公共管理导论-第八章-人事管理和绩效管理.doc

第八章人事管理和绩效管理81 引言 尽管当前公共部门的改革是通过战略管理以及改善与外部群体和其他外部因素的关系，而将其主要焦点放在公共组织的外部环境上，但在内部管理上也发生了一些重要变革。公共政策和公共管理仍然存在于政府机构之中，且这些机构或多或少地以官僚制的方式进行组织和人员调配，因此，在这一点上它与早期的模式是一脉相承的。尽管当前的内部管理与旧模式之间仍保持着基本的连续性，尽管变革只是细枝末节的，然而与战略管理或外部管理相比，对内部的管理变革存在着更多的争论。这或许是因为传统模式专注于组织，并随着时间的流逝已建立起一套完备的程序和制度，因此对它们的变革自然会受到更强的抵制。当公务员和公共部门联合会发现人事制度的变革绩效评估、短期合同、功绩工资威胁到长期确立的工作条件和环境时，也会对变革予以抵制。 在这里，我们将看到内部管理的两个主要方面：人事管理和绩效管理；财政管理将在下一章予以讨论。管理主义模式试图使组织及其内部管理制度取得比以前更为直接的结果，在这种模式下，内部管理已呈现出重要的变化。尽管聚焦于外部环境的新公共管理的改革尚未完成，但它只是直接涉及更高的、战略层次的管理者们。然而，内部管理的各种改革已经影响到了组织中的每一个人。所有这些职能都不同程度地存在于传统的行政模式之中。组织结构、人事管理制度和绩效控制总是备受关注尽管是以一种狭隘的、官僚制的方式。传统模式下的绩效控制十分薄弱，而其他内部管理(尤其是预算管理)的目标主要是控制投入，而不是产出或目标的实现。传统模式下的内部管理由于其沉迷于结构而备受指责，任何结果都被视为是偶然的或组织自发的产物。随着政府管理主义模式其他改革的推进，我们现在应该将内部管理的焦点放到结果上来。82 人事管理 在组织和人员调配中，管理者设计组织结构和程序并把人员安排到重要的职位上。然而，这既可以通过官僚主义的方式来实现，也可以不必如此。组织结构的设计应与其职能相协调。人事管理职能是任何组织的关键，政府中的情况尤其如此，原因是政府提供服务的质量取决于从事这些工作的公务员。传统行政模式中的人事管理几乎完全遵循了马克斯?韦伯的官僚制理论。正如前面指出的那样(见第2章)，在韦伯的理论中，个体公务员有一套特定的工作条件终身制、由高层权威机构任命而不是经选举产生、职务任命和晋升、由养老金提供的老年安全保障“一种公共服务等级序列中的职业” (Ger比and Mills，1970，pp199203)。在很多国家，终身服务的观念几乎完全遵守了这些箴言。 例如，20世纪70年代中期，澳大利亚联邦政府库姆斯委员会对终身服务的人事模式作了一个经典描述(Australia，1976，p169)： 根据功绩来招募人员(无论如何界定)，并进入一个 统一的服务机构(目的是减轻相互分割的服务机构所带来的恶果)。它服从于 对招聘和雇佣条件的独立的、非政治的控制；而职业文官的权利受到下述事项的保护 各种规定，它阻止“新手”就任初级以上的职位，而又通过 法律保护，反对任意解雇(解雇只能是有合理的理由并通过正当的程序)。这种统一的服务机构的特征是 职位的等级结构，其定义是 一种基于工资的有规律的职位分类制度(在特定职位的工资级别内逐步增加工资)，与此同时，职业文官通过这种职位的等级制度实现晋升，并遵从 一种功绩晋升制度，而它服从于 一种关于晋升的诉讼制度(旨在确保公正的最终实现)，忠诚服务的最终回报是 一种特殊的退休和养老金制度长期 至少是到20世纪70年代，上一代人的正常做法是渴望成为行政人员，在参加了由独立的非党派政府机构主持的考试之后，直接从学校进入公共服务部门，被任命到等级组织的最低职位上，并经常基于资历或资历与“效率”的结合而获得正式的晋升，而且，从理论上讲，他们都渴望成为部门首长。根据功绩招募行政人员，并以政府的整体名义而非某个部门或机构的名义进行任命。直接任命外部人员担任较高职位而非初级职位的做法是不允许的。直到1976年，澳大利亚颁布了一项最高指令，规定大学毕业生不得超过新雇员总数的lo。直到1966年，大部分职业都只针对男性雇员，原因是妇女在结婚时必须辞职。最后，根据韦伯的严格的官僚制理论，对长期忠诚服务的公务员的报酬是一套特殊的退休和养老金制度。