缩小城乡差距.doc

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缩小城乡差距

（一）选择多中心、分散式的城镇化模式城镇化模式，有大都市集中发展模式，如英国伦敦、法国巴黎和日本东京等城市；还有多中心、分散式发展模式。德国采取多中心、分散式的城镇化模式，全国万人口以上的城市只有三个，大量的中小城市均匀的分布在万平方公里的土地上，一半以上人口住在万人口以下的小镇。国际上公认德国的城乡结合的地域政策较好地解决城镇化发展中的各种问题。其核心内容：一是多中心城分散式布局城市和乡镇；二是实行工业地方化；三是推行农业经营规模化，鼓励居民离土不离乡。德国模式有利于缓解“城市病”的出现，诸如交通堵塞，环境污染等诸多问题。有利于农业劳动力就地转移就业。既保持了经济高速发展，又保持了良好的生态环境，形成了富裕、秀美、文明的社会。世纪年代欧共体各国仿效德国推行城乡结合的地域政策。
日本借鉴德国经验，结合日本实际推行了一系列城乡结合的相关法律。如《国土利用计划法》，《过疏地区活跃化特别措施法》、《半岛振兴法》、《山村振兴法》、《离岛振兴法》、《特别农山村法》，《向农村地区引入工业促进法》、《关于促进地方中心都市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》，以及《市民农园建设法》、《自然地区建设法》等。这些法律法规有效缓解了自农村地区人口过疏、产业衰退、基础设施落后、人口老龄化、文化水平落后等问题。
我国在城镇化进程中，也出现了类是德国多中心、分散式发展雏形。如；如浙江温州和胶东半岛等地强镇强村扩张模式。县城工业开发区模式。苏锡常及杭州地区城市连绵区模式。大城市卫星城模式等。
为此我们建议：采用“多中心、分散式”城镇化发展模式，在城镇布局上实行了多中心、分散式发展，在产业布局上实行了工业地方化和农业产业化。建设富裕、秀美、文明、和谐的新型城镇和新型农村。
（二）以县域作为城乡统筹的着力点
⒈县是统筹城乡发展的关键部位，也是实现城镇化的重要部位县是我国最重要的、设置最为稳定的行政地域单元。县是设置较早的行政单元。目前，我国有多个县市，面积占国土面积的以上，人口占全国总人口的，县域占全国的。县是执行政策并进行部分政策调整的行政单元。县域是国家党政机构最健全的基础政权单元。县城对乡村的管理最为有效。县城是城乡的结合部，是城乡统筹的关键部位。地级市离农民太远，乡镇实力太小，县城处于统筹城乡发展最重要的位置。县域是我国城镇化的重要部位。我国多个县城目前还只是极少数为城市设置。按平均每个县域城市人口万人计，则全国县域城市总人口即可以达到亿，占全国人口％，再加上小城镇人口亿多人，县域内的城镇化人口可达到以上。县域空间较大，有利于产业结构调整和优化布局。我国多个县基本都可能发展为
一、
二、三产业各具特色的县域经济。
县城也是农村劳动力的首选地和易进地。农民进城首先要考虑的是迁移成本问题，首先是住房问题。我国大城市商品房价较高，进城务工者没有能力定居。县域城市商品房价格较低，务工者在县域城市居住，大约为万元左右即可，从而有较大的定居可能性。从目前农民受教育水平看，县城也是较好的就业目的地。
⒉实行省直管县的财政体制是发展县域经济的突破口
县是财政制度实施的关键单元。县级政府对于县域内的财政具有支配权和统筹权。而地区行署不是一级独立的行政单元，因而没有独立的财政权力；在市管县体制下，县级政府增加财政收入的积极性不同程度受到影响。部分市管县的地区存在“市刮县”和“截留上级的财政资金”现象和问题，在经济欠发达地区尤其严重。浙江省一直坚持实行省直管县的财政体制，县域经济十分发达。全国强县中，浙江省就占了个席位，列全国第一；全省总值中，县域经济占／。从浙江的实践中，我们可以看到，县域经济发展了，整个区域经济就壮大了，城乡差别就缩小了。目前，各地进行的省（自治区、直辖市）对财政困难县应实行“省直管县”财政管理体制改革试点工作取得了进展，省级财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直管到县，增强了县的活力。条件成熟时应在全国推广。
