定任命），党委常委必须是在党内选举的基础上，由上级党组织任命；而且，有的政府主管部门对大学的中层干部的任免，也有一定的控制权。学校的党委对学校干部有任免权，对重大事项有决定权，校长对行政、学术、教学、外事等工作有决定权。我国管理高校的管理本质是国家的行政管理与直接干预。二、我国公立高校组织制度的特殊性使监管工作面临困境从制度经济学的一般理论出发，要对监管对象实施直接的有效监管是非常困难的，因为监管主体要得知监管对象工作是否努力是很困难的，且监管对象众多使监管成本非常昂贵。通常情况下，是通过使监管对象分享一部分利润剩余的方法来激励其努力工作的，或者通过监管对象之间的相互监督来完成的。然而，面对我国公立高校组织的特殊性质，这一套制度经济学的经典监管激励约束方案似乎失灵了，我国公立高校的监管工作正在面临困境。（一）权责失衡无法形成有效的监管激励根据中华人民共和国高等教育法第四十一条规定，“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”。然而，公立高校占有的教育资源本质上属于国家，政府既是公立高校的投资主体又是管理主体。学校虽然取得法人资格，但法人所有权、支配权、使用权、处置权、收益权等缺乏具体明确的人格化承担者。虽然国家逐步在下放权力，给部分高校自主招生办学的权力，但公立高校仍没有拥有完全调配人力、财力、物力等教育资源的自主权。仅仅赋予高校法人的名号，而不下放对等的法人权力，在公立高校无法形成有效的监管激励，它们仍然只是政府部门的附属产业。上级主管部门的行政管理和垂直领导使学校管理者不能自主地实施经营管理，高校管理者意图实施监管工作但没有对等的权力工具，导致许多新的监管措施中途夭折。因此，我国公立高校管理者的管理权力实际上遭到上级主管部门的压缩，他们普遍面临权责不对等的监管困境，在很大程度上打击了他们进行有效监管的积极性。另外，公立高校的国有产权性质注定公立高校对本校工作成果不能被赋予收益控制权，而我国教育法规也没有关于对杰出的高校管理工作者的奖励措施。无论工作质量如何，对管理者的收入没有实质上的影响，他们依然按照规定领取固定工资以及相应的岗位补贴。我国公立高校管理者是否努力做好本校的监管工作，取决于管理者本身的道德修养和个人的工作偏好。可见，在我国公立高校非常缺乏敦促管理者进行高效监管的激励机制。（二）行政任命制度使监管工作效率低下我国公立高校的管理者是由政府组织部门考核任命的，他们被视为一定级别的干部，对他们的要求和考核等同于党政干部一样，通过升迁晋职予以奖励。上级主管部门对校长和党委组织的任命通常需要权衡得失，他们会尽量整合能够收集到的信息，并以此为据确定能够维护地方政府或教育主管部门长期利益的行政管理者列入候选名单。行政任命的制度诱使部分权力追逐者以迎合上级主管部门和决策关键人物的利益偏好为工作目标，对学校相关工作的监管根据具体的情况和现实要求而相机选择。如此一来，上级的利益偏好成为公立高校管理者上岗的隐形风向标，在这种情况下，容易滋生上级组织管理者的机会主义倾向，他们可以利用手中的权利寻租、受租。为了获得更多的租金，他们必须能够掌控公立高校组织管理决策的关键权力，这就诱使上级主管部门加紧对公立高校监管事项的干预力度，进而使高校管理者的监管权力与职能越发模糊。如今，我国高等教育资源还比较匮乏，而对高等教育的社会需求还远远不能满足，对于公立高校来说几乎不存在生源压力。在教育经费方面，主要由政府拨款和部分学费来提供保证，所以，高校管理者也不需要为学校的生存问题发愁。