作为对永久性雇佣，通常是终身雇佣的回应，公务员应该是中立的、超党派的和匿名的。对于组织内的公务员来说，这种传统的终身服务制度是舒适的，它实行起来并不太难，并且为那些习惯于服从的人提供了一份稳定的职业。 作为一项人事管理制度，它有一些优点。它为体制内的公务员提供了一种获得稳定感的途径。它的设计是超党派的，尽管中立和匿名原则适合于公共服务的行政或技术特点。公务员被任命到初级职位并通过等级制度获得稳步晋升，甚至凭资历获得升迁，这一切将培养公务员对部门和公共服务的忠诚感，并能够弱化公职政治化的现象。 然而，作为一项人事管理制度，它还是弊大于利。一种僵化的等级制度无法适应快速的变化，而且导致公务员只专注自己的事务并患上幽闭恐惧症。人事管理的目标在于，为完成既定任务选拔、任命和培训最合适的工作人员。虽然在任何制度下都很难做到人与事的完美匹配，但是，要找到一个在以上三个方面的表现都比传统行政模式更糟糕的例子是不容易的。 仅从基层选拔公务员的做法的初衷是为了把他们训练成各类工作中的终身雇员。而实际情况却表明，一大批公务员将会以相同的方式获得升迁，直至离职。所以，有毅力而无野心的公务员将会成为部门首长，而那些无耐心或有天资的公务员将会离开。那些不尽如人意的人事选拔方法，如按资历选拔，只是一种表面上的公正，实际上却是在鼓励趋炎附势者而打击有能力的人。根据资历选拔人才的制度要么意味着绩效是无法衡量的，要么意味着在行政工作中每个人都有相同的绩效。这两者对于造成这种现象的人事制度来说都是非常不利的，这是一种几乎只保证产生庸才的制度。 绩效测量的缺乏还会产生其他的人事问题。可能会形成一个个志同道合的管理者群体，然后他们只提拔“自己的人”，这些人有可能都是男性这是经常发生的情况或者来自一个特殊的宗教或社会团体。而其他的社会团体就会发现，如果它们也想参与进去，要想获得立足之地或取得成就将是非常困难的。由于人们看重资历，持有这种观念的公务员很难成为效率的模范，但传统行政模式的这种无效率的特征将会潜存很多年。 在英国，一个特殊的人事管理问题是强调普遍的能力而不是与政府相关的专门技能。甚至在改革过程进展良好的时候，权力当局仍然是通才型的行政官员(Z比ak，1994，p166)。如果说英国政府在这一点上较为特殊，那么撒切尔政府开始质疑公务员的管理能力就不足为奇了。 在美国，正如英格拉哈姆所描述的那样，在培育管理文化的过程中，文官制度本身也存在许多重要问题(1ngraham，1995，pp1213)： 实际上，文官制度及其法规和规定都是与培养强大的管理主义文化和管理者队伍背道而驰的。不适当的激励因素正在发挥作用，且它们被置于不适当的位置。文官制度不是倾向于变成一种有弹性的管理制度；其目的也不是这样的。 传统行政中的人事制度更重视公平而非实现结果的能力。文官制度设计的目标不是富有弹性的管理制度，而这正是真实的结果。正如英格拉哈姆所言： 对规则和程序的重视创造了一种组织环境，在这种组织环境中，在动员各种资源实现组织目标的过程中，遵守规则和程序比有效地自由裁量和灵活性更为重要。这种区别可认为是行政和管理之间的差异。行政要求政治中立的公务员在适当的时候遵守正确的规则，而不能质疑规则，当然也不能随意使用自由裁量。另一方面，管理意味着权威和自由裁量的大量运用，并又只对产出和产品而非对法规和规则负责。通常情况下，文官制度培养行政官员，而非管理者。 人事制度本身不能吸引合适的人员到政府中任职或提拔最有能力的人，这一点开始为人们所认知。或许它培养了有能力的行政官员，但真正需要的却是有能力的管理者。行政结构的僵化性使得选拔程序过于烦琐，并经常超出管理者的控制，因此很难雇用到合适的人才。同样，它也很难建构一套适当的报酬体系或解雇不称职的人。另外，各种规则也抑制了管理者激励下属的盲自力(Bozeman and Straussan，1990，p11)。人事制度改革 与从公共行政到公共管理的其他变革一样，人事制度变革的一般目标是注重结果、灵活性和激励因素。雇用合适的人员越来越容易，其过程非常迅速且雇佣的条件和标准也经常变化。雇佣经常采用合同的形式。在最高层次上，部长任命他们自己的高级工作人员的方式越来越普遍，在采用美国体制的其他国家中，通过政治途径任命官员的范围已经扩大到了公务员。随着绩效工资制的日益普及，报酬和激励结构也已发生变化。解雇那些表现差的雇员也变得更容易。