⒊制定促进县域经济发展的财政、税收政策。实行“分税制”财政管理体制以来，县级职能不断扩展，职能和财政收入不对称，公共财政收支矛盾日益增加。为此，应赋予地方适当的税政管理权，适时开展对不动产开征物业税的试点工作。各级政府间财政收入的划分要乡县级财政倾斜。将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等税收主要留在县级政府或提高县级分享比例，以增强县域经济发展能力。
⒋实行“三集中”的县域空间布局
县域经济应围绕工业化、城镇化、农业产业化和农业经营规模化方向发展。工业向园区集中，克服“村村点火，户户冒烟”的弊病。县域工业可采用以城带乡，以大带小，大力发展个体私营经济，大力招商引资，东西部合作，促进产业升级转移等各种形式积极推进。随着产业的集聚，人口向城镇集中。通过农业产业化，把农产品加工业搞上去，把农民合作经济组织建立起来，推进农业现代化。在农村劳动力转移的基础上，鼓励土地流转，土地向种田能手，形成适度规模经营，提高农业劳动生产率和经济效益。
（三）有序高效地转移农村劳动力
农村劳动力无序转移给社会安定、农民利益和交通秩序造成了极大压力。建立城乡统一的劳动就业制度。当前，应先建立农村劳动力就业指导制度。对法定劳动年龄内、有就业需求的农村富余劳力，由劳动部门统一发放就业指导手册，作为就业和享受优惠政策的凭证，并与市民享受同等就业待遇。对失地农民和年龄农民优先发放。逐步建立城乡统一的就业统计制度。将农村劳动力纳入统一的劳动力资源管理系统，逐步建立健全城乡统一的就业统计制度和失业登记制度。
劳动部门职能向乡村延伸。有条件的地方建立乡镇劳动保障机构，以开展乡镇村就业服务和指导工作。
实行面向乡村劳动力的培训制度。按用工单位的要求进行专门培训。实行农民自主培训、政府事后买单的方式，鼓励农民自觉自愿地学习知识和进行技能培训，以增强自身的就业和创业能力，从而缓解农村就业压力。实行劳动预备制度、职业资格制度和就业准入制度，强制和引导农民进行培训。
（四）积极推进农村土地制度改革
农村土地制度包括产权制度和征用制度
⒈农村土地产权制度法制化，物权优先于所有权土地产权制度法制化。《农村土地承包法》从法律上赋予农民长期有保障的土地使用权。进一步明确土地承包经营权属于物权。农民具有土地承包经营权；土地承包经营权人可以将土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股、继承。现代物权制度强调“物的使用”而不是“物的占有”，用益物权的优位主义取代了所有权优位主义，优先保护用益物权并防止所有权干涉用益物权。
将土地承包期年，改为农民长期承包。在《物权法》和《土地管理法》的修改中进一步明确土地长期承包。
规范集体土地所有权的主体。我国民法通则与土地管理法规定集体土地所有权的主体有三类：乡（镇）集体经济组织、村民集体组织和村内集体组织。因而导致乡镇政府以乡镇集体组织的名义侵害村与村内农民集体土地权益的事件经常发生。法律修改时应取消乡镇集体经济组织和村内集体经济组织的主体地位。只保留村民集体组织作为集体土地的所有者。
农民集体的法律地位。现有法律对“农民集体经济组织”的属性规定不明确。对农民集体经济组织的法律地位以及集体与其成员的关系没有做出规定。采取法人的模式规范集体土地所有权主体，给集体经济组织具有法人资格，将村民委员会塑造为董事会，使其具有村集体经济组织的法人执行机构，赋予其经济职能。
⒉农地征用制度改革要保障农民合法权益
农用土地征用制度改革的基本思路是：通过为被征地农民建立社会保障制度，适当加大土地征收成本，提高土地利用的门槛，促进全社会走土地集约利用的道路。实行同地同价政策。对全国的土地价格进行分类指导，实行同地同价的政策。这样有利于保护农民利益，有利于全国统一土地市场的形成，在实践中也易于操作。建立土地调节基金。土地有较大级差收入。适合搞房地产开发的土地占土地总量的左右，这些土地出售能够获得巨额收入。土地出让金按一定比例拨入土地调节基金，可以弥补各地征地收入差距，部分基金转入社保基金，充实失地失业农民最低生活保障基金，部分可用于失地农民就业培训和其它福利。
保证农民的参与权、知情权和监督权。征地过程需要农民的广泛参与，既要保证农民的参与权、知情权和监督权，又要决策相对集中。由于土地归集体所有，村委会是谈判主体，在土地征用过程中，村委会征询每位村民的意见，农民讨价还价也有利于保护农民土地，防止耕地滥用。土地征用需要村民代表大会表决通过方可。
为失地失业农民建立最低生活保障制度。将土地出让金按一定比例转入社保基金，为失地失业农民提供最低生活保障。
