城乡规划违法违规行为处分行.ppt

城乡规划违法行为的城乡规划违法行为的处分、行政处罚与强制执行处分、行政处罚与强制执行住房和城乡建设部法规司吴雨冰住房和城乡建设部法规司吴雨冰2013年年3月月30日日 武武 汉汉目 录一、城乡规划违法行为简介二、城乡规划违法行为处分制度三、城乡规划行政处罚法律制度四、城乡规划行政强制法律制度一、城乡规划违法行为简介（一）城乡规划法律框架体系（二）城乡规划违法违纪行为的界定（三）城乡规划违法违纪行为法律责任二、城乡规划违法行为处分制度三、城乡规划行政处罚法律制度四、城乡规划行政强制法律制度（一）城乡规划法律框架体系（一）城乡规划法律框架体系城乡规划法（2008.1.1）村庄和集镇规划条例风景名胜区条例历史文化名城名镇名村保护条例地方法规规章部门规章1、城市国有土地使用权出让转让规划管理办法2、建制镇规划建设管理办法3、城市地下空间开发利用管理规定4、城市绿线管理办法5、外商投资城市规划服务企业管理规定6、城市抗震防灾规划管理规定7、城市紫线管理办法8、外商投资城市规划服务企业管理规定的 补充规定9、城市黄线管理办法10、城市蓝线管理办法（正在修订中）11、城市规划编制办法12、省域城镇体系规划编制审批办法13、城市、镇控制性详细规划编制审批办法14、城乡规划编制单位资质管理规定1515、城乡规划违法违纪行为处分办法、城乡规划违法违纪行为处分办法其他：研究制定历史文化名城名镇名村保护规划编制审批办法哪些城市有权制定地方性法规？哪些城市有权制定地方性法规？（一）所有的省会城市、自治区首府（一）所有的省会城市、自治区首府；（二）（二）经济特区经济特区：深圳、珠海、汕头、厦门、喀什：深圳、珠海、汕头、厦门、喀什（20102010年年5 5月，中央正式批准喀什设立经济特月，中央正式批准喀什设立经济特区）；区）；（三）较大的市（三）较大的市：（：（1 1）19841984年年1010月批月批准的唐山、大同、包头、大连、鞍山、准的唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳；（洛阳；（2 2）19881988年批准的宁波；（年批准的宁波；（3 3）19921992年批准的淄博、邯郸、本溪；（年批准的淄博、邯郸、本溪；（4 4）19931993年批年批准的徐州、苏州。准的徐州、苏州。（二）城乡规划违法违纪行为的界定第三条【未依法编制、修改规划违法行为】第四条【地方人民政府滥用职权的规划违法行为】第五条【委托不具相应资质单位编制规划违法行为】第六条【利用职权谋取私利违法行为】第七条【城乡规划行政不作为】第八条【违规调整规划条件违法行为】第九条【未依法公示和公开征求意见违法行为】第十条【规划渎职行为】第十一条【县级规划主管部门未编制控制性详细规划】第十二条【城市规划主管部门未编制控制性详细规划】第十三条【其他政府主管部门规划违法违纪行为】第十四条【违反风景名胜区规划违法批准建设】第十五条【国家级风景名胜区重大项目建设违法行为】第十六条【建设单位规划违法违纪行为】违反城乡规划管理法律法规和规章的行为。按照违法违纪行为的主体，城乡规划违法违纪行为处分办法从第3条到第16条，归纳了14种违法违纪行为。具体如右列：承担责任主体政府人员行政相对人行政相对人纪律责任刑事责任行政责任刑事责任城乡规划违法违纪行为处分办法刑法（受贿罪和渎职罪等犯罪类别）行政处罚法、行政强制法以及城乡规划管理法律法规刑法（行贿等）（三）城乡规划违法违纪行为法律责任一、城乡规划违法行为简介（一）处分办法立法必要性（二）处分办法起草过程（三）处分办法主要内容简介二、城乡规划违法行为处分制度三、城乡规划行政处罚法律制度四、城乡规划行政强制法律制度一是贯彻落实中央要求的需要。2009年，关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见（中办发200927号），决定用两年左右的时间集中开展包括规范城乡规划管理工作在内的工程建设领域突出问题专项治理工作。关于印发规范城乡规划管理工作指导意见的通知（中治工发20094号）中明确要求抓紧制定违反城乡规划规定行为处分办法等相关配套制度。二是进一步贯彻落实城乡规划法等法律法规的需要。城乡规划法规定了对城乡规划违法违规行为直接责任人员可以予以处分，但未规定具体适用的处分幅度和种类。三是加强城乡规划管理的需要。当前我国当前我国城乡规划管理中还存在一些问题，如有的城乡规划管理中还存在一些问题，如有的违反法定权限和程序擅自改变城乡规划、违反法定权限和程序擅自改变城乡规划、改变土地用途，有的在房地产开发中违规改变土地用途，有的在房地产开发中违规调整容积率等等，损害了人民群众的合法调整容积率等等，损害了人民群众的合法权益，影响了城乡规划作用的充分发挥，权益，影响了城乡规划作用的充分发挥，也破坏了政府的形象也破坏了政府的形象 。