地方人大述职评议几个焦点问题的思考人大政协.doc

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地方人大述职评议几个焦点问题的思考人大政协

地方人大述职评议几个焦点问题的思考
述职评议将监督事和监督人、工作监督和人事监督结合起来，在一定程度上增强了监督的效果，各地人大因此比较普遍地将其作为有效行使监督职权的突破性路径之一。从最初基层人大自发性的探索试验，到在地方性法规和规范性文件的指导和推动下各级地方人大普遍地开展这项工作，历经十多年的探索实践，述职评议已经成为各级地方人大一种重要的经常性的监督方式。但是，由于缺乏明确而持续的理论指导、法规不够完善以及存在体制性矛盾等原因，述职评议也面临许多亟待解决的理论和现实问题，并因此而呈现出停滞不前的状况。要让述职评议继续发展下去，就必须对其所面临的问题作出理论回答，并进行制度性、法制化的现实解决。
一、关于述职评议的功能问题
明确述职评议的功能（即目的和作用），是解决述职评议一系列问题的前提和起点。从本质上说，述职评议是人大为了对自己的人事决定行为负责而采取的一种人事监督行为。法定的监督方式应有其特定的法律功能。述职评议作为一种常规性的人事监督方式，它不同于质询、特定问题调查、撤职、罢免等特殊情况下的“问题式”监督方式。特殊或者“问题式”监督是针对可能存在或者已经查证的特定问题进行监督，主要是为了弄清可能存在的问题，或者直接根据已经查证的问题进行处置或制裁。述职评议一般是“非问题式”监督，是对评议对象依法履职的一般情况进行监督，主要是为了了解其任后依法履职的情况，基本功能是：检查工作，了解情况；评议优劣，加以勉诫；发现问题，督促整改。如果评议中发现了重大问题，需要对评议对象进行处理，则需启动新的程序，即人事处理程序，比如责成评议对象的主管机关进行查处，或者提出特定问题调查案，或者直接提出免职案或撤职案，或者移交司法机关处理等。人事处理不属于述职评议的范围，虽然可以由述职评议转入已有的人事处理程序，但它们是两个完全不同的法定程序，并且人事处理程序必须另行依法启动。这就是说，述职评议不应也不能直接承担人事处理的功能。现行有关述职评议的地方性法规一般也正是遵从的这种原则。
但是在实际工作中，存在一种直接根据述职评议的结果进行人事处理的倾向，企图将人事处理程序简单化地作为述职评议的一个环节。似乎不进行人事处理（如在评议测评“不满意”票超过半数的情况下），就意味着述职评议效果不好，还因此而埋怨不敢“碰硬”，或者简单地归咎于党委不支持人大的工作，认为与其如此，还不如不搞述职评议。这种情况正是由于对述职评议的法律属性和基本功能认识不清造成的。对述职评议法律属性和基本功能的认识的紊乱，将会使述职评议工作陷入矛盾和尴尬的境地，有损于述职评议的效果和信誉，从而影响其进一步的发展，因此必须对述职评议的功能进行明确的理论界定和严格的法律规定。
需要指出的是，人大述职评议不同于有关国家机关对其组成人员的考核评价和内部行政性监督。目标考核、业绩和全面评价及其内部行政性监督，是有关国家机关的职权，人大不能越俎代庖。人大可以要求和责成有关国家机关加强和改进这些方面的工作即加强考核和行政监督，但是不能越权代办。必须明确，人大述职评议是监督而不是工作考核或者人事考察。人大述职评议的主要内容应该是：贯彻执行宪法、法律、法规和人大决议、决定以及有关审议意见的情况；依法履行职责、勤政廉政的情况；办理代表议案、建议的情况；有无违法、失职、渎职等方面的重大问题等。
二、关于述职评议的程序性问题