赋予农民集体土地取回权。建议规定国家征用土地闲置两年未动工使用的，该土地原所有人，即村农民集体有权取回土地。
（五）加强乡村基础设施建设
长期的城市优先发展策略，导致乡村基础设施状况明显落后于城市。加强乡村基础设施建设，改善乡村生活和生产条件，是广大农民的迫切要求，按照城乡一体化要求搞好村庄布局和建设规划。乡村建设，规划先行。以县为单元形成县城、中心镇、中心村的一体化规划体系，同时，把水、电、路、线等专项规划有机衔接起来。把标准农田建设、河道清淤、农村饮用供水等农村基础设施建设工程和村镇建设紧密结合起来。
以中心村为重点建设农村新社区。乡村建设，要以中心村为重点，建设农村新区。通过改造城中村、拆除空心村、撤并自然村、合并小型村，推进中心村建设，并以中心村为载体，大力发展农村社区服务业，方便农民群众的生产和生活。
（六）逐步实行城乡统一的社会保障制度
建立农村社（更多精彩文章“秘书不求人”）会保障体系是缩小城乡差距的重要措施，是统筹城乡社会事业发展的重要组成部分。本着先易后难，稳步推进的方针，抓好以下各项保障措施逐步建立覆盖城乡的最低生活保障制度。随着社会经济的发展，各地、特别是发达地区已开始建立城乡统一的最低生活保障制度。
先把农民工养老、工伤、医疗等保险制度建立起来。农民工养老、失业和工伤保险是企业必须承担的义务。社会保障部门需要解决社保地区统筹与农民工流动性大的矛盾。
建立建立以县为单位的大病统筹农村合作医疗制度，逐步提高农户覆盖率。
采取政府扶持，企业运作的方式。积极推进农牧业生产保险制度。
（七）积极稳妥的推进户籍制度改革
中国现行户籍管理制度经历了年前的自由迁徙期、年至年的严格控制期、年以后的半开放期和年以后“户籍制度变法”改革期个阶段。年初，国务院批转了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。从××年开始，中国各地目前正陆续推行新一轮户籍管理制度改革，按实际居住地进行户口登记管理的新模式。废止现行的城乡分离的“二元制”户口管理制度，推行新的城乡一体“一元制”户口管理，即取消农业户口、非农业户口等多种户口管理方式，改为按实际居住地登记户口，统称为“居民户口”；以条件准入方式户取代口迁移审批制度。凡有合法固定住所（指拥有合法房屋产权）和稳定生活来源的，即可在当地登记落户；凡符合迁移户条件的，由本人提出申请，居住地户口登记机关负责为其办理登记落户迁移手续。
当前，通过统一立法，规范户口管理。在改革探索中，各地出现各种试验性地方户口，有的采取地方保护主义的政策。有必要通过国家立法，使中国公民在中国境内都能享受同等待遇的户口制度。
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乡镇政府管理创新案例＊＊镇政府管理创新案例一、实施背景
为切实转变工作作风，提高工作效率，增强干部职工的责任心和紧迫感，更好地服务群众，＊＊镇以干部作风建设年为契机，以增强为民服务本领和宗旨意识为目的，通过内强素质，外抓管理，创新政府管理体制，完善政府工作机制。一是通过学习农村实用技术，强化为民服务本领；二是在领导班子中实行领导值周制；三是在干部职工中实行了去向登记制度和“评定星级”制度；四是践行“三民服务”承诺，强化几项措施。二、主要做法
㈠通过学习农村使用技术，强化为民服务本领，营造为民办实事的良好氛围。
1、学习对象：全镇所有镇干部职工及村定补干部。
2、学习任务：
⑴掌握脐橙种植或生猪养殖技术。
3、学习要求：
⑴全体干部职工高度重视此次学习活动，特别是党政领导带好头，以身作则，起到表率作用。
⑵集中培训与跟班学习期间，坚持严格的考勤制度，严肃培训纪律，对无故缺课者，视为旷工、考勤、考核结果与年终奖挂钩。
⑶学习对象认真做好学习笔记，领导小组不定期抽查个人学习笔记。
4、主要措施：
⑴成立了＊＊镇学习农村实用技术工作领导小组，切实加强此项工作的领导，确保不走形式、不走过场、抓出成效、抓出特色。
⑵干部职工人手一册“实用技术笔记本”，边学边记，分阶段采取闭卷考试检验学习成果。
⑶设立农村实用技术资料室，便以干部职工在业余时间多学习，在镇机关中形成一个良好的学习氛围。
㈡在领导班子中实行领导值周制。
1、主要目的：