（一）处分办法立法必要性成立起草小组：根据行政机关公务员处分条例规定，除国务院监察机关、国务院人事部门外，国务院其他部门制定处分规章，应当与国务院监察机关、国务院人事部门联合制定。2008年，监察部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部三部门成立联合起草小组。征求各方意见：起草组先后赴河北省、重庆市等地，通过召开座谈会等形式广泛开展了调研活动。2011年3月，将办法征求意见稿送地方人民政府和监察、人力资源社会保障、住房城乡建设部门征求意见。分别审议通过：2012年5月10日住房城乡建设部第84次常务会议；2012年7月30日国家公务员局第37次局务会议；2012年8月27日人保部第101次部务会议；2012年9月24日监察部第6次部长办公会议。发布实施：2012年12月3日发布；2013年1月1日实施起草小组成员正在组织编写释义。（二）处分办法起草过程处分办法共21条，3500字。第1条规定了立法目的和立法依据，第2条规定了适用范围，第3条第14条规定了具体违法违纪行为处分的设定，第17条规定了不服处分的申诉，第18条、第19条规定了案件移送制度，第20条规定了规章的解释，第21条规定了实施日期。下面简要介绍下有关内容：适用范围：根据城乡规划法的规定，办法将适用范围确定为四类人员，即“（一）行政机关公务员；（二）法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员；（三）国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员；（四）企业、人民团体中由行政机关任命的人员。”需要注意的是：住房城乡建设系统事业单位及其工作人员为数较多，对这些事业单位工作人员的违法违纪行为的处分，要区别对待。对于参公管理的事业单位工作人员，适用处分办法。对非参公管理的事业人员，适用2012年9月1日颁布施行的事业单位工作人员处分暂行规定事业单位工作人员处分暂行规定。（三）处分办法主要内容对具体违法违纪行为处分的设定：根据城乡规划法城乡规划法、历史文化名城名镇名历史文化名城名镇名村保护条例村保护条例、风景名胜区条例风景名胜区条例等法律法规中明确规定的应当给予处分的城乡等法律法规中明确规定的应当给予处分的城乡规划违法违纪行为，规划违法违纪行为，办法办法依照城乡规划制定、实施、修改、监督检查等城乡规依照城乡规划制定、实施、修改、监督检查等城乡规划管理的基本程序，在划管理的基本程序，在第第3 3条至第条至第1616条条细化规定了细化规定了1414类违法违纪行为，规定了不同的类违法违纪行为，规定了不同的处分种类和幅度。处分种类和幅度。（一）地方政府的违法行为。根据城乡规划法，有关地方人民政府负有组织编制、实施城乡规划的职责规定。办法第36条对地方各级人民政府在城乡规划的组织编制与实施管理方面不履行法定职责、滥用职权等可能存在的违反城乡规划行为分别进行了规定。由于乡、镇人民政府与县级以上人民政府在城乡规划管理事务上的职能不尽相同，在第7条单独作了规定。（二）城乡规划主管部门违法违纪行为。城乡规划行政主管部门作为城乡规划管理工作的业务部门，负有组织编制城乡规划和实施管理的职责，可能出现的违反城乡规划行为的类型最为广泛和直接，涉及从规划的编制、实施管理到监督检查等各个环节，办法第812条对城乡规划行政主管部门违反城乡规划行为主要是按照规划组织编制、实施管理、公开公示、监督检查等环节进行了规定 。（三）地方政府其他有关部门违法行为。根据城乡规划法及其有关规定，地方人民政府的发改、国土等有关部门在城乡规划管理中也负有相应职，比如立项、办理用地手续等，还有风景名胜区管理部门违反风景名胜区规划违法批准建设，对于这些部门的违法行为，办法第1315条规定了相应的处分种类和幅度。（四）建设单位违法行为的处分。建设单位进行建设应当严格依据城乡规划主管部门颁发的规划许可，对于建设单位未取得规划许可，擅自开工或者骗取规划许可，或者擅自更改规划条件等违法行为，除了按照城乡规划法和行政处罚法等规定进行行政处罚外，对其有关责任人员应应予以处分。办法第16条对规定了建设单位及其工作人员实施违种类和幅度。