在讨论述职评议的程序性问题之前，让我们先来对述职评议的主体和对象进行简要的界定。从理论上说，人大述职评议可以分为代表大会述职评议和代表大会常务委员会述职评议两种；至于选民和原选举单位对其所选举代表的述职评议，则不属于本文论述的范围。代表大会述职评议的完全主体是代表大会，评议对象是代表大会选举产生的国家机关工作人员。由于操作上比较困难等原因，代表大会述职评议很少开展（鉴于此，本文所论述职评议主要是指常委会述职评议）。人大常委会述职评议的完全主体是常委会；评议对象一般是常委会（决定）任命的政府组成人员和法院、检察院有关人员，从可操作性出发，也可以包括代表大会选举产生的国家机关工作人员（最好要有代表大会的授权）。常委会作为评议主体，负责决定述职评议案，授权主任会议组织实施，听取和审议述职报告和述职评议调查报告，召开全体会议进行评议，听取评议对象的说明和辩护，进行满意度测评，作出评议意见或者有关决定。在述职评议的这些环节中，不能用其他会议来代替常委会全体会议。
述职评议作为国家权力机关的一种监督方式，需要法制化的程序保障。
首先是述职评议案的提出和决定要做到民主化和制度化。现行地方性法规一般规定由常委会主任会议根据情况提出并决定述职评议案。这种规定使得提出和决定述职评议案的随意性较大，比如开不开展述职评议，什么时间开展述职评议，选择谁为评议对象等，都是由行政化倾向较重的主任会议来提出和决定的。这就会让述职评议随着领导人及其观念和注意力的变化而变化，显然不符合民主和法治的要求。因此，应当对述职评议案的提出主体、决定主体和提出、决定程序作出法律规定。述职评议案的提出主体应该包括主任会议、专门委员会和一定数量的常委会组成人员（联署）等。提出述职评议案，应当说明理由。述职评议案的决定主体只能是常委会。主任会议应于年底对各方提出的下年的述职评议案进行汇总和协调，形成草案，提请常委会会议审议决定。如有特殊情况，年中可以按照一定程序对述职评议计划进行个别调整。提出和决定述职评议案，主要应当遵从“有事”评议和“告诉”评议的原则以及“重要性”原则。从必要性、可行性和效果、成本等多方面考虑，不宜对所有（决定）任命人员进行普遍的述职评议。
其次是述职评议的过程要公正、合法。述职评议涉及到对有关国家机关重要官员的评价，可能会导致启动人事处理（处罚）程序，可能导致一定的法律后果。述职评议过程的合法化、公正化是述职评议后果合法化、公正化的前提和条件。因此必须对述职评议的过程尤其是评议调查、评议会议、评议申辩以及作出评议意见或者决定等作出程序性规定，使之具有法律确定性，以维护其严肃性和权威性，尽可能地避免随意性。比如评议调查人员应当按照一定的规则和程序在常委会组成人员中确定（也可吸收其他代表参加）；评议调查应当根据实事求是、客观公正的原则，按照一定的方式来进行；评议会议和作出评议意见或者决定应当遵循一定的规则和程序等。值得注意的是，一些地方在实际工作中常常剥夺了评议对象申辩的权利，在未进行申辩的情况下就草率地进行评议表决，有的甚至据此作出免职、撤职等惩罚性处理。这就如同法庭在无理剥夺被告申辩权的情况下根据一面之词强行作出判决一样的没有道理，更何况在述职评议“判决”中，评议主体往往集“原告”和“法官”身份于一身，处于难以对抗的绝对优势地位。这种倾向应当引起高度注意，并及时加以校正。
三、关于述职评议的法律后果问题
述职评议的法律后果一般包括转送或者作出评议意见，进行勉励、表彰（比如授予荣誉称号）或者督促、警诫，责成整改或检讨，以及有的责成评议对象的主管机关依照规定和职权进行行政性查处，提出特定问题调查案，提出免职案或者撤职案，移交司法机关依法处理等。目前有关述职评议争议的主要焦点在于，是否可以根据述职评议测评的结果进行惩罚性人事处理，比如免职、撤职等。这也是有关述职评议能否沿着正确的方向和轨道继续发展下去的关键性问题之一。基于如前所述，对于述职评议的功能的法理认识和法律定位不清、评议调查尚不具备司法取证的性质、目前述职评议的过程存在较大的随意性和比较浓厚的行政化色彩、述职评议还缺乏申辩机制（程序）和法律救济途径等诸多原因，笔者认为，直接根据述职评议测评的结果作出人事处理（处罚）决定，缺乏法律依据和法理支持，失之草率和粗疏，有损于人事任免的严肃性和正常秩序。因此，不宜将评议测评的结果直接作为人事处理的依据，换句话说，就是不宜直接根据述职评议测评的结果作出人事处理（处罚）决定。