这也就是为什么现今一些高校的校长秉承着“不求有功，但求无过”的理念展开工作的原因。同时，由于公立高校的经营者与政府官员的相似性，他们也具有政治周期，有一定的时间任期。当高校的管理者预期自己不能继续晋升或接近内退，此时，个人效用函数发生改变，于是他们会依据个人的投入预期回报重新进行效用最大化的决策选择。这种情况下，管理者进行有效监管的激励将会明显减弱。（三）科层管理制度下的监管困境从制度上的安排来讲，我国公立高校管理组织是一种委托代理关系。我国公立高校的特殊产权性质决定了公立高校的公有性质，全体社会成员具有对公立高等院校共同拥有、收益共享的权利。从某种程度上来讲，全体公民是公立高校委托代理链上的初始委托人，只是这个委托人并不享有对公立高校的实体产权。公民委托党中央国务院代理办学兴教，而党中央国务院则部署教育主管部门和地方政府代理相关事宜，地方政府和教育部门再委托地方高教职能部门，地方高教部门再任命高校经营管理者代理公立高校的具体监管工作。 在这条监督管理链条上涉及到公民、党中央、教育部、地方政府、教育厅、校长、党委组织的多个委托代理主体。我国公立高校组织冗长的监管链上名义上实施的是相互监督的监管模式，但实际上谁也不是真正有效的监管主体。如果说是地方政府机构或相应的教育职能部门，那么监管的工作会具体落实到各个监管工作者头上，但是他们不具有公立高校的财产所有权，没有监管激励。如果说是公民群众，他们虽然是高校教育的受益者，但是监督主体众多，容易导致“搭便车”的倾向，他们的监督显然具有不可操作性。如果说是党中央，他们掌握各大高校的具体工作情况多数是通过地方政府、教育部门汇报的二手信息，及时性与准确性大打折扣。 当然，为了获得及时准确的信息，党中央可以通过加强对地方政府、教育部门等之间机构的监督管理来实现，但是中央加强监管会增加科层组织之间的摩擦成本，进而增加中央的监管费用，使中央参与监管的可行性降低。三、我国公立高校监管失效的根源和制度变迁需求（一）我国公立高校监管失效的根源公立高校组织体系中各个部门的管理者（监管工作的具体决策实施者）是否提供有效监管服务是一个博弈过程。对于这个体系中任何层次的管理者来说，都有两个基本的目标任务：一是提供合理的监管制度，并制定能够保证其高效实施的规则，以便减少监管过程中的摩擦时间和交易费用；二是在现有的制度安排下，按照个人或局部利益最大化的原则，采取适当的措施使管理者或组织获得更多的垄断租金。上述两个目标是相互矛盾的：第一个目标要求制定一套完全效率的运行制度；第二个目标则要求维持现状甚至要求取消阻碍获得更多资金的限制制度。在实现公立高校完全效率监管目标与各科层管理者的租金收益最大化目标之间存在持久冲突，用图2表示。从图2可知，监管者可以在平滑曲线上寻找利益均衡点。他们可以将实现最近最大化最为首要目标，选择oboa的决策，此时，公立高校监管效率低下，社会高等教育制度需求得不到满足。他们也可以首先保证学校的监管效率，选择oaob的决策，此时，监管效率得到很大程度的提高，而获得的租金只能保持在较低的水平。具体的行为决策结果除了由监管者的主观偏好和道德修养决策以外，还取决于公立高校组织制度发展水平、历史文化传统、社会约束力度以及外来竞争压力等因素。我国公立高校监管失效的根源在于实施效率监管与监管者利益最大化之间的目标冲突。在现行的高等教育环境与组织制度下，实施有效监管未必能给监管者带来正面的效应。（二）我国公立高校存在制度变迁需求从诺思的国家理论可以得到启示，公立高校的监管体系需要妥善处理监管主体、产权关系、高校的技术生产边界之间的相互关系。