一、城乡规划违法行为简介（一）行政处罚的概念和种类（二）城乡规划行政处罚的程序（三）城乡行政处罚执行（四）规范规划行政处罚裁量权二、城乡规划违法行为处分制度三、城乡规划行政处罚法律制度四、城乡规划行政强制法律制度 行政处罚的定义：是指享有行政处罚权的行政机关或法律法规授权的组织，对违反法律法规、依法应当给予处罚的行政相对人所实施的法律制裁行为。有以下几方面特征：1、实施行政处罚的主体是，依法享有行政处罚权的行政机关或法律法规授权的组织，主要是各级城乡规划主管部门等相关部门。2、行政处罚的对象是违反城乡规划法、历史文化名城名镇名村保护条例、风景名胜区条例等相关法规，实施了行政违法行为，应当给予处罚的行政相对人。3、行政处罚的直接目的是惩罚违法。维护规划管理秩序。行政处罚是国家法律责任制度的重要组成部分，是行政主体有效地进行行政管理、维护公共利益和社会秩序，保障法律贯彻实施的一个重要手段。它属于行政法律制裁，与刑事法律制裁、民事法律制裁一样，都属于国家制裁制度。一般来说，只要公民、法人或者其他组织实施了违反行政法律规范的行为，拥有行政处罚权的行政主体就应当对其实施行政处罚，以维护正常的社会公共秩序。规范城乡规划行政处罚的法律法规有行政处罚法、城乡规划法，住房城乡建设部颁布的规范行政处罚的规章有：建设行政处罚程序暂行规定（1999年建设部令66号公布）。规范性文件有：规范工程建设行政处罚裁量权实施办法以及规范工程建设行政处罚裁量基准（建法20116号）；关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见（建法201299号）行政处罚有以下几个基本原则：1、处罚法定原则；2、处罚公正、公开原则；3、一事不再罚原则（同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚）；4、处罚与教育相结合原则；5、保障权利原则。1 1、实施行政处罚的主体是，依、实施行政处罚的主体是，依法享有行政处罚权的行政机关法享有行政处罚权的行政机关或法律法规授权的组织，主要或法律法规授权的组织，主要是各级城乡规划主管部门等相是各级城乡规划主管部门等相关部门。关部门。2 2、行政处罚的对象是违反、行政处罚的对象是违反城城乡规划法乡规划法、历史文化名城历史文化名城名镇名村保护条例名镇名村保护条例、风景风景名胜区条例名胜区条例等相关法规，实等相关法规，实施了行政违法行为，应当给予施了行政违法行为，应当给予处罚的行政相对人。处罚的行政相对人。3 3、行政处罚的直接目的是惩罚、行政处罚的直接目的是惩罚违法。维护规划管理秩序。违法。维护规划管理秩序。行政处罚的种类：行政处罚的种类：行政处罚法行政处罚法规定行政处罚的种类有规定行政处罚的种类有7 7种：种：1 1、警告、警告 ；2 2、罚款；罚款；3 3、没收违法所得和非法财物；、没收违法所得和非法财物；4 4、责令停产停业；、责令停产停业；5 5、暂扣或吊销许可证、执照暂扣或吊销许可证、执照 ；6 6、行政拘留、行政拘留 ；7 7、法律法规规、法律法规规定的其他行政处罚定的其他行政处罚 建设行政处罚程序暂行规定建设行政处罚程序暂行规定规定建设领域的行政处罚包规定建设领域的行政处罚包括括6 6种：种：1 1、警告；、警告；2 2、罚款；、罚款；3 3、没收违法所得、没收违法建、没收违法所得、没收违法建筑物、构筑物和其他设施；筑物、构筑物和其他设施；4 4、责令停业整顿、责令停止执业、责令停业整顿、责令停止执业业务；业务；5 5、降低资质等级、吊销资质证书、吊销执业资格证书、降低资质等级、吊销资质证书、吊销执业资格证书和其他许可证、执照；和其他许可证、执照；6 6、法律、行政法规规定的其他行政处、法律、行政法规规定的其他行政处罚。罚。城乡规划法城乡规划法规定的规划行政处罚种类有：规定的规划行政处罚种类有：处罚对象处罚行为相关条文罚款规划编制单位1、超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作；2、违反国家有关标准编制城乡规划的；3、未取得资质从事编制或者以欺骗手段取得资质。第62条建设单位或个人1、未取得建设工程规划许可或者未按照建设工程规划许可进行建设；2、未经批准临时建设、未按批准进了临时建设、超过批准期限不拆除临时建设；3、建设单位未按规定报送竣工验收材料。第64、66、67条降低资质等级规划编制单位1、超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作；2、违反国家有关标准编制城乡规划的。第62条。