现在，公共部门不让那些不做贡献的人留在岗位上，而是甄选绩效良好的人才。这就意味着，正如特殊社会群体的优势地位正在消失一样，按资历晋升的人事制度正在消失。在社会需求的推动下，一些国家制定了严格的肯定性行动计划；同时，这些国家也采取了有效措施以保证有才能的人获得正当的分配，而这些群体在以前是被排除在外的。 改革人事制度的思想已经持续了一段时间。英国1968年的富尔顿报告建议人事制度应该开放，使外界人员可以被雇用到所有层次上，并废除在某些方面设置障碍的僵化的等级制结构。按照以前的制度规定，专业人员的晋升被限制在某个层次内，这种情况也将发生变化。 美国1978年的文官改革法也是基于同样的观点，即管理需要改进，而且管理者应对其组织和员工承担更大的责任。这项法令建立了绩效工资制和一项新的高级行政职务制度(SES)。这是一个高级管理者的精英阶层，他们将被任命到高级职位而非任何特定的职位，并允许他们在不同的职位之间迅速调整。它还引进了在其他国家已经开始推行的绩效评估和绩效工资制。这些做法试图把私营部门中普遍适用的激励因素引进公共部门，目的是为那些有能力的人提供一些实实在在的报酬。这项法令还引进了新的降级和解雇程序，这同样是出于提高质量的考虑。 总之，一场运动已经开始，它旨在打破僵化的等级制结构并提供灵活性。不同于有保障的终身雇佣制，所有层级上的大多数员工都面临着机构的重组以及更大的流动性、更多的冗员裁撤计划和更大的不确定性(F盯nham and Horton，1996)。可能会有更多的人被解雇，而被雇用的人数很少增长或没有增长。那些希望自已有一份稳定的终身工作的公务员将会发现，要想调整自己的观念是很困难的。还有可能发生其他的变化。有期限的任命制可能会发生在低级职位上，长期兼职工作将变得越来越流行，使退休金具有灵活性的改革亦将使公共部门的人员进出更加频繁。合同正发挥越来越多的作用，它们或者针对短期雇佣而非终身雇佣，或者针对那些曾在行政系统内部执行的、现在通过合同方式转包出去的职能。这些合同意味着雇员不再享有公共服务的雇佣条件。有些政府正在考虑通过合同的方式执行行政职能；为了降低成本，政府将考虑采取一切可行的替代措施。现在，所有层次上的工作人员都越来越多地通过招聘的方式被雇用。一些地方的低级职位的任命越来越少，直接从社会上招聘毕业生甚至部门首长的做法则更为普遍。 从总体上讲，公共部门雇用的人数已经下降。在发达国家，政府雇用的总人数减少了1(P01比t and Bouckaert，2000)。例如，1979年至1999年，英国公共部门员工的人数从650万降到400万尽管定义的变化使得进行严格的比较变得困难(Greenwood，Pyper and Wilson，2002，p17)。虽然国家卫生部已经不是公共服务部门的组成部分，但它仍使用公共基金并且其近100万的员工应该加入到上述的400万公务员之列。然而，从总体上讲，很多国家都已经削减了政府员工的数量。 这些变化已经引起争论并遭到雇员和工会的抵制。但在一个灵活的、劳动力流动和目标管理已经普遍存在于私营部门的时代，公共部门仍然坚持陈旧的人事制度是毫无道理的。凯登指出(Caiden，1982，P183)：“大量公共雇佣的条件与私营部门所获得的条件是相同的”，而事实上也确实如此。大概除了最高层之外，绝大部分公务员执行着与企业相同的职责。虽然公共部门是由于政府工作的与众不同而引进特殊的人事制度，但其规模和职能的扩大已经表明，大多数公务员的工作是提供服务而非政策建议，而且，采用不同雇佣标难的状况也难以为继了。 因此，在公共部门中采用与私营部门更为相似的人事安排将变得平常起来。奥斯本和盖布勒认为，公共部门的实践已经验证如下改革的成功：“广泛的职位分类和工资等级；由市场决定的各种工资；绩效工资；基于绩效而非资历的晋升和解雇”。此外，人事制度中的其他重要因素还应包括：“允许管理者雇用最合格人员的雇佣制度大胆录用最能胜任的人；精简被解雇人员的申诉程序”(Osborne and Gaebler，1992，p129)。 现在的公务员比过去更能胜任工作。更先进的管理和分析方法以及更科学的招聘和晋升程序将使公共管理者更加快捷高效当新技术得到更好的利用时，情况尤其如此。现有的人力资源当然比过去更为丰富；过去人们曾认为公共行政不需要特殊的技能。