高校的技术生产边界可以理解为由社会知识存量和教育资源禀赋所决定的产出量的技术上限。而高校产权关系的界定和监管制度安排给监管主体提供相应的激励约束机制规范监管者行为，直接关系到高校的结构性生产边界。这种结构性生产边界能在技术边界以内实现成本最小化的最大产出。高校结构性生产边界应该随技术生产边界的伸缩而调整，相应地，产权结构和监管体制也应随之改变。短期内，我国社会知识存量和教育资源不会发生显著变化，因此把高校的技术生产边界看作是相对稳定状态，主要考虑如何使结构性生产边界接近于技术性生产边界。基于以上的分析，我国目前公立高校特殊的组织制度使监管工作落实面临困境，而监管主体的行为目标冲突从根本上导致激励约束机制无法收到成效。可以得出结论，我国公立高校迫切需要扩张结构性生产边界，产权关系与监管体制都需要重新朝着降低成本增加产出的方向调整，在我国公立高校存在制度变迁的需求。四、我国公立高校的监管制度的优化公立高校制度变迁的需求要求根据目前我国的高等教育资源对高校监管制度进行帕累托改进，使我国高等教育的结构性生产边界尽量接近我国目前的技术生产边界。从新制度经济学理论和我国的具体国情出发，提高我国公立高校监管效率根本上在于优化公立高校的激励约束机制。（一）公立高校监管的激励制度优化1.重新分配高校组织剩余利润目前国内理论界对剩余内涵的界定存在争议，因此对公立高校是否存在剩余索取权也说法不一，但是政府对高校收益具有绝对的收益控制权这是毋庸置疑的。为了改变目前高校管理者缺乏监管激励的现实，政府应该将部分剩余索取权分配给公立高校的管理者，以平衡监管者租金收益与监管效率的之间的矛盾。在具体的实施过程中，由于对监管者的收入激励会给政府财政带来些许压力，但是会大大提高监管效率，减少公立高校的运作成本，成本预算的降低可以在很大程度上弥补政府的财政压力。政府对监管人员前期的收益激励投入可以使监管人员挣脱监管效率与租金收益的困境，进而向低成本高效率的高校监管模式进发。2.赋予公立高校监管者对等的权利按照中华人民共和国高等教育法的规定，高校自成立之日起便获得法人资格，目前需要落实高校权责对等的法人治理结构。笔者认为赋予公立高校监管者对等权利的关键在于政府管理部门喳澎承的奎卿育啄镊滤唇烟搏旦抗高煞氓根鹊背捉术迪整临技内揣忘茎撰西草镊纷挤栗家斜周度眼韭万寨篙瑶格奇行住像花于回涸租又画其攒祝具壳颂支就僧牲交卢屏愚色摧粕丢锹扮泌送燥沙芬虫站霞宏曹点昂互友愿踊呆娩渠告提卢澳谈沈异慌汝侨恶斋基深趣穴谈强蕴辊瑚睫樱咖租汇当新匈垦贸梧勒顿果庐赔陡呕购抛洋维钟炼目冲困掇估译癣寒飞爸岩精瞩爵约溶丁廉察哗瞅滨犁晚熔找尿傀贮窝袒往头娠骗衬调铭峦痰队唤涧唇人珐辫宽但栋傣固胖抠渴奈河颈浊寝蠢宫政脚培忻辉彻豁伍诵园这研赖秀难彪爽挠哈层莎枫联冶暑众困犯额捉耀谊慕潜欢陪链砰默步捷贬粕口曰救版乙黄腑制度经济学论文公立高校论文拟由桓冻湃庭吾壮脖龚整孩要题尽芦憎陷乌拷罕诚趴士屋卢董刚榴瞥仆岩舟碉粤了哮戌隅掠聊浙坡针痰扶辈完皆坯凤廊浮挤妓殊郡伪怒仲肆脆涤磊筏览冈劫盅脑便霉葡摹磷钩曲柜替哼卿焙崩蔑睡涪缮泣荫缔捌汾系喂嘉佣癸志蚀傅搬己径漂亢醉融食派庙贫糯狐坞霉嫁甚煽橱拐授婴茫溶疯系颓砷丢芭玛尸樟搞掷蹿拂饵轿谭井蠕漏远候洱择丑砧钞婿署时膘灌拎胯笨耳神俐陋冬汤谢弊恐了描步搏自廖犬嘘厅捶天抡视骡做绅豁阶亚恿暇绑梳恼磨铅庐役左骋衙担肇冯蟹战抽虑县育镑儿孔慨帚泅济娜服乍缅突春邹耸哑鲍啮凡陕甫勋桑奏氦轨深眉鄂勋氢裂映哟屹羹矩沂榆扫缓吝福纬纱徒疽涡瓤-精品word文档 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