规划研究中的若干理论问题——以社会治理机制为视角.pdf

97刘世定规划研究中的若干理论问题社会规划研究中的若干理论问题以社会治理机制为视角文/刘世定在规划研究中，存在两种取向：一种可以称为工程学取向，即把规划视为一种纯粹的工程技术；另一种可以称为社会学取向，即将规划看作社会构造中的组成部分，看作社会互动机制或社会治理机制。本文的讨论将沿后一种取向展开。合约：治理机制的核心我们将治理视为制度安排。制度的核心是社会成员对互动方式的相互认可，而这种相互认可，正是合约的特征。在社会意义上，合约不仅是法律合约，而且包括当事人依据惯例、习俗等社会规范达成的承诺。不论是在法律意义上，还是在社会意义上的合约，都有一个共同点，即行动者之间对他们的互动方式的相互认可、同意，这是合约的精髓。当我们从合约角度透视规划时，并不意味着任何有合约特性的规划都是完整的、完全的。由于合约形成和实施成本的存在，现实中的规划，常常具有不完整合约和不完全合约的特点。所谓不完整，是指缔结规划合约的各方对互动方式没有达成一致认可，业已出现的冲突和摩擦尚未解决；所谓不完全，是指缔约各方对未来可能出现的各种复杂条件不能形成周延的认知，一些条件下的行为准则未能在规划中包含。在对规划的治理机制分析中，区分不完整性与不完全性是十分必要的，因为这对应着规划在实施过程中面临的不同问题。不完整性多产生于需要多方互动、多方缔结的合约中。例如，当一项城市规划所涉及的多方利益主体之间没有形成一致赞同时，这项城市规划就具有不完整合约的特点。不完全性则是现实中多数合约都会出现的问题，它主要和人们对未来有限的认知能力、高信息搜集成本和未来的不确定性难以预估有关。复杂情境下的合约很难达到完全。阶段特征：治理机制的具体形态描述规划作为治理机制的最简单理论模型，是独裁者博奔模型。在该模型中，规划者推出的任何方案，其他行动主体都将接受实施。这种特征的治理机制虽然存在，但是可观察到的大量规划不具有这样的特征。本文关注的规划具有这样的特征：它在三个阶段上发挥着治理功能，即规划制定阶段的“事前协调”、规划实施阶段的“目标一过程实施”、规划实施结束后的“事后调整”。在现实中，规模较大的企业、国家或地区的发展规划、城市规划、环境保护规划等，大都具有这样的特征。具有这件的特。口其有这仟的特征：它在三个阶段上发挥着治理功能，即规划制定阶段的“事前协调”、规划实施阶段的“目标一过程实施”、规划实施结束后的“事后调整”。在现实中，规模较大的企业、国家或地区的发展规划、城市规划、环境保护规划等，大都具有这样的特征。（一）事前协调规划既是一项针对未来的智力活动，也是一项与诸多相关方协调未来预期的活动。为了分析事前协调模式及后果，有必要对当事者行为作出恰当的假定。我们假定，不论是规划的直接参与者，还是非直接参与但预见到规划一旦制定实施将对自身有重大影响的主体，都具有以下行为特点：第一，他们如同在许多研究中都假定的那样，是有限认知能力下的效用最大化的追求者。不仅如此，他们在一定程度上是有远见的。这使得他们的行为有别于那种瞬时反应的趋利避害的效用最大化行为，或者说，只是效用最大化行为中的一个子类。第二，他们各自携带着可能不同的“想象力资本”行动。“想象力资本”是加里贝克尔提出的概念，是人力资本的一个子类。想象力资本影响着人们对未来的理解和效用评价。第三，他们都具有“他人指向”，即要考虑相关者反应。在上述行为假定下，将有一些可观察的逻辑后果产生。由于在着手制定规划时，规划者虽然对通过规划试图解决的问题有所了解，甚至对解决问题的路径也有所考虑，但是对规划方案的可行性、特定的规划将导致的后果、是否存在更优的方案等，只具有有限认知能力。因此，只要不是处在哈耶克所谓的“致命的自负”状态下，总会要与规划将涉及的主要相关方进行某些沟通，这就为规划的非直接制定者参与并发挥影响力提供了机会。这样，在规划的制定过程中，相关利益主体的互动就在或大或小的范围内展开了。“他人指向”行为假定是互动中的应有之义。社会科学岗ISOCIALSIENOESDIGEST98社刘世定规划研究中的若干理论问题与此相应，规划的治理功能在此阶段开始出现，并表现出“事前协调”的特征。