那么应该如何对待各地人大在述职评议中普遍开展的测评呢？回答这个问题，必须弄清测评结果所可能具有的法律效力。就目前地方性法规的规定和实际操作的情况而言，述职评议及其测评都还缺乏必需的、严密的、公正的法律程序，评议测评不具有生成法律效力的基础、条件，测评结果本身不具有或者说不应具有强制性的法律效力，不能由测评结果直接形成人事处理（处罚）的法律后果。但是，这并不等于说测评结果就没有一定的作用。测评结果作为国家权力机关的一种意向性评价，至少可以对评议对象产生一定的激励作用，或者构成某种社会压力和心理压力，促其扬长避短，克服缺点，改进工作。如果将包括测评结果在内的评议结果及时公布于众，就会使评议结果较差的评议对象的社会形象和公信力受到一定程度的影响，从而使述职评议产生一定的威慑作用，形成一种威慑态势。这是述职评议可能实现的重要监督价值之一。正是从这个意义上考虑，笔者才认为有必要进行述职评议满意度测评。不过，测评的技术指标只宜设置“满意”、“基本满意”、“不满意”（其指向为评议内容，而不仅仅是述职报告）之类的意向性指标，而不宜设置“称职”、“基本称职”、“不称职”一类与述职评议的法律属性不相对称的确定性指标。
我们知道，问责监督是摆在人大面前的一项重要课题。人大不能对述职评议中发现的问题视而不见。如果述职评议中发现评议对象有违法、失职、渎职、严重不称职等重大问题，应当启动有关程序或者移交有关机关进行查处。就人大本身而言，根据情况，可以提出特定问题调查案，调查结束以后，如有必要，可以提出免职案或者撤职案；如果无须进行严厉的惩罚性制裁，也可以提出不信任投票案，如果不信任票达到半数以上，评议对象应当自行辞职，如果不辞职，则应责成其辞职。
基于以上分析，建议对现行的有关人大监督和评议的地方性法规进行相应的修改，以促进述职评议持续、健康地发展。

地方人大述职评议几个焦点问题的思考

年月日，我实践服务协会组织下辖的六个部门总计100余名成员参加市第一福利院志愿者义工服务活动。
　　在事先就已经与该单位取得联系的情况下，早上九点，我协会的与会队员全部集合完毕，在相应负责人的组织下，队伍以整齐队列开赴目的地，九点半左右，到达福利院。简单进行布置任务后，队员们迅速展开工作。
　　我协会的志愿者队员们，在福利院的工作人员的安排和帮助下，一部分负责打扫福利院的卫生，一部分则主动与老人交流，照顾老人。由于全体成员的认真努力，上午的志愿者义工活动圆满结束。有的福利院老人迅速与志愿者们成为了朋友，有的老人在队员离开的时候拉着队员们的手流下了不舍的眼泪。
　　福利院的相关领导同志对我们此次义工活动的表现予以高度评价，并代表福利院，向所有参加义工活动的志愿者同志们表示衷心的感谢。本次活动，还引起了《日报》的关注。
　　在整个活动期间，实践服务协会的志愿者表现出了良好的组织性、纪律性以及奉献精神。在队伍往返学校与目的地的过程中，我实践服务协会队员们始终保持良好的警容风貌，并且严格按照学校相关警务管理规定的要求着装。就连路上的行人，都不禁驻足欣赏我警校大学生的风采。