吊销资质证书责令停业整顿没收实物或者违法收入建设单位或个人未取得建设工程规划许可或者未按照建设工程规划许可进行建设，且不能拆除；第第6464条条城乡规划法规定的规划行政处罚种类有：行政处罚的设定行政处罚的设定罚款数额的限定：罚款数额的限定：国务院关于贯彻国务院关于贯彻实施实施行政处罚法行政处罚法的通知的通知（国发（国发199613 199613 号），部门规章设定的罚号），部门规章设定的罚款分为两类：非经营活动中的违法行为款分为两类：非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过设定罚款不得超过10001000元；对经营活动元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的款不得超过违法所得的3 3倍，但是最高倍，但是最高不得超过不得超过3 3万，没有违法所得的，设定万，没有违法所得的，设定罚款不得超过罚款不得超过1 1万元。万元。地方性法规不受地方性法规不受上述数额限制。上述数额限制。（三）城乡规划行政处罚的主体和程序（三）城乡规划行政处罚的主体和程序 行政处罚法的主体：行政处罚法第15条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。行政机关是法定的处罚主体。按照城乡规划法的规定，主要是指各级城乡规划主管部门。需要注意的是：关于乡镇人民政府的问题。城乡规划法的规定：第40条规定，在镇规划区内进行建设，省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府可以核发建设工程规划许可证。第64条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门查处。第65条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。尽管有些镇有一定的规划许可权，但镇人并非行政处罚的主体。相对集中行使处罚权问题：相对集中行使处罚权问题：行政处罚法行政处罚法第第1616条规定条规定:“国务院或者经国务院国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行相对集中行使处罚权使处罚权,有利于节省大量的人力、物力和财力有利于节省大量的人力、物力和财力,精兵简政精兵简政,降低行政执法的成本降低行政执法的成本,提高行政管理的效率，也能够避免对同一管理对象的重复处罚。提高行政管理的效率，也能够避免对同一管理对象的重复处罚。例如：北京市城市管理综合行政执法局，负责城市规划管理方面对违法建设的处例如：北京市城市管理综合行政执法局，负责城市规划管理方面对违法建设的处罚权。也负责市容环卫、市政管理、园林绿化、环境保护等方面的处罚权。罚权。也负责市容环卫、市政管理、园林绿化、环境保护等方面的处罚权。城乡规划行政处罚程序：是各级规划主管部门实施行政处罚行为应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。按照行政处罚法的规定，行政处罚程序有简易程序和一般程序两种。简易程序是一种当场处罚程序，适应于违法事实清楚、证据确凿，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告。城乡规划违法事实的决定了，基本不会采用简易程序。一般程序的步骤：1、立案2、调查取证3、需要听证的，进行听证3、提出处理报机关负责人审查4、作出处罚决定并送达 听证程序：听证程序：听证程序是一般程序中的特殊听证程序是一般程序中的特殊程序，不是独立的程序。程序，不是独立的程序。适用条件适用条件：城乡规划主管部门吊销编制单：城乡规划主管部门吊销编制单位资质证书、责令停业整顿（包括属于停业位资质证书、责令停业整顿（包括属于停业整顿性质的、责令在规定的时限内不得承接整顿性质的、责令在规定的时限内不得承接新的业务）、责令停止执业业务、没收违法新的业务）、责令停止执业业务、没收违法建筑物、构筑物和其他设施以及处以较大数建筑物、构筑物和其他设施以及处以较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。较大数额罚款的人有要求举行听证的权利。较大数额罚款的幅度，由省、自治区、直辖市人民政府确定。幅度，由省、自治区、直辖市人民政府确定。较大数额的认定：四川省行政处罚听证程序暂行规定，非经营活动中违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款。河北省人民政府关于行政处罚听证范围中较大数额罚款数额的通知（冀政函199746号）：对从事非经营活动的公民处以500元以上罚款，对从事非经营活动的法人或者其他组织处以5000元以上罚款；对从事经营活动的公民处以1000元以上罚款，对从事经营活动的法人或者其他组织处以10000元以上。