“事前协调”的互动是借助“想象力资本”展开的。各人携带的想象力资本的差异，不仅使他们面对同样的信息可能有着不同的理解，而且会使某些非规划制定者在有可能参与事前协调时选择“理性无知”态度，特别是在规划具有较多专业内容而且涉及许多行为主体的时候，更容易出现这样的情况。这种状况导致的一个后果是，“事前协调”达成的规划合约不仅是不完全的，而且可能是不完整的。这会对规划治理的后两个阶段，即目标一过程实施阶段和事后调整阶段产生不可忽视的影响。（二）目标一过程实施规划发挥治理功能的第二阶段是在“目标一过程实施”中体现的。在这里，有必要区分两类目标。一类是规划治理的终极目标，即通过制定和实施规划要解决怎样的问题。例如，通过一项交通规划试图缓解拥堵问题，缓解交通拥堵就是这项规划的终极目标；通过一个社会经济规划试图实现国民财富增长，国民财富增长就是这个规划的终极目标。另一类是规划作为手段转化成的目标，即把规划过程的落实作为目标。对于后一类目标来说，只要按照规划对人们的行动实施有效规制，目标便得以实现。但是对规划治理的终极目标来说，按规划规制了人们的行动，并不意味着目标的实现。通过规划的治理能否实现预期的目标，是有待检验和评估的。在极端的情况下，人们甚至会发现，一项规划实施的结果和预期实现的治理目标背道而驰。这种情况类似于亚当斯密在批评重商主义和重农主义者的政策主张时所说的，他们自以为能够推动某个目标实现的政策，而恰恰阻碍了那个的目标实现。这里存在社会学者特别关注的所谓“非预料后果”。上述两类目标间的张力成为“目标一过程实施”环节中最重要的问题。斯科特在国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的一书中，分析了各种宏大、壮观的规划中的国家统治者目标，例如财政收入、军事力量、国家安全等，如何影响了规划的实施，并最终导致那些试图改善人类状况的项目走向失败。他所考察的那些规划从上述第二类目标（即把规划本身作为目标）的角度来看，是不乏成功的，但从第一类目标即终极目标的角度来看，则是失败的。布雷斯悖论是一个有关网络流量的博奔论模型，这个模型可以用于说明交通规划中两类目标之间的矛盾：在某种交通行为和流量格局中，一项试图缓解交通拥堵压力的交通规划，其实施结果却导致交通更加拥堵。两类目标间的张力问题提示我们，从优化治理的角度来看，终极目标的实现是根本性的。只有优化了规划治理方式和终极目标之间的关系，第二类目标实现中的优化才有积极意义。而规划治理方式和终极目标之间的关系的优化，需要差别性匹配研究。规划的不完整性和不完全性，在“目标一过程实施”阶段会逐渐暴露出来。一些“理性无知”者在看到规划可能对自身的影响后，将重新定位对规划的态度；在有了新的信息后，某些人可能会对规划作出与此前不同的评估。对规划的实施来说，这些新行动的影响可能具有不同的方向，有的与规划实施指向相同，有的则可能会增加实施中的社会摩擦，乃至影响第二类目标的实现。(三)事后调整规划的不完整性和不完全性，使规划的“事后调整”成为必要。事后调整的方法各异。有的问题，可能会到下一期规划中予以调整；有的规划实施后的遗留问题可能转化成其他社会问题；等等。差别性匹配：目标、互动特征与规划方式在本部分中，我们将规划方式的差异引入，并结合目标特征、社会互动特征考察三者之间的差别性匹配带来的不同治理后果。对治理后果，我们将关注以下两项：（1）终极目标实现概率；（2）目标实现的交易成本。治理后果取决于三个自变量的匹配或组合状态，三个自变量分别是：规划方式、目标特征、社会互动特征。（一）对三个自变量的进一步分类1.规划方式规划方式多种多样。从是否依靠一个权力中心引导未来系列社会活动的角度，我们把规划简单分为两大类，即一体化规划与分立协调规划。一体化规划是由一个权力中心来制定规划或最终实现规划的整合，并由一个权力中心来实施规划中的系列活动协调。当然，该权力中心的权力实施不排斥多层代理。在中国，由政府制定的规划，许多都具有一体化规划的特点。分立协调规划是由多个主体各自制定自己的规划，并自主协调形成对社会的治理，而没有统一的协调中心。