为增强领导班子成员的主人翁意识，增强党政领导的工作积极性和主动性，提升班子成员的领导能力和素质水平，经镇党政联席会议讨论，实行领导值周制
2、值周领导主要职责：
⑴协助镇主要领导主持本周全镇的各项工作。
⑵主持周一的例会，并布置本周工作安排，提出工作要求。
⑶督促本周各项工作的落实，未抓落实的要及时向镇党委书记汇报。
⑷对群众来信来访进行接待，并协同分管领导进行及时处理。
⑸督促镇党政办公室周日前拟出下周全镇工作安排并报镇主要领导审定。
⑹下周一例会时总结本周工作情况，并移交有关工作给下周值周领导。
3、强化三个制度：
⑴例会制。每周一的8：40定时定期召开全体干部职工会议。
⑵汇要制。每个党政领导在周五下午把本周的小结和下周工作要点写在统一印制的工作汇要上交镇党政办公室。
⑶日志制。值周领导每天督促检查工作进展情况，并以日记的形式记录在统一印制的日志簿里。在每个星期结束时对完成和未完成的工作进行点评，写出值周感想，签名后移交给下一周的值周领导。
4、党政领导值周安排:
值周领导十月十一月十二月＊＊第42周(15日－19日)第51周(17日－21日)
＊＊第43周(22日－26日)第52周(24日－28日)＊＊第45周(5日－9日)
＊＊第46周(12日－16日)＊＊第48周(26日－30日)
㈢强化组织纪律，端正干部作风，实行干部动态管理去向登记制度。
1、镇干部职工实行每天去向登记制度。在去向栏内注明到哪里、干什么及返回时间，未及时登记的视为旷工处理。若确实忘记登记必须在晚上9：30分前电话通知党政办公室补登。
2、为确保干部动态管理的实效性，建立不定期抽查制度。抽查本着实事求是的原则，被抽查人员如实回答抽查事项，抽查采取不定期抽查方式，由党政办公室负责每个月抽2次并记录在案，镇主要领导随时抽查。
3、所抽查的动态与事实不符，脱岗在家或离开本镇范围的每次罚款50元，并向镇主要领导说明原因。
4、对抽查有抵触情绪的给予诫勉谈话，坚持不改正错误的在全镇进行通报批评，并写出书面检查，情节恶劣并造成不良影响的给予待岗处理并建议调离。
5、干部去向登记作为考勤的一项重要内容，直接与年终奖金相挂钩．
㈣强化领导干部办事能力，开展评比“五星”活动激发干部干事热情。
1、评比“五星”对象：全体镇干部职工。
2、评比“五星”内容及标准：
⑴学习星：能自觉学习党和国家的各项方针政策、法律法规，学习有关的业务知识，圆满完成党委政府和上级部门安排的学习任务。
⑵业务星；业务过硬懂政策有技术，能应付各种复杂情况，在本部门、本行业成为技术标兵。
⑶遵纪星：能模范遵守党纪国法，遵守本行业及党委政府制订的各项规章制度和要求。
⑷廉洁星：遵守廉洁自律各项规定，吃苦在前，享受在后，自觉接受党员群众监督，公道正派，清正廉洁。
⑸勤政星：具有强烈的事业心、责任感，关心群众，艰苦创业，甘于奉献，真心实意为农民群众办实事、办好事，能够把党的方针政策同农村实际相结合。
3、评星办法：
⑴成立由党政领导、干部职工、村干部及离退休干部组成的评星委员会，负责评星活动的具体实施。
⑵实行每月授星制度，对照评星标准，对符合条件的给予授星。
⑶年终根据干部职工的得星多少作为公务员考核的一项内容。对获星多的个人列为镇党委向上级组织部门推荐和提拔重用的依据及年终评优评先的对象；对获星少的给予诫勉谈话及扣发年终奖等措施。
㈤践行“三民服务”承诺，强化几项措施，转变干部工作作风。
1、优质服务“五个一”。
“一张笑脸”，热情欢迎办事群众，做到生人熟人一样热情，干部群众一样尊重，闲时忙时一样周到，事项多少一样负责；“一杯茶水”，让群众有亲切感，回家一样舒服；“一张凳子”，让远途而来的群众得到充分的尊重，拉近彼此距离；“一张名片”，热情解决办事群众联系不便的问题；“一本意见簿”，热情欢迎群众提意见，接受群众监督。
2、五个事项办理制度。
一是首问负责制，坚持谁接待，谁负责，谁答复；二是采取限时办结制，即办理业务限时五分钟办结，其它业务按规定时间受理；三是层级负责制，分管领导为督办责任人，部门负责人为具体责任人；四是电话接访制，发放工作明片，对咨询电话实行热情解答；五是跟踪问效制，全程跟踪督促事项办理落实情况。
3、公开亮明身份制度。
要求工作人员工作期间佩戴工作证，主动接受群众监督，使自己的一言一行始终处于群众监督之下。同时在每个职能部门门口上墙工作人员照片、姓名、联系电话、服务类别等，便于群众联系工作。
4、公开服务监督举措。