组织听证的要求：（1）当事人要求听证的，应当自接到听证通知之日起三日内提出，否则视为放弃要求举行听证的权利。（2）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（3）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（4）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人有申请回避权；（5）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（6）听证应当制作笔录。（三）城乡规划行政处罚的执行 申诉不停止执行。行政处罚法第45条规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。行政复议法例外规定：（1）被申请人认为需要停止执行；（2）行政复议机关认为需要停止执行；（3）申请人认为需要停止执行，复议机关认为要求合理。行政诉讼法例外规定：（1）被告认为需要停止执行；（2）原告申请停止执行，法院认为改具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不会损失社会公共利益的。THANK YOUSUCCESS2024/4/17 2024/4/17 周三周三2525可编辑可编辑当事人逾期不履行的处理行政处罚法第51条当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。（四）规范规划行政处罚裁量权问题规划行政处罚裁量权：规划行政处罚裁量权：是指规划主管机关结合违法事实情节、违法手段、危害后果等因素，在法律、法规、规章规定的行政处罚种类和幅度内，对违法建设行为作出行政处罚时裁量的权限。城乡规划法第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”各地反映第64条提出的一些概念和内涵较难把握。一是，如何区分“尚可采取改正措施消除对规划实施影响”、“无法采取改正措施消除对规划实施影响”的情形。由于两种情形没有明确界定，一些地方将违法建设行为大多视为“尚可采取改正措施消除对规划实施影响”的情形，仅处以罚款等相对较轻的处罚，削弱了处罚力度。二是，如何规范执法行为。64条只对规划部门执法做了原则性规定，具体程序和标准需要各地规划部门在实践中自行把握。三是，如何界定不能拆除、没收实物、违法收入、建设工程造价等概念。64条对上述概念内涵没有明确界定，各地在执法过程中自行把握罚款或者没收的尺度。这些不确定性，带来不同地方甚至一个地方不同项目的执法，程序和结果不统一。不少地方出现了以罚款代替改正、以罚款代替拆除等现象，严重损害了城乡规划的严肃性和权威性。大家对裁量权的认识不要光停留在罚款额度上，事实上，这些概念如何界定以及在实践中如何掌握，在更大程度上影响违法者承担多大的违法后果，也成为了地方规划执法中最大的裁量权来源。各地在规范城乡规划行政处罚各地在规范城乡规划行政处罚裁量权工作中反映的问题裁量权工作中反映的问题：各地规划规划主管部门出台了相应的规范性文件。这些文件大部分都对规范裁量权提出了原则、程序等方面要求，且不少都附有裁量基准，越到基层，相应的裁量基准越详细。应当承认，这些文件的制定和执行，对于控制城乡规划行政裁量权而言取得了相当明显的社会效果和法律效果。但是也遇到一些问题和困惑，呼吁建设部能结合全国执法实际，出台相应的指导性文件：（一）法律依据不够明确，裁量权过于宽泛，欠缺可操作性；（二）城乡规划行政处罚程序不够完善；（三）城乡规划行政处罚行为的监督机制不健全；（四）行政相对人的救济渠道不够。2010年，国务院召开全国依法行政工作会议，发布了关于加强法治政府建设的意见明确提出，中央和地方各级行政机关应当“建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。部领导对规范裁量权工作高度重视。2010年底在全国建设工作会议期间套开了住房城乡建设系统依法行政工作会，会后出台了关于进一步推进住房城乡建设系统依法行政的意见明确要求“规范行政执法裁量权，依法细化行政执法裁量标准”。部领导进一步要求对城乡规划领域行政执法裁量权也要进行研究和规范。2929山西大同座谈会，研究出台指导意见4、8、10月在北京3次召开工作组会议，起草初稿经部领导签后正式发文书面征求国务院法制办、全国人大法工委意见，逐一研究，基本吸收，个别地方做了沟通解释，两部门对修改稿予以认可。