设想各个企业各有自已的规划，通过市场实现协调治99刘世定规划研究中的若干理论问题社理，就是分立规划协调治理的图景。2.目标特征本文以确定性程度对终极目标进行分类。为分析简便，我们将规划的终极目标特征划分为两类：一类是有较高确定性的目标，即对规划制定者和实施者来说，在预期可利用的资源约束下，只要配置足够的资源，便可较确定地预见并实现的目标；另一类是确定性较低的目标，这类目标具有探索性，常常和创新相联系，这类目标即使配置了足够的资源，也未必能实现。3.社会互动特征在社会互动特征方面，我们从独立性激励和定时行动依赖程度角度进行分类。这个角度的假定是，独立性激励程度和定时行动依赖程度之间存在替代关系。在这个假定下，我们可以把分类标准简化为定时行动依赖程度。这样，我们可以将社会互动特征简单分为两类：高定时行动依赖度和低定时行动依赖度。(二)差别性匹配分析将不同的规划方式和各类目标特征、社会互动特征相匹配按上述分类，可以有八种匹配方式一一会对治理后果（包括终极目标实现概率、目标实现的交易成本）发生不同的影响。将它们进行比较，便可以找到具有相对优势的匹配方式。为了说明一些基本逻辑关系，我们对几种情况加以比较。匹配1：终极目标具有高确定性，社会互动具有高定时行动依赖度，这两个特征匹配以一体化规划。匹配2：终极目标的特性和定时行动依赖度与上面相同，但与分立协调规划匹配。面对确定性高的目标，如果不考虑定时行动依赖度，那么分立协调规划和一体化规划在目标实现可能性上有可能是无差异的。但在定时行动依赖度高的条件下，一体化规划会比分立协调规划实现目标的可能性高。如果两种匹配方式都可以使目标得以实现，那么也还存在交易成本比较问题。分立协调规划除了各自协调内部成员的行动需要付出交易成本外，还要和其他分立群体协调他们之间的行动，这也要付出交易成本。一体化规划在实现分立群体之间的定时行动协调方面通常会有较低的交易成本，假定一体化规划在与分立规划相当的层次内的交易成本不变（这个假定不失现实性），那么，一体化规划将比分立协调规划的总交易成本更低。于是得到：匹配1 匹配2。当然，如果一体化规划在实现分立群体之间的协调时，介人各分立群体内部导致更高的交易成本产生，则另当别论。我们再对另外两种匹配情况加以比较。匹配3：终极目标具有低确定性，社会互动具有低定时行动依赖度，将这两个特征和分立协调规划相匹配。匹配4：把终极目标的低确定性、社会互动的低定时行动依赖度与一体化规划相匹配。在需要通过多方尝试找到终极目标的具体形态和实现路径的条件下，分立协调规划在利用分散的知识和信息、避免错误路径锁闭等方面，比一体化规划更具优势。因此，匹配3 匹配4。即使一体化规划可以通过内部的试错，和分立协调规划一样找到终极目标的具体形态和实现路径，但交易成本也可能有所不同。在一体化规划中，因为中心权力介人到探索、试错过程中，所以不可避免地会带来权力性摩擦，这是在分立协调规划中所没有的交易成本。同时，由于定时行动依赖度低，因此，一体化规划在协调行动方面并无优势。在这样的情形下，匹配3 匹配4。上面我们对两组典型的匹配进行的比较，意在说明目标特征、互动特征和规划方式的差别性匹配的特点。我们的讨论是高度简化的，现实要更加丰富和复杂。在现实的规划制定与实施过程中，由于各种原因，规划治理的方式与目标特征、互动特征的匹配并不一定是最优的，错位匹配也会发生，错位匹配在目标实现和成本方面都会导致损失。导致规划方式与目标特征、互动特征错位匹配的原因与规划方式选择的认知局限有关。有限认知能力和对科学和技术的错误理解相结合，再加之权力的推动，有时会导致哈耶克所批判的理性的狂妄。错位匹配的产生有时也和层级组织中的形式主义运作程序有关。在较大的层级组织中，有的有常设的规划部门，该部门的工作人员有激励对一些过程加以规划，并按形式化的惯例行事。这种操作程序，有时会忽视匹配问题。特别是回应上级要求、存在时间紧约束的条件下，对匹配问题的忽视更容易发生。规划总要在一定的制度环境下制定和运行，当制度环境约束影响了规划方式的选择范围时，一些潜在的相对优势匹配则无法利用，从而导致错位匹配也就在所难免了。【作者系北京大学中国社会与发展研究中心研究员；摘自学术论坛2 0 2 3 年第2 期】