海域管理基本制度及相关政策法规.ppt

海域管理的法律制度海域管理的法律制度主要内容一、海域管理法律体系二、海域管理主要概念三、海域管理基本制度四、围填海管理政策五、养殖用海管理政策200219932007海域使用管理制度的发展历程海域使用管理制度的发展历程无法可依、无章可循无法可依、无章可循无法可依、无章可循无法可依、无章可循无法可依、有章可循无法可依、有章可循无法可依、有章可循无法可依、有章可循全国人大常委会通全国人大常委会通全国人大常委会通全国人大常委会通过过海域使用管理法海域使用管理法海域使用管理法海域使用管理法有法可依、有章可循有法可依、有章可循有法可依、有章可循有法可依、有章可循全国人大通全国人大通全国人大通全国人大通过过物物物物权权法法法法法律法规体法律法规体法律法规体法律法规体系基本健全系基本健全系基本健全系基本健全财财政部、国家海洋局政部、国家海洋局政部、国家海洋局政部、国家海洋局颁颁布布布布国家海域使用管理国家海域使用管理国家海域使用管理国家海域使用管理暂暂行行行行规规定定定定一、海域管理法律体系物权法海域使用管理法国务院文件部门规范性文件地方法规规章海域管理的主要法律法规全国人大法律：海域使用管理法（2002年），物权法（2007年）国务院文件：国务院关于加强海洋管理工作的通知国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知国务院办公厅关于开展勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知国务院关于全国海洋功能区划的批复国务院关于省级海洋功能区划审批办法的批复国务院关于报国务院批准的项目用海审批办法的批复部门规章和地方法规国家发展改革委、国家海洋局文件 关于加强围填海规划计划管理的通知财政部、国家海洋局文件 关于加强海域使用金征收管理的通知 关于印发海域使用金减免管理办法的通知 关于海域使用金减免管理等有关事项的通知 关于印发海域使用金使用管理暂行办法的通知监察部、人事部、财政部、国家海洋局 海域使用管理违法违纪行为处分规定国家海洋局文件海洋功能区划管理规定海域使用权管理规定海域使用权登记办法临时海域使用管理暂行办法海域使用权争议调解处理办法海籍调查规程国家海洋局直接受理项目用海管理意见填海项目竣工验收管理办法海域使用统计管理办法区域建设用海管理意见淤涨型高涂围垦养殖用海管理意见改进围填海工程平面设计意见自然保护区海域使用管理意见海上人工岛建设用海管理的意见加强海砂开采管理的通知海域使用管理百县示范活动实施意见落实人大环资委对河口海域管理建设的函海域使用论证资质管理海域使用论证评审专家库管理办法地方法规规章辽宁省海域使用管理办法河北省海域使用管理条例天津市海域使用管理条例山东省海域使用管理条例江苏省海域使用管理条例上海市海域使用管理办法浙江省海域使用管理办法福建省海域使用管理条例广东省海域使用管理条例广西区海域使用管理办法海南省实施中华人民共和国海域使用管理法办法辽宁省海域使用金征收办法河北省海域使用金征收办法天津市海域使用金征收办法山东省海域使用金征收办法江苏省海域使用金征收办法浙江省海域使用金征收办法福建省海域使用金征收办法广东省海域使用金征收办法广西区海域使用金征收办法海南省海域使用金征收办法（一）物权法出台中国法制史上划时代意义的大事物权法：民事基本法律宪 法：规定的是国家的基本理念和构造。民 法：规定的是社会的基本理念和构造。物权法：规范有形财产归属关系的民事基本法律物权法的重要创新：海域物权制度 第46条规定“矿藏、水流、海域属于国家所有”第122条规定“依法取得的海域使用权受法律保护”物权法规定海域物权的重大意义海域物权法律制度上升到物权法进行规定，也就上升到国家基本民事法律层次。海域第一次与矿藏、水流并列规定，在国家基本法律中明确作为重要的国有财产。把海域这种自然资源转变为民法上的不动产，有利明晰海域权属，定分止争，运用市场手段配置海域资源。海域使用权与采矿权、取水权的关系探矿权、采矿权的客体是海底的矿产资源，而海域使用权的客体是海域立体空间，所以并不矛盾；海域使用权人获得的是海域的使用价值。