设置投诉电话随时接受群众的监督，对吃、拿、卡、要等现象，一经发现严肃查处。（举报电话：-）
5、群众求助销号办结制度。
＊＊镇政府建立＊＊镇职能部门群众求助销号办结制度。为使群众反映求助的事项得到有效及时的办理，进一步拉进与广大群众的距离。主要做法是：
⑴受理交办
群众反映求助事项实行分口接待，当口处理。即由各职能部门做好接待，登记好群众求助事项销号办结登记薄并及时解决处理。
⑵办理机制
①建立“层级责任制”。处理群众反映求助的事项，分管领导为督办责任人，职能部门负责人为具体责任人，对问题处理实行层级负责制。
②建立“首问责任制”。首位接待干部为群众求助事项的第一责任人。反映求助事项不用属分管业务内的协同群众全程办理。
③建立“跟踪问效制”。由镇党政办负责对各职能部门在处理群众反映求助方面的全程跟踪问效。并及时将其工作情况报镇主要领导。
④建立“限时办结制”。对群众反映求助的事项，能够及时办理的应当立即办理，不能及时办理的，属镇级审批处理的在3天内处理好，属县级审批处理在6天内处理好。
⑶保障措施
①建立“适时调度制”。对需要综合各部门、单位协调解决的事项，党委政府及时召开调度会，协调各方处理落实问题。
②建立“督查通报制”。镇党政办将每半月对群众求助事项办理情况进行督查，并在全镇通报。对落实处理没行动、效果差的予以通报批评。
⑷奖惩办法
①镇党委政府对群众反映求助事项落实处理较好的部门和个人予以表彰通报，对为民服务不力、群众反映较差的部门和个人进行诫勉谈话，直至进行组织处理。
②各职能部门是党委政府服务群众的重要窗口，工作人员工作期间迟到、早退、态度生硬、办事不力且群众意见较大的干部给予扣除当月相关补助，屡教不改的建议调离。三、基本成效及社会反响
通过创新一系列的政府管理制度和工作机制，全镇的各项工作开展得如火如荼，干部职工的工作热情空前高涨，既提高的工作效率，老百姓又得到了沉甸甸的实惠。据反映，大多数群众能更快更直接的反映具体问题了，解决问题的效率较以往亦有大幅度的提升。同时，党政领导在新的工作机制中也提升能力素质和业务水。今后＊＊镇将进一步加大深化改革力度，把各项工作落到实处，促进当地社会经济发展和推动各项事业进步。乡镇政府管理创新案例责任编辑：飞雪 阅读：人次

内容摘要：通过分析40个村委会换届选举中县、乡政府的具体行为及其运作过程、实际功能，探讨了村委会民主选举中基层政府的角色与作用。笔者的观点是，县、乡政府在推动村委会民主选举中承担了近于“全能”但又是混乱的角色，既是“立法者”，又是“执法者”，还是“监督者”，其行为与其说是积极、主动的，不如说是被动、应付的。因此，要真正推进农村民主自治，不仅要有政府“自上而下”的推动，还需要有民间力量“自下而上”的促进。
基层政府在村委会民主选举及村民自治中的行为与角色，已引起学者的广泛关注。多数人认同于这样的看法，对中国绝大多数农村而言，村委会民主选举与村民自治是一个需要自上而下由基层政府强力启动并推动的过程。因此，基层政府行为在其中的作用是第一位的。有学者的研究进一步表明：制约村委会民主选举与村民自治的主要因素也正在于地方基层政府。不过，我们应当注意的是，这些研究主要是针对《村组法》正式颂布实施以前而作出的。那么，随着法律的正式施行，情况是否会有变化？依据对ＸＸ省40个村委会换届选举观察就此作一综合分析。鉴于笔者已在另文中研究了县乡政府在村民直选中的实际影响力和作用力（肖唐镖，2001），拟通过描述县乡政府在村民直选中的具体行为及其运作过程、实际功能，来研究分析其角色特征。
一、样本村简况
表1：样本村的经济发展状况N=39（村）单位：%
以稻作农业为主以经济作物为主以林牧养殖为主私有济济状况
二、基层政府对村委会民主选举的介入方式
如果以基层政府对村委会民主选举的依法操作与否、以及作为的积极程度为自变量，那么，如表2所示，基层政府操作选举在理论上就有可能出现六种类型。从我们调查的情况看，在40个样本村委会民主选举中，这六种类型都出现了。具体说来，在A类“直接依法操作”型村中，如南门、曲斗、马口、桃源等村，县乡工作组积极介入选举，并严格依法操作，从而确保了选举的民主合法性。反之，在B类“直接违作”型村中，县乡工作组的积极介入并不是依法而行，而是独自或与村干部一道进行暗箱操作，严重作弊，贯村、章村、程村、埠村的情况就是如此。
表2：基层政府操作选举的几种可能性类型表
依法操作违法操作