20112011年年3 3月月 4 4月月 5 5月月 6 6月月 7 7月月 8 8月月 9 9月月 1010月月 1111月月 1212月月 20122012年年1 1月月 2 2月月 3 3月月 4 4月月 5 5月月 6 6月月社科院法学所起草关于规范城乡规划行政处罚裁量权的研究报告，多次邀请有关法律、规划专家及全国人大、国务院法制办同志参与座谈会常州座谈会征求意见，会后再征求意见发文广泛征求各省区市意见，过程中数易其稿我部研究起草关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见过程在研究起草过程中，有不少同志有疑虑，认为建设部没有权力对64条进行细化。为此，我们专门请示了全国人大并与法制办进行了沟通，他们对我部的做法予以肯定。2012年6月25日，我部发布了关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见（建法201299号）。3131指导指导指导指导意见意见意见意见共共共共15151515条条条条 处罚原则（共处罚原则（共3 3条）条）区分情形实施处罚（第区分情形实施处罚（第3 3条）条）不得以罚款代替改正（第不得以罚款代替改正（第6 6条条 ）不得以罚款代替拆除或没收（第不得以罚款代替拆除或没收（第1313条条 ）一般规定（共3条）目的和依据（第目的和依据（第1 1条）条）调整和适用范围（第调整和适用范围（第2 2条）条）生效时间（第生效时间（第1515条）条）概念内涵解释类（共概念内涵解释类（共6 6条）条）尚可（第尚可（第4 4条）条）无法（第无法（第7 7条）条）不能拆除（第不能拆除（第9 9条）条）没收实物（第没收实物（第1010条条 ）违法收入（第违法收入（第1111条）条）建设工程造价（第建设工程造价（第1212条）条）关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见框架结构处理步骤和时效（共处理步骤和时效（共3 3条）条）对尚可情形的处理（第对尚可情形的处理（第5 5条）条）对无法情形的处理（第对无法情形的处理（第8 8条条 ）处罚时效（第处罚时效（第1414条）条）3232未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的无法采取改正措施消除影响的责令停止建设（查封（查封施工现施工现场）场）1.限期改正1.限期拆除（强制拆除）1.不能拆除的，没收实物或者违法收入2.可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款2.处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款指导意见对64条脉络进行了梳理第1条：目的依据目的：规范城乡规划行政处罚裁量权，维护城乡规划的严肃性和权威性，促进依法行政。依据：城乡规划法（64、68条）、行政处罚法和行政强制法第2条：调整范围（基本定义）城乡规划行政处罚裁量权：处罚机关（规划部门或者其他部门）依据城乡规划法第六十四条规定，对违法建设行为实施行政处罚时享有的自主决定权。违法建设行为：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。第3条：处罚原则（区别可以消除影响和不能消除影响）对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。处罚原则：不得以罚代改，以罚代拆，以罚代没收第6条：处罚机关按照第五条规定处以罚款，应在违法建设行为改正后实施，不得仅处罚款而不监督改正。第13条：处罚机关按照第八条规定处以罚款，应在依法强制拆除或者没收实物或者没收违法收入后实施，不得仅处罚款而不强制拆除或者没收。第5条：对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，怎么处理？（一）以书面形式责令停止建设；不停止建设的，依法查封施工现场；（二）以书面形式责令限期改正；对尚未取得建设工程规划许可证即开工建设的，同时责令其及时取得建设工程规划许可证；（三）对按期改正违法建设部分的，处建设工程造价5%的罚款；对逾期不改正的，依法采取强制拆除等措施，并处建设工程造价10%的罚款。第4条：什么是尚可采取改正措施消除影响？（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求。