在海域使用权有效期内，权利人可以使用、收益、转让。使用权到期后，海域并没有被拿走或消耗掉。采矿权人取得采矿权后，矿藏变成矿产品，然后卖出去，结果是把矿藏消耗了。取水权也是这样。海域使用权与土地使用权的区别所有权来源不同：土地有国家所有和集体所有之分，而海域专属于国家所有，海域使用权单一地来源于国家海域所有权。使用权类型不同：土地使用权分散为建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、林地权、草原使用权等。而海域使用权名称统一。管理体制不同：土地使用权分散在不同部门管理。而海域使用权只由一个部门进行管理。（二）海域使用管理法1991年10月，国家海洋局、财政部专门向国务院报告关于外商投资企业使用我国海域有关问题的报告1992年5月，国务院批复明确要求”实行颁发海域使用许可证的制度和有偿使用海域的制度。”1993年5月，财政部、国家海洋局颁布了国家海域使用管理暂行规定，开始在全国实施海域管理制度。2001年10月27日，第九届全国人大常委会第24次会议审议通过了中华人民共和国海域使用管理法，并于2002年1月1日起施行。海域权属管理海洋功能区划海域有偿使用2001年10月27日全国人大常委会审议通过中华人民共和国海域使用管理法海域使用管理法第一章 总 则第二章 海洋功能区划第三章 海域使用的申请与审批第四章 海域使用权第五章 海域使用金第六章 监督检查第七章 法律责任第八章 附 则二、海域管理主要概念海岸线海域海域使用海域使用管理1、海岸线海岸线系指平均大潮高潮时水陆分界线的痕迹线国家标准依据 1:500 1:1000 1:20001:500 1:1000 1:2000地形图图式地形图图式（GBGBT7929-1995T7929-1995）1:5000 1:100001:5000 1:10000地形图图式地形图图式（GB/T5791GB/T57919393）中国海图图式中国海图图式（GB12319GB1231919981998）海洋学术语海洋学术语 海洋地质学海洋地质学（GBGBT18190T1819020002000）海洋功能区划技术导则海洋功能区划技术导则（GBGBT17108T1710820062006）测绘行业标准测绘行业标准地籍图图示地籍图图示（CH 5003CH 50039494）海岸线的法律法规依据国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知（国发199632号）规定“陆海分界线以最新版的1：5万国家基本比例尺地形图上所绘的海岸线为标准”。国务院办公厅关于勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知（国办发200212号）规定“海域勘界的范围为我国管辖内海和领海，界线的起点从陆域勘界向内海一侧的终点开始，界线的终点止于领海的外部界限”。海域示意图2、海域、海域海海岸岸线线 海域法：本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。海域概念海域法层面n水平方向包括我国的内水和领海，从海岸线开始到领海外部界限，面积约38万平方公里。n垂直方向分为水面、水体、海床和底土四个部分海域是民法意义上的物，是不动产。具有客观物质性、可支配性，以及地理位置固定的特点。海域概念物权法层面3、海域使用使用特定海域：水面、水体、海床和底土。如电缆管道虽只占用底土，但也属于海域使用的一种类型；使用的是一个固定海域，而非偶尔进入。如船只在公用航道航行就不是海域使用；使用海域的时间具有连续性，且在三个月以上；特定的开发利用活动具有排他性。亦即只要此项利用发生后，在此海域中不能有其他的固定开发利用活动。临时海域使用 满足上述一、二点（使用特定海域和固定海域），时间不足三个月但可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的排他性用海活动也要依据海域使用管理法进行管理，这就是临时海域使用。