更加灵活的晋升制度和先进的绩效测量将使有能力的人得到更快速的提拔。随着终身服务模式的逐渐消失，公务员不太可能在某个部门或公共服务领域中终身任职，而是在公共部门和私营部门之间相互流动。另外，让经济学家或管理专家担任部门首长的举措在遭到批判的同时，高级公务员的一般能力已得到提高并将继续下去。 对于有雄心和有能力的人来讲，公共事务比过去更能激发他们的兴趣，而在过去的僵化体制下他们经常被挫折所困扰，并且常常是在晋升机会来临之前就已离开。巴泽利认为，公共管理者能够比过去扮演更多的不同角色(Barzelay，1992，p132)： 后官僚制典范非常重视关于如何建构公共管理者角色这一问题的讨论和思考。今天，见多识广的公共管理者能够理解并认同以下不同的角色概念：训练领导能力，建立积极向上的工作团队和组织文化，战略规划，间接权威的管理，开拓创新，解决问题，确认顾客，不断探索，回应能力，培训，建构激励机制，保护产品，树立质量观念，创造革新的氛围，团队建设，工作再设计，投资于民，谈判授权和动态管理。 人们可能认为，上述这些任务中的大部分都只是来自私营部门，都是一些流行的观点而且与政府毫不相干。更准确地说，巴泽利确定的这些任务属于管理者而非行政者，管理者的角色更具多样性、更能激发人的兴趣。 公务员有两项主要职能。第一，为政治领导人提供帮助和建议。第二，提供服务、执行现任或前任政府制定的法律。这两项职能具有内在的统一性，原因在于，公务员把服务过程中所收集到的信息和反常情况反馈给政治领导人，以便于领导人的进一步关注和后继立法。但二者在概念上又是不同的。这两项职能在传统公共行政中几乎没有区别，因此，任职条件所需要的是第一项例如提供坦率而又无畏的建议它要求职务常任和政治中立，而对第二项即提供服务的角色没有提出真正的要求。它们变成了公务员任职的条件。在传统体制中，因为对一部分公务员需要实现职务常任，结果所有的公务员都实行职务常任。 公共管理改革的内容就是要把各种各样的公共服务职能分离出去。公共管理的服务职能既是一项生产职能，又是一项管理任务，类似于市场中的许多职能。公共管理具有成千上万的提供社会安全保障职能，这项职能在特征上与市场中的后勤管理没有什么不同。这样，政府就开始尝试采用代理、合同、呼叫中心等形式，甚至通过私营部门来提供公共服务。这些也使政府认识到，既不需要所有的公务员都终身任职，也不需要公务员比从事私营部门的同类工作具备更优越的条件。更进一步说，那些与政治活动密切相关的公共部门的组成部分政策制定部门、部门首长等认识到，如果得不到政治领导人的支持，要想证明终身制的正当性将是非常困难的。 现在人们认识到，人事职能更经常地被认为是人力资源管理(HRM)职能需要采取积极的管理措施。法纳姆认为，在公共服务领域中出现的人力资源管理和雇佣关系有五个主要特征(Farnham，1999，D127)： 第一，与行政相比，人事职能正变得更具战略性，但必须在政府规定的资源范围内进行。第二，管理模式正倾向于从专制主义、多元主义模式转向理性主义、绩效主义模式。第三，与过去相比，雇佣变得更加灵活而非标准化。第四，雇佣关系是“双重”的，一方面，大部分非管理人员继续通过集体谈判的方式来决定他们的报酬和条件；另一方面，公共管理者越来越多地通过个人雇佣合同为政府服务。第五，政府的“古典”式雇主的形象正在改变。在此情况下，政府的人事职能似乎日益依托私营部门的人力资源管理(HRM)理念及其流行模式，并把它们应用到公共服务的一些特殊领域。 组织的整体战略甚至组织的生存都取决于主要人员的能力水平。政府中的战略性人力资源管理必须把战略规划和人员调配及其他要素如产业关系、人员招聘、培训、激励因素和绩效评估等融合起来。 戴维斯认为，一个合同化的政府或许与传统的公共行政模式极为相似，都具有一个小的精英集团(Davis，1997)。这一情况或许存在，但这个精英集团既没有必要长期受雇于政府，甚至也无须精通其所在部门领域的专业知识。如果真的存在一个精英集团，那么现实的行政管理将会更加完善，但变革的范围是如此之广，因而要确定谁将处于这样一个享有特权的精英集团实非易事。诺思科特特里维廉报告或韦伯提出的精英模式有可能回归，但在中短期内似乎不太可能。比较可能的情况是公共服务变得像一个管理咨询公司。有的咨询人员也许会在同一部门长期任职，但这种情况较为少见。