第7条：除第4条规定外，均为无法采取措施消除影响的情形。第11条：怎么没收违法收入？按照新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体出售所得价款计算；出售所得价款明显低于同类房地产市场价格的，处罚机关应当委托有资质的房地产评估机构评估确定。第9条：什么是不能拆除的情形？指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形。第10条：怎么没收实物？指没收新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体。第8条：无法采取改正措施怎么处理？（一）以书面形式责令停止建设；不停止建设的，依法查封施工现场；（二）对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书；（三）对按期拆除的，不予罚款；对逾期不拆除的，依法强制拆除，并处建设工程造价10%的罚款；（四）对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可并处建设工程造价10%以下罚款。第12条：如何确定工程造价？对违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。已经完成竣工结算的违法建设，应当以竣工结算价作为罚款基数；尚未完成竣工结算的违法建设，可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数；未依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的，处罚机关应当委托有资质的造价咨询机构评估确定。第14条：追诉时效怎么确定？对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施。一、城乡规划违法行为简介（一）城乡规划行政强制制度概述（二）城乡规划行政强制的程序（三）行政强制法对城乡规划管理的影响二、城乡规划违法行为处分制度三、城乡规划行政处罚法律制度四、城乡规划行政强制法律制度（一）城乡规划行政强制法律制度概述（一）城乡规划行政强制法律制度概述城乡规划法城乡规划法第第6868条规定：条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强查封施工现场、强制拆除制拆除等措施。等措施。”这是一种典型的行政强制。这是一种典型的行政强制。为了规范行政强制，为了规范行政强制，20112011年年6 6月月3030日全国人大常委会审议通过了日全国人大常委会审议通过了行行政强制法政强制法，20122012年年1 1月月1 1日起施行。行政强制法共日起施行。行政强制法共7 7章章7171条，确立了条，确立了行政强制的基本原则，规定了行政强制的种类和设定、行政强制措施行政强制的基本原则，规定了行政强制的种类和设定、行政强制措施实施程序、行政机关强制执行程序、申请人民法院强制执行、违法实实施程序、行政机关强制执行程序、申请人民法院强制执行、违法实施行政强制的法律责任等重要制度。施行政强制的法律责任等重要制度。国务院印发了国务院印发了关于贯彻实施关于贯彻实施 的通知的通知，对法律的实施工作提出了明确要求。对法律的实施工作提出了明确要求。下面按照行政强制法有关规定，简要介绍下城乡规划行政强制制度。下面按照行政强制法有关规定，简要介绍下城乡规划行政强制制度。行政强制措施的种类行政强制措施的种类 ：1、限制公民人身自由（如拘留、强制戒毒等）；2、查封场所、设施或者财物（主要针对不动产）；3、扣押财物（主要针对动产）；4、冻结存款、汇款；5、其他行政强制措施。按照按照行政强制法行政强制法的规定，的规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行两类。行政强制措施：是指行政机关在行政管理过程中，为了制止违法行为等，依法对相关当事人的人身自由实施暂时性限制，或者对相关财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行：行政强制执行：是指对不履行行政决定的当事人，行政机关或者行政是指对不履行行政决定的当事人，行政机关或者行政机关申请人民法院依法强制其履行行政决定的行为。机关申请人民法院依法强制其履行行政决定的行为。