海域使用管理作为一种行政行为，是指国家根据国民经济和社会发展的需要，结合海域的资源与环境条件，对海域的分配、使用、整治和保护等过程进行监督管理。侧重于海域空间资源的行政管理，强调用海者侧重于海域空间资源的行政管理，强调用海者的义务责任，以维护公共利益。的义务责任，以维护公共利益。侧重于海域使用行为的民事规范，强调用海者侧重于海域使用行为的民事规范，强调用海者的权利保护，以维护个体利益。的权利保护，以维护个体利益。海域法海域法物权法物权法4.海域使用管理海域使用管理的宗旨 321维维护护国国家家海海域域所所有有权权保保护护海海域域使使用用权权人人的的合合法法权权益益规规范范海海域域使使用用行行为为维维护护海海域域使使用用秩秩序序合合理理配配置置海海域域资资源源实实现现海海域域的的可可持持续续利利用用三、海域管理基本制度海洋功能区划制度海域权属管理制度海域有偿使用制度（一）海洋功能区划制度我国的规划体系国民经济和社会发展规划：不同行政级别国土空间规划：陆地、海洋、城镇、流域环境保护规划：陆地、海洋、海岛、流域国民经济和社会发展规划1、总体规划 国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，政府负责编制。2、专项规划：工业、农业、林业、能源、水利、交通等 以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。3、区域规划 区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。国土空间规划1、陆地：土地利用总体规划 依据是土地管理法，国土资源部门2、海洋：海洋功能区划 依据是海域使用管理法，海洋管理部门3、城镇：城市规划、村镇规划 依据是城乡规划法，建设部门4、流域：流域综合规划 依据是水法，水利部门环境保护规划1、陆地：环境功能区划、环境保护法规划 依据是环境保护法，环保部门2、海洋：海洋功能区划、海洋环境保护规划 依据是海洋环境保护法，海洋部门3、海岛：海岛保护规划 依据是海岛保护法，海洋部门3、流域：水功能区划、水污染防治规划 依据是水法、水污染防治法，水利部门，环保部门涉及海洋功能区划的法律法规海域使用管理法，2002年1月1日实施海洋环境保护法（修订），2000年4月1日实施海岛保护法，2010年3月1日实施港口法，2004年1月1日实施防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例，2006年11月1日实施省级海洋功能区划审批办法沿海省、自治区、直辖市海域使用管理条例沿海省、自治区、直辖市海洋环境保护条例海域使用管理法有关规定海洋功能区划分为全国、省级、市县级海洋功能区划，全国和省级海洋功能区划报国务院批准，市县级海洋功能区划报省级人民政府批准养殖、盐业、交通、旅游等行业规划应当符合海洋功能区划。土地、城市、港口等规划应当与海洋功能区划相衔接不按照海洋功能区划批准使用海域，或者违法修改海洋功能区划确定的海域功能的有关责任人员，给予行政处分（二）海域权属管理制度 核心是海域属于国家所有，单位和个人使用海域必须依法取得海域使用权。海域使用权人的权利：占有权、使用权、收益权、转让权、设定抵押的权利、续期权、补偿权 海域权属管理制度海域权属管理制度海域使用权人的义务保护和合理利用海域的义务；缴纳海域使用金的义务；接受海洋主管机关的监督检查的义务；容忍义务。对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠。及时报告资源环境条件变化的义务；其他义务：未经批准不得从事海洋基础测绘；海域使用权终止后，应拆除可能造成海洋环境污染的设施和构筑物；不得擅自改变海域的用途。海域使用权的取得海域使用权申请审批：国务院、省、市、县级政府审批海域使用权招标拍卖：各地在同一海域具有两个以上意向用海单位或个人的情形，但是但不包括国家重点建设项目用海、国防建设项目用海、传统赶海区、海洋保护区、有争议的海域、涉及公共利益的海域以及法律法规规定的其他用海情形。