公共服务部门中的职位更可能是短期的而且是不断变化的。也许政策咨询人员群体将频繁流动：他们有时为官僚组织工作，有时为政治官员提供建议，有时是某个大型会计公司或咨询公司的顾问。终身制和一种职业生涯都将成为过去，许多公务员更愿意在公共部门内外不断流动，而不是终身任职。 公共管理者的工作比以前更加复杂、更具挑战性。对公务员来说，管理主义模式下的公共服务比传统模式下的公共服务更能激发他们的兴趣。诚如凯登所言(Caiden，1996，pp3031)： 几乎没有人愿意回归到传统官僚制的消极状态，即保守主义、固守规则、墨守成规，以及过分注重身份地位(良好的联系)、可靠性(回避创新的声誉)、资历(服务年限)和集体服从。这些特点可能适应过去的节奏，但是它们需要进行转型以适应今天的要求并为明天的成功作准备。 在最好的公共服务领域中，这种转型确实正在进行，并且确定无疑的是，要回到过去的僵化状态已绝无可能。但实际情况是，这种过渡时期对许多公务员来说并不容易。在最好的时期，公共部门是一个非常难于工作的领域。士气低落在局部地区可能是经常性的，或者至少是很难克服的。尽管政府将不得不为少量能胜任工作的公务员提供更高的薪水，但公共服务可能会变得更少。这样的服务或许会变得更好，但要试图增进局外人的理解并恢复整个社会对公共部门的尊重将要困难得多。83 绩效管理 无论采用何种标准，无论是对于个人绩效还是对于组织绩效而言，传统行政模式中的绩效管理都是有缺陷的。在现有的各种绩效测量方法中，对任何一种绩效的测量都是单独进行的，并且测量的方法也非常的不系统。与私营部门相比，公共部门中的绩效测量确实存在困难，但在这方面所作的努力却少之又少。或许人们曾假设官僚制组织会自然而然地产生结果，因此无须任何明确的测量。人们过去经常不去考虑公共部门生产了什么产品、质量如何、谁将得到奖惩以及谁是一个优秀的工作人员。在任何情况下，行政官员都不必担心自己的工作绩效，因为其工作就是执行命令，而绩效测量是针对那些发布命令的人而言的。对各种方案和人员的评估既不经常进行也不充分，而且即使有明确的目标，也没有实现目标的想法。 绩效管理改革是管理主义方案中一个特别重要的组成部分。许多政府部门现在期望设计“绩效指标”，而绩效指标是一种用来测量组织在实现既定目标的过程中所取得的进展情况的方法。在任何组织中都可以制定出统计标难，尽管在这方面公共部门会比私营部门遇到更多的困难。行政人员的工作绩效也将比以前获得更加系统的测量。绩效评估体系旨在评估个体成员的绩效，甚至在一定程度上可以对一年中所期望取得的主要贡献予以事先规定，然后把它与年终实际取得的成就进行比较。这种方法可以进一步延伸，即可以根据实现既定目标的程度而对组织成员进行奖惩。非正式的评估方法被认为是无效的，并且会产生不良的组织结果。绩效评估的一般目标是，监督并推动工作人员和机构实现组织目标的进程。 绩效管理改革的起点之一是英国的财政管理议案(刚1)，它旨在提高每个部门的绩效(UK Treasury andCivilService Comm山ee，1982)： 一个组织和一个系统中的各级管理者都具有： 对目标的清楚认识，这意味着在任何可能的地方都有办法去评估与这些目标有关的方法、产出和绩效； 为了最大限度地利用资源而明确规定的责任，包括对产出和资金价值的严格检查；以及 有效地履行其职责所需要的信息(尤其是成本信息)、培训和获得专家建议的渠道。 这些内容与财政管理有关，同时也与人事管理和绩效管理有关。的确，所有这些方面都在一个新的管理系统中结合在了一起，这一系统包括：详细说明政府所有的政策目标和官僚组织内个别单位的目标；精确分配各种合同和项目成本；“制定绩效指标和产出标准，用来评估目标实现过程中所取得的成就”(C盯ter，K1ein andDay，1992，p5)。 卡特、克莱因和戴伊认为，英国的财政管理议案代表了“一场运动，其目的是寻求效率的制度化和普遍推行英国政府改革管理文化的意图”。在公共部门内部，建立绩效指标成为一种运动，其明确目的是探知测量政府绩效的难度。因此，财政管理议案“试图对公共部门已经采用了一个世纪甚至更长时间的业务方法提出挑战” (Carter，K1ein andDay，1992，pp2223)。绩效指标是为适用于各种活动而建立的。