积极作为直接介入A.直接依法操作B.直接违法操作
间接介入C.间接依法操作D.间接违法操作
不积极作为E.由村依法选举F.放任的作弊选举
资料来源：对39个样本村情况的调查。
与A、B两类中基层政府的直接介入不同，在有些村，基层政府的介入却是间接的。如在C类“间接依法操作”型村中，县乡工作组也驻扎在村内，但没有站在选举工作的前台，或包办替代，或与村工作人员联合操作，而是以指导者身份来行动，普田、游村、中村的县乡工作组就是这样。而在D类“间接违法操作”型村，县乡工作组的介入也是间接的，但却指导进行违法选举或在某些程序违法运作。如，洲村委会民主选举中胡小元的“过半数”票，实际上是无效的，但这却是乡干部的主张。罗家村委会民主选举中的一些违法行为，也是与县乡工作组的指导有关的。
同基层政府以上四种积极“作为”类型不同的是，它们也有“不作为”的情况，即为E、F两种类型。在这种情况下，县乡政府虽然也向村派出了工作组，但它仅是名义上的、形式上的，并不参与该村委会民主选举事务的决策，任由村里自行开展选举。坎下村、狮前村就是“由村依法选举”的类型（E类），在这两个村，乡干部放手让村里自己组织各项工作，由于有一个群众的强有力的选举委员会，结果选举非常成功。而在“放任作弊选举”的类型（F类）村中，工作组对村干部（主要是村支书）的选举工作也不加过问，甚至对一些程序的作弊也任其自流，如永昌、古坪、河江等村。
当然，县乡政府及其工作组对各村委会民主选举采取何种操作类型，取决于多种因素。其中重要的两条即为：村支书的能力，原村委会班子的状况（是否被乡镇希望能留任）。如果乡镇认为村支书有很强的驾御能力，希望原村委会班子留任、并认为它能继续当选，就很有可能采取“不作为”的方式，放手让村里自行组织安排选举，狮前村、永昌村、坎下村、古坪、河江等村的选举就是这样。反之，乡镇如果认为村支书驾御能力不够，但希望原村委会班子留任、而它的继续当选又面临挑战时，就更有可能“积极作为”，直接或间接地介入选举工作。
以上对基层政府行为的分析主要是从基层政府本身的维度而展开的。如果我们从村自身的角度来看，那么，就可把村委会民主选举分为“自主性选举”和“管制性选举”两种。所谓自主性选举，是指乡镇基层政府对村委会民主选举的程序、方式，特别是候选人的确定等问题采取不干预的态度，任由村委会民主选举委员会按照上级确定的规则和要求去组织、安排和确定。而管制性选举则是指基层政府干预的选举。实际上，在村委会民主选举的这两种分类之间有着相通之处。A、B、C、D四类即为“管制性选举”，而E、F两类系“自主性选举”。在本次调查的40个村中，多数村的选举还属于管制式选举，只是县乡政府对各村委会民主选举的作用方式和程度有所不同而已。不过，在“管制性选举”与“自主性选举”中都有可能出现民主合法的选举（A、C、E），也有可能是违法性选举（B、D、F）。由此可见，基层政府介入选举本身并不重要，重要的是如何介入。
村委会选举中基层政府的角色与行为分析——对ＸＸ省40个村委会换届选举观察的一项综合
三、在选举中基层政府的实际功能及其运作
那么，县乡政府是从哪些方面来操作选举、并发挥作用的？从对40个村的调查看，在选举中除了不亲自投票、不作为候选人外，其它所有的行为中都有县乡政府的作用。各村的选举都是一个自上而下的制度引入过程，都是在强行政驱动下而展开的，如选举的筹备、动员与组织，以及规则、程序的安排、解释与实施等，都基层政府。具体地说，在选举中，基层政府的功能及其运作方式主要有：
（1）规则制定与解释功能。在全国《村组法》正式颁布实施后，ＸＸ省人大常委会通过了相应的《实施办法》，对选举的步骤、程序、方法，候选人条件等作了原则性的要求。各地还会制订更详细的《实施方案》，如C、T两县均由县委、县政府下发了以此方案为内容的“红头文件”。实际上，在我们观察的10个乡镇，它们也进一步制订了更具体的《选举操作规程》。当然，这些具体的《实施方案》与《操作规程》，从表面上看是对《村组法》和《实施办法》的进一步细化，并无原则上的冲突。从选举的宣传、选民的登记，提名程序，到候选人的条件及人员确定，再到候选人的介绍、正式投票，以及选票的设计、统计与监督，还有村委会职数的规定、村委会民主选举委员会的产生、职责等等，皆有细致的规定。因此，选举规则与程序的制订都是县乡政府的行为。而且，在实际中对其的解释权也在县乡政府。