填海50公顷以上的项目用海围海100公顷以上的项目用海不改变海域自然属性的用海700公顷以上的项目用海国家重大建设项目用海国务院规定的其他项目用海国务院审批权限国务院或国务院投资主管部门审批、核准的建设项目用海国防建设项目用海省、自治区、直辖市管理海域以外或跨省、自治区、直辖市管理海域的项目用海油气及其他海洋矿产资源勘查开采项目用海国家直接管理的海底电缆管道项目用海国家级保护区内的开发项目及核心区用海其他项目由沿海地方属地受理，逐级上报国务院审批。国家海洋局直接受理（三）海域有偿使用制度 核心是单位和个人使用海域应当按照规定交纳海核心是单位和个人使用海域应当按照规定交纳海域使用金。域使用金。海域使用金既不属于行政性收费，也不属于一般的海域使用金既不属于行政性收费，也不属于一般的税收，而是国家以所有者的身份，出让海域使用权时税收，而是国家以所有者的身份，出让海域使用权时取得的对价，属于权利金范畴，纳入一般财政预算。取得的对价，属于权利金范畴，纳入一般财政预算。海域使用金征收标准按照用海类型、海域等别确定。海域使用金征收标准按照用海类型、海域等别确定。海域有偿使用制度海域有偿使用制度金、税、费的区别金：对国家所有资源性资产征收的权利金，如土地出让金、海域使用金。税：要求在政府统治下的单位和个人为支持政府而交纳的捐献物费：以政府形式出现或者政府委托有关部门代行政府职能，对提供直接服务所收取的费用。结论：海域使用金既不是税，也不是费，不列入国家公布的行政事业性收费项目目录中。海域使用金使用管理暂行办法中央当年收取的海域使用金由财政部在下一年度支出预算中安排使用；海域使用金主要用于海域整治、保护和管理。范围：1.海域管理政策、法规、制度、标准的研究和制定2.海域使用区划、规划、计划的编制3.海域使用调查、监视、监测与海籍管理4.海域管理执法能力装备及信息系统建设5.海域分类定级与海域资源价值评估6.海域、海岛、海岸带的整治修复及保护7.海域使用管理技术支撑体系建设8.海域使用金征管及海域使用权管理海域法海域法实施情况和主要成效实施情况和主要成效截至2009年底 现有确权海域面积180万公顷颁发海域使用权证书近5万本累计征收海域使用金300亿元2005年度 1010亿亿亿亿2006年度 1616亿亿亿亿3030亿亿亿亿2007年度 2008年度 5959亿亿亿亿2009年度 7878亿亿亿亿2010年度 100100亿亿亿亿四、围填海管理政策围填海管理面临的形势围填海管理的主要措施围填海管理面临的形势和任务海域管理已成为各界关注重点 中央领导关注围填海管理 中央各部委关注海域使用监督管理 社会各界关注围填海造地沿海地区经济社会发展需求分析 人口和生产要素向沿海聚集是普遍趋势 沿海地区国家级战略格局初步形成 重要产业用海需求旺盛国务院批准沿海经济发展规划辽宁省：国务院批准辽宁沿海经济带发展规划河北省：国务院批准曹妃甸循环经济示范区规划天津市：国务院批准天津滨海新区总体规划山东省：胡锦涛总书记提出建设蓝色半岛经济区，国家海洋经济发展示范区江苏省：国务院批准江苏沿海经济带规划上海市：国务院出台长江三角洲经济区发展的若干意见浙江省：提出建设海洋经济强省，国家海洋经济发展示范区福建省：国务院批准海峡西岸经济区发展规划广东省：国务院批准珠三角改革发展规划纲要，国家海洋经济发展示范区广西区：国务院批准广西北部湾经济区发展规划海南省：国务院出台海南国际旅游岛建设发展的若干意见社会各界关注围填海管理科学界：钱正英院士等对江苏、浙江进行调研 苏纪兰院士等通过中科院上书国务院新闻界：中央电视台焦点访谈（辽宁丹东、福建莆田）、经济半小时（天津、山东）等 中央人民广播电台（浙江慈溪围垦）社会公众通过信访、复议和行政诉讼提出意见沿海地区经济社会发展形势分析基本趋势：人口和生产要素向沿海聚集是普遍趋势沿海地区国家级战略格局初步形成钢铁、核电、火力发电、煤炭、船舶、风电等涉海产业用海需求旺盛沿海地区国家级战略格局初步形成52区域格局已初步形成钢铁产业向沿海地区布局53规划和在建总规模达到1.112亿t占全国钢铁比例为16.85%已投产钢铁企业：宝钢、南京钢铁集团 