的确，有些公共部门对这些绩效指标的运用数量之大达到了令人迷惑的地步。卡特、克莱因和戴伊认为(Carter，Klein andDay，1992，p。181)，可以根据不同的目的制定不同的绩效指标： 考虑到政策目标的不同，应该设计不同的绩效指标体系。因此，例如，如果主要的考虑是公共资源的使用效率，那么，重点就应放在设计产出(和结果，如果可能的话)的标准方面，即经济学家的方法如果主要的考虑是责任，就会出现一个与上述截然不同的重点：测量为公众提供服务的程序性指标它们的有效性和时间性也许相关性更大一些。如果把关注的焦点放在管理能力上，那么就应该将重点放在为各个单位或部门设定绩效目标方面。当然，这些目标可能并存于相同的部门中。 像在管理主义体系下所做的那样，政府已经增加了对绩效指标的运用，绩效指标运用的数量成了公众争论的主题。如果中央政府“在对日常责任进行分权的同时，又想维持对政策执行的控制，那么，绩效指标就成了一个基本的工具：必须集中了解绩效的主要方面，以便能够进行分权活动”(Carter，Klein andDay，1992，p179)。 由于公共部门的绩效测量存在固有的困难，绩效指标很容易遭到批评，因为它试图详细说明模糊的问题。管理者们认为，他们所在部门的利益是不能被量化的，或者认为以经验为基础的测量方法由于只把注意力放在可以量化且能够被信息系统处理的事情上而使所做的事情发生了扭曲(Bellamy and Taylor，1998)。这也许是一个危险，但却能够通过设立某些与组织的全面成功直接相关的标准而加以克服。而且，一旦组织目标被设定，它们就不应该被具体的方式束缚住。既然公共组织的目标经常变化，“管理指标就必须是灵活的，并不断地接受重新检查和修改” (Cohen，1988，p68)。 通过建立这样的绩效标准来对管理者的成就进行评判是非常必要的，这是公共管理的特征尽管这种绩效标准的推广范围有一定的限制。正女口霍尔姆斯和桑德所言(Holmes and Shand，1995，p563)： 我们的观点是，绩效测量及其在绩效管理中的广泛应用是一个有价值的实践，但必须同时认识到它的局限性。至少它能够提供与决策相关的有价值的信息。它为预算过程提供了关于预算和绩效之间的直接联系的、真实而又有价值的信息。它还可以为公共争论提供有用的责任信息。的确，这些改革的一个主要副产品是有关政府政策和计划的影响的信息大量增加，这一点反映在政府预算方案、年度报告等之中这在很大程度上进一步提高了政府的透明度并提高了政府绩效。 当然，绩效测量有很多困难，而且在公共部门存在的困难更大，但这并不意味着应该无所作为。管理主义改革者的初衷本来是要为私营部门的利润和其他标准的利用提供某种替代标准。如果不尝试测量绩效，管理主义计划的其他方面将无法有效运转。因之，制定绩效标准以满足公共部门的特殊需要是很重要的(见Talbot，1999)。 期望任何一种绩效标准都像利润一样有效是不可能的，但是以下几点理由说明了绩效标准将被继续应用的原因。首先，个体公务员或许会把绩效评估指标的运用看作一种威胁，但绩效评估也是一个机会，它能够表明谁有好的表现和绩效，而这两者都可能受到奖励。其次，在当前的形势下，任何公共活动都处于被削减或全面清除的威胁之下，因此，绩效标准欠缺的职能或职位更易于受到责难。最后，如果没有一些能够用来监督目标实现的进展情况的手段，设定清楚的目标或为既定计划提供相应资金都几乎没有任何意义。既然在其他方面的改革中已投人了很多资本，那么绩效测量将会得到进一步的运用。84 人事和绩效改革的一些问题 内部管理的各种改革都已遭到了批评，它们对每个人都产生了影响，这一点并不足为奇。有人认为，公务员职业已和以前大不相同。职业公务员的概念正在消失，正如终身制将被废除或无能力者将被解雇一样。晋升的前景更加不确定，并且出现了一系列影响员工士气的令人迷惑的改革。人事安排问题 批评者提出了几个与人事制度改革有关的问题。波利特和鲍克特(Poll山andBouckaert，2000，pp162163)指出了一个人事管理的困境：激励公务员与降低他们的服务条件。有一些关于这个问题的观点。据称，公共管理改革将赋予管理者更大的自由并让他们负起责任；终身任职将被取消，就像取消曾经给予行政管理者的特殊条件那样。