（2）信息传输与发布功能。限于书刊、电台等现代传媒在农村的不发达，特别是有关村委会民主选举知识在农村传播的缺乏，绝大多数农民对如何选举可谓知之不多。而且，对何时将发生选举等信息，也要取决基层政府的发布。这就是说，有关选举的信息至今仍是被基层政府垄断的，对农民而言尚是稀缺的。尽管C、T两县在实施方案中对选举宣传的要求很具体，但我们从调查中发现，其实在各村对选举的宣传发动工作很不深入细致，对选举的规则、方式、程序等都是进行有选择性的传输，并没有全部发布，而且往往是对选民提要求的多（如积极履行职责），而向选民介绍其权利的少。因而对选举的信息和知识，选民实际上是不太了解的。这就使选民和乡村干部对选举信息的掌握处于极不对等的地位，有利于县乡政府对选举局面的控制。反之，县乡政府的这种控制就易于遭遇挑战，如在普田村，当一位村民候选人看到观察员手中的《选举必读》后如获至宝，仔细阅读后即对村委会民主选举工作摆出了种种合理的批评。
（3）组织与操作功能。在C、T两县，县乡政府都设立了选举领导机构，并组派了工作组进村亲自指导。按理，县乡工作组进村主要应起政策指导及相应的监督功能，但在绝大多数村，他们还往往走到选举工作的前台，直接操作选举工作。比如，他们与村支书一道指定、选委会成员，决定投票方式，帮助或者直接组织选举，有的甚至帮助一些组织意图之中的候选人拉票。对各村候选人的条件，以及正式候选人的确定，本应由村委会民主选举委员会依照法律政策来决定，但在不少村，县乡工作组也直接介入，并起主导作用。在曲尺村，为了使组织所愿的人员能胜出，工作组便将对候选人文化程度的要求由县里确定的初中文化改为小学文化。乡党委副书记在该村委会民主选举会议上就说：“在放开老百姓选村官的过程中，如何体现党的领导和党委的意志，关键在两方面：一是乡镇基层政府是否掌握着控制村选委会成员的资格认定和最终确立；二是村委会成员候选人条件的设定和候选人审批是否由乡镇基层政府牢牢把关。”在东江村，候选人提名结果出来后，当乡镇工作组的同志发现乡镇的意图遭遇尴尬，而真正的竞争也在预定人选中进行时，就以村委会中要保证有妇女干部等为由，故意减少村委会职数，以保证原村干部能全部留任在村两委班子中。在曲斗村和爵誉村，当乡镇基层政府看中的预定人选都成为了村委会主任的正式候选人而无法调剂时，但又为了保证他们都能当选，就临时决定采取了分职位选举的办法，让竞争主任职位的落选者能参与委员的选举。
（4）仲裁功能。在选举中往往会遇到各种突发问题，特别是遇到法律规则上不曾规定的问题。在此时，只有坎下、普田等少数村的选举委员会能起到正常的集体仲裁与决策功能。在多数村，这一功能都由县乡工作组或基层政府承担。在仲村，当选票上出现“一人两名”（有选民写下候选人的书名，又有选民写下该候选人的小名）、发生计票争执后，最后交由乡政府作定夺。在罗家村，当一些未转来户口的媳妇们未领到选票，而与村干部发生争执后，县政府有关部门一锤定音：应发选票。在更多的村，当村选委会成员对有效票、废票的认定意见不一时，都是由县乡工作组或基层政府来裁定，王沙塘、中村等村计票现场上就发生了这种情况。
（5）秩序监督与维持功能。这应是县乡工作组的重要职责。不过，在调查村中，工作组的监督功能普遍不足，尤其是对选举工作人员的监督不力（实际上工作组本身也是“工作人员”）。但对选举秩序的维护，防止对选举的干扰、破坏，却是县乡政府用力较多的地方。最为突出的是，C县在我们所调查的后16个村，正式选举的当天，每个村都由县里统一安排了两名警察来现场维护秩序[1]。这在一定程度上也是对选民的一种威慑，特别是对敢于提出批评意见的选民的威慑，从而有助于县、乡的意志得到更好的实现。
四、对村委会民主选举中基层政府角色行为的评估
县乡政府在选举中承担了如此繁重而多样的功能，这无疑是自上而下强力推进村委会直选的表证。但问题是：应如何评估县乡政府的角色特征？它对村委会直选究竟发生了何种性质的影响？
那么，主要处于被动与应付角色的县乡政府对村委会民主选举又带有了什么性质的影响呢？从选举观察中我们看到，尽管C、T两县基层政府对选举有统一的部署与要求，但由于各村村情本身的差异，由于各村工作组的差异等原因，基层政府行为在各村却有着并不一致的表现。下表3即是对各村委会民主选举中基层政府行为取向的统计。
表3：在各村委会民主选举中县乡政府或其派出的指导小组的态度和作用怎样？N=39（村）
作用性质倾向并保证了选举的民主性倾向有效的民主选举倾向“暗箱操作”公然作弊其它