沙钢新区（张家港）宁波钢铁（北仑港）鞍钢鲅鱼圈钢铁基地 曹妃甸钢铁基地 在建及拟建钢铁基地防城港 湛江 日照福建宁德 宁波大榭岛广州南沙开发区唐山京唐港河北沧州（黄骅港）我国沿海钢铁布局状况涉海产业需求旺盛-船舶工业全国船舶工业增加值：2000年：52.46亿元，2007年：683亿元，增加13倍；造船完工量：2000年：336万综合吨，2007年：1893万综合吨，扩大5倍多；造船完工量、新承接船舶订单量、手持新船订单等分别占全球的23%、42%和34.5%核电55中国核电发展现状中国核电发展现状截止2008年年底，已建成6座核电站，11台机组，装机容量8844MWe，年发电量628.62亿千瓦时，居世界第10位，占全国发电量的1.9%，占沿海省份发电总量的4.0%，占有核电省份发电量的8.21%。3.核电核电的潜在风险核电的潜在风险 高放废物处置问题目前我国核电站每年产生180t高放废物，预计到2010年积存量达到1000多t。处置库的寿命至少要达到1万年，目前任何工程都达不到的。国际难题。核电站对区域发展的限制以核电站反应堆为中心：半径0.5km范围内严禁常住居民；5km范围内为限制发展区；78.5 km210 km范围内不得有10万以上人口聚集区域；314 km220 km范围内不得有100万人口以上大城市。1256 km2我国目前已运行和在建的核电站共有12座，已经划定942 km2的限制发展区。拟建的16座沿海核电站开工建设，限制发展区面积将高达2198 km2，8972 km2范围内不得存在10万以上人口集聚区域。核电核电站对区域发展的限制核电核电站对区域发展的限制核电广东省已建核电2座，在建2座，拟建5座，划定限制发展区面积总计706.5km2。2826km2范围内不能有10万人以上人口聚集区。涉海产业需求旺盛 结论2010-2020年期间用海矛盾进一步突出生产要素和产业向沿海聚集的趋势明显实施科学发展观和产业结构调整需要一定的时间主要用海包括：城市和工业园区建设、港口、渔业、电力、旅游、海水淡化、盐业和其它用海工程等生态环境压力巨大（二）围填海管理的主要措施进一步加强围填海管理的主要工作加强对海洋功能区划编制和修改的管理加强对海洋功能区划编制和修改的管理严格执行围填海年度计划严格执行围填海年度计划严格区域用海规划的编制和实施管理严格区域用海规划的编制和实施管理强化围填海项目审核、论证和竣工验收强化围填海项目审核、论证和竣工验收完善海域有偿使用制度和市场化建设完善海域有偿使用制度和市场化建设加大围填海项目监管和执法力度加大围填海项目监管和执法力度1、加强对海洋功能区划编制和修改的管理、加强对海洋功能区划编制和修改的管理加强对海洋功能区划编制和修改的管理加强对海洋功能区划编制和修改的管理首先要加快海洋功能区划编制工作首先要加快海洋功能区划编制工作:海洋功能区划是围填海年度计划管理和围填海项目审海洋功能区划是围填海年度计划管理和围填海项目审批的依据。批的依据。沿海各省要进一步加快省级海洋功能区划编制进度，沿海各省要进一步加快省级海洋功能区划编制进度，报国务院批准。报国务院批准。对于涉及围填海的基本功能区，要提出严格的功能管对于涉及围填海的基本功能区，要提出严格的功能管制和用海方式管理要求。制和用海方式管理要求。目前正在编制的全国海洋功能区划至目前正在编制的全国海洋功能区划至2020年全国填海造地年全国填海造地控制总量及各省指标，各省海洋功能区划的初步方案目前控制总量及各省指标，各省海洋功能区划的初步方案目前均设置了围填海研究专题，对围填海类功能区提出了选划均设置了围填海研究专题，对围填海类功能区提出了选划意见。意见。加强对海洋功能区划编制和修改的管理加强对海洋功能区划编制和修改的管理其次要规范省级海洋功能区划的局部修改其次要规范省级海洋功能区划的局部修改:在新一轮海洋功能区划批准前，确需修改海洋功能区在新一轮海洋功能区划批准前，确需修改海洋功能区划的，应当严格按照划的，应当严格按照国家海洋局关于规范省级海洋国家海洋局关于规范省级海洋功能区划修改工作的通知功能区划修改工作的通知（国海管字（国海管字2010590号）号）的要求，按规定程序提出海洋功能区划修改方案，报的要求，按规定程序提出海洋功能区划修改方案，报国务院批准。