正如彼得斯所言(Peters，1996， p18)： 这些改革试图模仿私营部门的人事管理，削弱政府雇员的长期雇佣制。现在，公共部门和私营部门之间的工作几乎没有区别，人们应该认识到那些改革的意图。对个人绩效的评估变成了一种控制手段。霍顿认为：“现在，公务员更明显地受到控制，对公务员个人行动的评估成为一种控制手段，虽然它更经常地表现为一种咨询和个人授权的手段” (Horton，1999，p153)。波利特和鲍克特也承认管理者有了更多的自由，但同时却受到更大的监督(Pollitt and Bouckaert， 2000， p138)： 在现象背后，让公共管理者进行管理的过程并非如此简单。已经出现的均衡趋势和高度集权，部分是通过建立十分复杂的绩效指标和目标体系来实现的，这是以迅速发展的信息技术为基础的行政部门中的政治官员已经通过一些程序而把他们的注意力从投入转向产出。这或许能从一定程度上解释公共服务管理者的暖昧态度他们有决定投入的更大的自由权(例如，把资金投入从工作人员转向设备，或者，反之亦然)，但就结果而言，他们同时已经感觉到比以往任何时候都受到更加严格的监督。 现在，公务员在处理工作和实现结果方面有更大的自由范围，但与此同时，结果是否实现越来越受到关注。这本身并不是一个很大的问题，但如果要求公共管理者在实现结果的同时严格遵循与官僚模式相同的复杂程序，这对他们来说将是十分困难的。管理必须具有一定程度的实质自由，但没有人能够逃脱对其所实现结果的检查和监督。 另外一个问题是通过额外工资进行激励的设想。尽管绩效工资从抽象意义上说是一个好的想法，但却难以得到公平而又合理的执行。它可能被用来奖赏自己喜欢的人，因而可能会引起那些自以为应该获得额外报酬却一无所获的人的怨恨。 最后，公共部门中人事绩效的测量仍然是个难题，因此，不公平的问题不可能得到解决。另一方面，“公平”的报酬结构只是公共领域中一个特有的世界性的观点，而私营部门中却几乎没有“公平”的报酬结构，这或许是更大的灵活性必须付出的代价。绩效管理问题绩效管理遭到了一系列的批评。虽然绩效指标的引进是不可避免的，但它本身存在的一些问题有待改善。 在私营部门中，甚至财务绩效的底线标准，也不是组织绩效测量的完美标准。绩效测量在任何地方都是不容易的，私营部门使用了多种测量绩效的方法，而非单纯的利润方法。与任何形式的测量方法相比较，竞争很可能是一种更加有效的推动力量。公共组织也是竞争者：竞争者都渴望得到稀缺的预算资源。政府希望有一些办法可以用来决定哪些方面的工作能够充分地利用资源。 在绩效测量的应用过程中也存在一些问题。要设计出适当的绩效测量办法并非易事，但是，如果管理主义计划的某些方面必须依赖于这些办法，那么就必须取得一些进展。迄今为止所使用的绩效指标也确实存在一些问题。绩效标准要有一定的实质意义而且应当是非常精练的，应该能够对公共部门的运作产生直接的影响。在绩效标准的选择上稍有不慎就可能会使管理部门把焦点集中在所要实现的满意结果上，而不是整个组织可能的最佳绩效上。另外，尽管有一套严密的人事绩效评估制度，在判断执行者的优劣方面有一定的吸引力，但却难以设计一套制度以便与之进行比较并被有关人员所接受。在公共服务的许多领域中，很难用一种公平而又全面的方法对个人绩效进行比较。在绩效标准的执行方面也存在一些问题，因为任何改革都会影响很多人。但也不能因此就放弃绩效指标的使用，进一步的研究应该能够提供更好的测量方法。 在这方面似乎会出现某种模式，在该模式的初始阶段绩效测量将遭到反对和怀疑。奥斯本和盖布勒认为：“无论在哪里测量绩效，这种模式采用粗糙的绩效测量标准，而后在反对和压力下改进测量标准，最后制定出更复杂的测量标准都匙明饱的”(OsbIneadGaebl曰，1992，p156)。 我们可能有许多理由要求使用绩效指标。它们不是绩效标准私营部门中利润的完美替代物它们实际上是绩效指标，这些指标只是绩效好坏的指示物，并不是要试图精确地测量绩效。现在，没有绩效测量是不可想象的，而且在许多方面绩效指标能够并且应当被使用得更好。正如卡特、克莱因和戴伊所言：“真正的挑战是从一种专门的管理责任的观点和绩效指标的作用转移到一种更加广泛的、政治性的规定”(Carter，Klein and Day，1992，p183)。除了有关目标全面进展情况的指标，或者有关财务目标成就的指标之外，还应该有关于顾客或委托人满意程度或者关于提供服务的速度和质量的指标。