注：1.选择项“其它”系指：看不来或说不清。
2.资料来源：对39个样本村情况的调查。
从表3可见，在六成多的村委会民主选举中，县乡政府行为倾向于民主的或有限的民主选举；基层政府行为倾向“暗箱操作”乃至公然作弊的村占三成。这是一组或许能给人些许宽慰的数据。应当说，县乡政府依法操作选举的作为，特别是为确保选举的依法且成功而采取了种种努力，这很值得研究。[5]但限于篇幅，这里，我们仅来研究基层政府的另一面，即“艺术化”地舞弊操作选举的手段。

1、对选举信息与规则进行垄断与控制，或仅作有选择的发布，以使选民与组织意图之外的候选人不熟悉规则，偏于操作者控制选举。
2、对候选人资格作灵活设定，以便组织中意的人选入闱，并将不中意的其他人挡在外。曲尺、游村就出现这种情况。而在艾村，乡里还准备了另一着，一旦一位不中意的人入选村委会成员，就将以其超计划生育而予以除名。
3、在正式候选人确立中采取灵活方法，极尽所能地将最有竞争和挑战实力的其他人员排除，而不是简单地按票数来确立正式候选人。其中的手段，除了利用候选人资格的限定外，还有各种非正式方法。如在艾村，对一位村主任职位有力的竞选者邓某，乡里即以其下去拉票等为由逼迫他辞选。在有的村，则以让其担任其他职位为由，利诱有力竞争者退出对主任的竞选。如此等等，即是为了形成对村主任职位“一强一弱”（强者为合组织意图的人员，弱者为有意拣选的弱势竞争者）的竞选局面。
4、诱导选民投票。在各种正式或非正式场合，以表扬的口吻介绍中意的人员，称其很得乡镇的支持，而其他人都得不到上面的支持，即使选上来了以后也干不了。在罗家、王沙塘、桃源等村，工作组的同志甚至劝选民说：现在的村干部如果选不上，以后还是要当村干部的，而选上了新的人，就要增加村里的负担，所以，你们还是如选现在的干部好。
5、对村委会民主选举委员会成员与选举工作人员的选择，多数村往往以与村干部的关系、能否忠实贯彻组织意图为主要标准。在永昌、王沙塘、尺江等村，还让已是正式候选人的原村干部作为工作人员，拎着票箱上门搞流动投票。
6、对投票方式，多数村主要采用流动票箱投票，以偏既可现场引导选民填票，还可有利于以代票等方式搞舞弊。
7、简化对正式候选人的介绍程序。有些村并不曾召开选举大会，以介绍候选人，并让他们发表竞选演说。还有些村虽然召开了选举大会，但也没有介绍候选人的程序，更不让选民对候选人进行发问、答辩。在建丰村委会民主选举大会现场，笔者看到：一位选民刚对正式候选人提出有关减轻农民负担的问题，就被主持会议的工作组干部打断。普田村一位候选人要求村里把自己的情况向其他村民小组作介绍，也遭到断然的拒绝。
8、在选票统计中对有效票与废票的认定，往往倾向于组织中意的候选人。洲村胡小元的“当选”，即是将废票剔除在选票总数之外计算出来的“过半数”。
村委会选举中基层政府的角色与行为分析——对ＸＸ省40个村委会换届选举观察的一项综合
五、选举对基层政府行为的影响
在县乡政府特别是乡镇基层基层政府对村委会民主选举的种种担心之中，最核心的便是此后乡镇工作难以推行。按他们的看法，选举后乡村社会的变化会对其行政行为产生制约与影响。那么，在各村委会民主选举后这种情况是否已经或正在发生？
六、小结
在我们观察的40个样本村村委会民主选举中，尽管县乡政府采取了六种不同的操作方式与类型，但各村委会民主选举都是由基层政府启动并推动的。在此过程中，基层政府承担了规则制订与解释、信息传输与发布、组织与操作、仲裁、秩序监督与维持等功能，[6]几近于“全能”角色。它既是“立法者”，又是“执法者”，还是“监督者”。这或许是民主启动中需要经过的阶段。但是，我们应注意的是，基层政府这种混乱的角色特征，如果长期不能得到改变，就既会使基层基层政府的负荷过于承重，也会使村委会民主选举质量的提升受到制约。因此，科学地厘清、界定基层政府在村委会民主选举中的职能，应当是确保选举依法运作的重要前提。笔者以为，在村委会民主选举中，基层政府应主要承担的是“立法者”与“监督者”的职能，而不应亲自来组织与操作选举，承担起“执法者”的职能。
按西方主流民主理论，国家权力往往被视为民主建设与发展的对立物，社会力量的成长应以削弱国家权力为前提，那么在中国农村的民主化进程中，情况是否也如此呢？对于地方基层政府在村委会民主选举和村民自治的态度，多数学者的研究已表明，这是一个十分复杂的问题。对地方基层政府在推进村民自治中的阳奉