涉及围填海的，应严格控制规模和范围，国务院批准。涉及围填海的，应严格控制规模和范围，科学确定开发利用方向，防止无序开发、过度利用。科学确定开发利用方向，防止无序开发、过度利用。2、严格执行围填海年度计划、严格执行围填海年度计划严格执行围填海年度计划严格执行围填海年度计划首先要科学编制围填海年度计划首先要科学编制围填海年度计划:要充分考虑国家宏观调控的总体要求和沿海地区围填要充分考虑国家宏观调控的总体要求和沿海地区围填海需求、海域资源禀赋等实际情况，按照适度从紧、海需求、海域资源禀赋等实际情况，按照适度从紧、集约利用、保护生态、海陆统筹的原则，安排确定围集约利用、保护生态、海陆统筹的原则，安排确定围填海年度计划指标总量。填海年度计划指标总量。形成全国围填海计划，形成全国围填海计划，按程序纳入国民经济和社会发展年度计划。按程序纳入国民经济和社会发展年度计划。严格执行围填海年度计划严格执行围填海年度计划其次是统筹安排围填海计划其次是统筹安排围填海计划:围填海计划应优先保障基础设施、民生建设等重点项围填海计划应优先保障基础设施、民生建设等重点项目及其他符合产业政策项目的用海。目及其他符合产业政策项目的用海。地方年度围填海计划指标，由省级海洋行政主管部门地方年度围填海计划指标，由省级海洋行政主管部门负责核销。中央年度围填海计划指标，由国家海洋局负责核销。中央年度围填海计划指标，由国家海洋局在项目用海审批后直接核销。在项目用海审批后直接核销。围填海计划指标的建设项目，不占用新增建设用地计围填海计划指标的建设项目，不占用新增建设用地计划指标。划指标。严格执行围填海年度计划严格执行围填海年度计划此外，围填海年度计划实行指令性管理此外，围填海年度计划实行指令性管理:u审批围填海项目时不得突破下达计划指标规模审批围填海项目时不得突破下达计划指标规模u建设用指标和农业用指标不得混用建设用指标和农业用指标不得混用u各类计划指标均不得跨年结转各类计划指标均不得跨年结转3、严格区域用海规划的编制和实施管理、严格区域用海规划的编制和实施管理n科学编制区域用海规划科学编制区域用海规划n严格区域用海规划的审查严格区域用海规划的审查n加强区域用海规划实施的管理加强区域用海规划实施的管理严格区域用海规划的编制和实施管理严格区域用海规划的编制和实施管理区域用海规划应当由沿海市（县）级人民政府组织编区域用海规划应当由沿海市（县）级人民政府组织编制，并进行公示。规划用海应当符合全国和省级海洋制，并进行公示。规划用海应当符合全国和省级海洋功能区划，并与沿海地区土地利用规划、城市规划、功能区划，并与沿海地区土地利用规划、城市规划、港口规划、防洪规划等规划相衔接，规划实施期限原港口规划、防洪规划等规划相衔接，规划实施期限原则上不超过则上不超过5年。年。科学编制区域用海规划：科学编制区域用海规划：严格区域用海规划的编制和实施管理严格区域用海规划的编制和实施管理其中，区域建设用海规划要在客观分析海域自然条件其中，区域建设用海规划要在客观分析海域自然条件和用海需求的基础上，对区域用海的总体功能定位、和用海需求的基础上，对区域用海的总体功能定位、空间布局和平面设计等作出规定；空间布局和平面设计等作出规定；区域用海规划应当编写环境影响篇章，就规划实施对区域用海规划应当编写环境影响篇章，就规划实施对环境可能造成的影响进行分析、预测和评估，并提出环境可能造成的影响进行分析、预测和评估，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。科学编制区域用海规划：科学编制区域用海规划：严格区域用海规划的编制和实施管理严格区域用海规划的编制和实施管理国家海洋局审查的几十项区域用海规划中突出的问题国家海洋局审查的几十项区域用海规划中突出的问题是填海规划面积过大，动辄几十平方公里，功能定位是填海规划面积过大，动辄几十平方公里，功能定位又不明确，规划编制上的科学合理性不足。