　　此次活动，其主力军为09级新成员，在活动期间，09级的新人们继续秉承实践服务协会一贯的传统。发扬乐于助人、无私奉献的精神。不仅充分表现了自己无私的爱心，也向人们展示了09级新成员的优秀风采，我们欣喜的看到，09级新人这批实践协会的新力量，正以昂扬的姿态和饱满的热情向我们走来。他们在活动中的表现，体现了作为实践服务协会成员应有的风采。有理由相信，这支实践协会未来的骨干们，定将与他们的前辈一道，引领实践服务协会，不断迈向新的历史高度。

2018年县广播电视台安全生产工作总结
一、加强安全生产领导,落实安全生产责任
成立了县广播电视台安全生产领导小组,由台长刘增碧任组长，为目标第一责任人，副台长范琼为副组长，具体抓此项工作的落实和检查，科室负责人为成员，并明确为本科室范围内安全生产工作目标的责任人。台与各科室签订了安全生产分解责任书，纳入年终目标考核，实行量化考核，一票否决制，奖罚逗硬,同时按时参加县上组织召开的各类安全生产工作会，并及时向全台干部职工传达学习安全生产文件和会议精神，提高广大职工的安全生产意识。
二、强化内部管理,加强安全防范
为了抓好机关安全生产工作,结合我县开展“安全生产责任落实年”、“全国安全生产月”活动，由办公室牵头负责，定期和不定期对台机关办公区域重点部位进行督查，如：电视播出机房、发射台、电视制作室人员,驾驶员和门卫值班人员进行专门教育和技能培训，坚持“预防为主、综合治理”的方针，不断完善各项安全生产工作制度,严格工作纪律,做到横向到边、纵向到底、环环相扣、不留死角。结合安全生产月宣传活动,在全台干部职工中开展安全生产法律法规和消防知识的学习活动,提高广大职工的安全生产意识,树立安全生产无小事的思想理念。抓好防火、防盗、防洪、防雷等安全生产工作,做好各种应急预案，并拨出经费购置防盗消防设施装备及对办公区域老化的电力线路及时更换，消除安全隐患。为严防“法轮功”破坏广播电视传输网络，我台按照中央、省、市、县的统一部署，坚持防打并举，24小时值班，严密监控，确保了广播电视节目的及时、准确、安全无误播出，做到了广播电视节目“零停播”、“零插播”，圆满完成了今年广播电视安全播出任务。
三、加大安全生产宣传力度,营造良好舆论氛围
结合我县开展“安全生产责任落实年”、“全国安全生产月”、“百日安全生产”活动，充分发挥广播电视的宣传喉舌作用，宣传安全生产工作的各项法律、法规知识，按照“安全生产责任落实年”、“全国安全生产月”宣传活动要求，按阶段、分步骤、积极开辟安全生产宣传栏目，认真开展宣传，及时报道安全生产工作信息，充分反映我县各行各业在安全生产工作中的新方法、新举措和先进典型事例。为了使此项工作不断推进：一是开辟安全生产专栏，组织力量成立“安全生产责任落实年”、“全国安全生产月”活动宣传栏目组，与县安监局配合进行具体的宣传策划；二是认真开好编前会，对节目的组织安排进行细化分工，及时掌握宣传的质量和进度，对出现的情况进行调整；三是积极与县安监局、县消防大队及县各乡镇、各部门密切联系,发现、挖掘安全生产工作的各种信息，拓展信息来源作好宣传报道。
全年播出《我县召开安全生产工作会》、《县人大领导对我县安全生产工作进行调研》、《我县组织收看全国安全生产电视电话会》、《我县开展全国安全生产月宣传活动》、《加强规范管理确保施工安全》、《市检查组对我县安全措施落实工作给予肯定》等安全生产相关新闻、专题24期72条,滚动播出安全生产宣传警示字幕标语8条216次，播放安全生产警示教育片3部，有力地配合了我县开展“安全生产责任落实年”、“全国安全生产月”活动,为我县的安全生产工作营造了良好舆论氛围。
今年我台安全生产工作按照县上安全生产工作的统一要求，做到领导重视，制度健全，措施到位，全年无任何安全生产事故,完成了2018年度县上下达的各项安全生产工作目标任务。

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