指标应该用来测量有效性和质量，而不是效率(Flynn，1997，卯170185)；应当测量结果，而不是产出。士气问题 对政府和官僚制的一系列无休止的抨击，伴随着一系列令人困惑的变革(其中包括绩效测量和人事变革)，已经产生了士气问题。公共行政在其黄金时代曾是一个有价值的、受人尊重的职业。这种情况在20世纪80年代以前已发生了变化，官僚个人不得不应对来自公众的反感情绪。韦伯曾希望官僚作为一个精英集团而受到社会的尊重，但他们却因为浪费来之不易的纳税人的钱而日益遭到指责。公众缺乏对官僚制的尊重无疑使得管理改革更易被接受，但是，这或许使得公共部门士气低落的问题进一步恶化。管理变革和改革的动因在于公务员本身，并且取消了许多公务员经过艰苦努力才得到的利益，如希望终身任职等。 不仅存在严重的士气问题，而且似乎并没有快速的或简易的解决办法。土气低落的工作人员显然是低效率的，因此，要想提高整体绩效，就必须重视士气问题。土气问题可以成为更大问题的一部分。对官僚制，甚至对整个政府的抨击或许是对政治和政府的观念普遍不满的部分反映。对政府的抨击或许不仅已经影响了公共行政的理论和实践，而且也对政府和公共服务可在社会的很多方面进行改进的观念产生了影响。 不管怎么说，公共部门不可能再像20世纪80年代以前那样是一个令人感到轻松安逸的场所。波利特惊讶地指出：“低层工作人员对既定改革的热情远远低于高级官员”(Poll山，200l，卯476477)。对此不应大惊小怪。对于那些追求稳定的人来说，传统公共行政是一个轻松安逸的去所。相比之下，管理主义模式下的工作则更加困难；它给有能力者以更多的报酬，而对那些混日子的人更加苛刻。在这一点上它更像私营部门。正如一份经济合作与发展组织的报告所说(O趾D，1998，p48)： 有些公务员也声称对变革所不可避免地带来的分裂以及变革的数量和速度有所关注。然而，事实上公共部门结构调整的数量并不比其他经济部门结构调整的数量多，而又所有变革的速度都在加大。 当公共部门工作人员的期望变得和私营部门工作人员的期望相似时，或许可以逐渐提高政府系统内部的士气。如果现在的公务员不希望被终身雇用，那么他们将比早期那些希望被终身雇用的公务员有更少的士气问题。随着改革的推进，公务员的期望也在发生改变。这已经对人事管理的灵活性产生了积极影响。然而，灵活性有两种作用。如果对长期雇佣没有一种期望或渴望，那么优秀的公务员只会在某个政府部门短期停留，然后转到私营部门或其他政府部门。或许，所有这些变革的结果是改进公共部门的质量，而且这种发展将使公众和公务员都感到满意。然而，我们必须把公务员作为宝贵的资源来对待，因为公务员原本就是宝贵的资源。在处理优秀公务员的问题时，旧模式下的威权主义往往取得适得其反的效果，因为这些优秀公务员会很轻易地离开政府部门。85 结论 从20世纪80年代初期开始，公共部门内部管理制度的各个方面部已发生了重大的改变。人事管理已经在一定程度上摆脱了那种在传统模式下不太令人满意的做法在公平的名义下，人事程序几乎只给平庸者提供保障。无论是在人事还是在机构方面，绩效管理也都正在发生转变。绩效评估制度比以前的制度提供了更多的信息，而绩效指标使机构的绩效评估有助于特定目标的实现。在公共部门中也可以进行绩效测量，虽然这种方法还不够完善，但也没有放弃对绩效指标的使用的理由。 然而，在所有进行管理变革的领域中，内部管理的问题越来越突出，而且要想解决问题仍有很长的路要走。大多数问题涉及执行的问题。要创立一项新的人事制度，或者说服雇员使他们相信新制度比过去的旧制度更好，这绝非易事。人事制度的变革如此之快，致使许多人无所适从。这就造成了士气问题，并由于人们感到公共服务职业更缺少吸引力而使之每况愈下。如果说公务员曾是一个终身职业并受到社会的尊重，那么现在可以确定的是，它再也不能如此了。绩效指标的执行也同样面临困难。它们应当是简单的、精炼的，但仍然具有实质意义。从理论上讲，这些变革都是很有道理的，但却难以产生实际的效果。 展望未来，需要指出两点。首先，尽管在创立新制度方面尚有不少问题，但内部管理改革的方向是非常清楚的。因此，如果特定的变革遇到了困难，那么它们将被相同方向的更进一步的变革所取代，而不是退回老路。其次，进行比较或研究不应该从抽象意