行政强制执行的方式：行政强制执行的方式：行政强制执行的方式：行政强制执行的方式：1 1、加处罚款或者滞纳金；、加处罚款或者滞纳金；2 2、划拨存款、汇款；、划拨存款、汇款；3 3、拍卖或者依法处理查封、扣押的、拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；场所、设施或者财物；4 4、排除妨碍、恢复原状；、排除妨碍、恢复原状；5 5、代履行；、代履行；6 6、其他强制执行方式。、其他强制执行方式。（一）城乡规划行政强制措施1、城乡规划法第68条规定的查封施工现场：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。2、行政处罚法第37条规定的证据先行登记保存。城乡规划主管部门在查处违法行为时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，对证据先行登记保存。（二）城乡规划行政强制执行1、加处罚款：行政处罚法第51条规定：“当事人到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。2、代履行：行政强制法第50条规定，当事人的行为危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源，逾期拒不履行排除妨碍、恢复原状义务的，行政机关可以代履行或者委托没有利害关系的第三人代履行。3、其他强制执行方式：城乡规划法第68条规定的强制拆除违法建设属于此类方式。行政强制措施的一般程序：l实施前须向行政机关负责人报告并经批准；l由两名以上行政执法人员实施并出示执法身份证件；l通知当事人到场（当事人不到场的，邀请见证人到场）；l当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；l听取当事人的陈述和申辩；l制作现场笔录，有关人员签名或者盖章。规划查封施工现场的专门规定：除遵守上述一般程序外，还应遵守下列规定：1、制作并当场交付查封决定书；2、查封期限一般不得超过30日；3、在查封期限内作出处理决定；4、对查封的场所、设施、财物应当妥善保管；5、不得查封与违法行为无关的场所。（二）城乡规划行政强制程序行政机关强制执行的一般程序：l书面催告当事人履行行政决定；l听取当事人的陈述和申辩；l对无正当理由不履行行政决定的，作出书面强制执行决定。规划部门强制拆除违法建设的专门规定：除遵守一般程序外，还应遵守下列规定：1、发布公告，限期当事人自行拆除；2、当事人在法定期限内不申请行政复议或者行政诉讼，行政机关可以依法强制拆除；3、当事人提起行政复议或者行政诉讼，行政决定被维持的，行政机关在行政复议、行政诉讼结束后可以依法强制拆除。针对以往行政强制中存在的问题，行政强制法特别规定：不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行；不得对居民采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。规划部门加处罚款的特殊规定 依法作出罚款的行政处罚决定后，当事人逾期不履行的，行政机关可以依照一般程序依法加处罚款，还应当遵守下列规定：加处罚款不得超过应缴纳的罚款本身（避免出现天价罚款）；加处罚款超过30日，经催告当事人仍不履行的，行政机关应当申请人民法院强制执行。规划部门代履行的特殊规定：代履行除遵守一般程序外，还应当遵守下列规定：代履行前送达代履行决定书；催告当事人履行；当事人不履行的，实施代履行；代履行的费用按照成本合理确定并由当事人承担；不得采取暴力等方式实施代履行。（三）行政强制法实施对城乡规划执法工作的影响行政强制法彰显了人文关怀，其重要理念是：能不强制的，不得强制；实施强制也要尽可能减少对当事人权益的影响。这就要求我们在行政强制中：l完善当事人陈述申辩的制度；l保障当事人申请行政复议、提起行政诉讼、要求损害赔偿的权利；l对据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，行政机关应当恢复原状或者退还财物，或者依法予以赔偿；l在执法工作中，主动接受各方监督。关于强制拆除违法建设问题：以往做法：按照城乡规划法第68条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。行政机关依法作出强制拆除决定后就可以组织实施。按照行政强制法的要求：行政机关依法作出强制拆除违法建设决定后，必须执行行政强制法规定的一般程序和专门规定。履行行政强制法规定的一般程序和专门规定，强制履行行政强制法规定的一般程序和专门规定，强制拆除需要的时间是：拆除需要的时间是：l l当事人在法定期限内对