又不明确，规划编制上的科学合理性不足。有关专家对典型区域建设用海的问题建立了研究评估体系，评估结果也体现了这一问题。严格区域用海规划的编制和实施管理严格区域用海规划的编制和实施管理省级审查，要对规划范围内填海面积年度计划分解安省级审查，要对规划范围内填海面积年度计划分解安排情况提出明确意见，并按规定组织听证。省级审核排情况提出明确意见，并按规定组织听证。省级审核同意后报国家海洋局审查。同意后报国家海洋局审查。国家海洋局初审同意后，开展区域建设用海论证由国国家海洋局初审同意后，开展区域建设用海论证由国家海洋局组织专家进行评审。评审意见，是规划区域家海洋局组织专家进行评审。评审意见，是规划区域内的单宗项目用海申请审批的依据内的单宗项目用海申请审批的依据严格区域用海规划的审查：严格区域用海规划的审查：严格区域用海规划的编制和实施管理严格区域用海规划的编制和实施管理u区域用海规划经批准后，由市、县级人民政府统一组区域用海规划经批准后，由市、县级人民政府统一组织实施，单个用海项目仍应按照规定的程序和审批权限织实施，单个用海项目仍应按照规定的程序和审批权限办理用海手续。办理用海手续。u规划范围内的围填海项目，逐年核减计划指标。规划范围内的围填海项目，逐年核减计划指标。u区域用海规划实施涉及原则性修改，必须重新报批。区域用海规划实施涉及原则性修改，必须重新报批。u规划期满后，批准的规划文件自动失效，不能再作为规划期满后，批准的规划文件自动失效，不能再作为规划范围内项目用海申请审批的依据。规划范围内项目用海申请审批的依据。加强区域用海规划实施的管理加强区域用海规划实施的管理4、强化围填海项目审核、论证和竣工验收、强化围填海项目审核、论证和竣工验收n严格依照法定权限审批围填海项目n进一步强化海域使用论证和环境影响评价n严格围填海项目的预审和审核管理n加强围填海项目竣工验收工作强化围填海项目审核、论证和竣工验收工作强化围填海项目审核、论证和竣工验收工作各省、自治区、直辖市人民各省、自治区、直辖市人民政府不得违反海域使用管政府不得违反海域使用管理法和国务院文件的规定理法和国务院文件的规定下放围填海项目审批权。要下放围填海项目审批权。要严禁规避法定审批权限，将严禁规避法定审批权限，将单个围填海项目化整为零、单个围填海项目化整为零、分散审批。分散审批。严格依照法定权限审批围填海项目严格依照法定权限审批围填海项目强化围填海项目审核、论证和竣工验收工作强化围填海项目审核、论证和竣工验收工作进一步强化围填海项目的海域使用论证和环境影响评价进一步强化围填海项目的海域使用论证和环境影响评价:要对项目选址、平面设计方案、用海规模和围填方式等要对项目选址、平面设计方案、用海规模和围填方式等进行多方案比选，筛选掉选址不合理、用海规模过大、进行多方案比选，筛选掉选址不合理、用海规模过大、滥用岸线资源、严重破坏环境的围填海项目，实现科学滥用岸线资源、严重破坏环境的围填海项目，实现科学用海，充分发挥海域资源的整体效益。用海，充分发挥海域资源的整体效益。强化围填海项目审核、论证和竣工验收工作强化围填海项目审核、论证和竣工验收工作严格围填海项目的预审和审核管理严格围填海项目的预审和审核管理:u国家和省级海洋行政主管部门依据海洋功能区划、海国家和省级海洋行政主管部门依据海洋功能区划、海域使用论证报告及专家评审意见进行预审，未通过预审域使用论证报告及专家评审意见进行预审，未通过预审的项目，不得安排年度计划指标。的项目，不得安排年度计划指标。u国家和省级海洋行政主管部门在审核围填海项目时，国家和省级海洋行政主管部门在审核围填海项目时，应征求同级有关部门意见。应征求同级有关部门意见。u国家产业政策中限制类项目严格限制围填海审批，淘国家产业政策中限制类项目严格限制围填海审批，淘汰类项目禁止围填海审批。汰类项目禁止围填海审批。5、完善海域有偿使用制度和市场化建设、完善海域有偿使用制度和市场化建设加强海域使用金征管加强海域使用金征管推进围填海海域使用权市场化建设推进围填海海域使用权市场化建设完善海域有偿使用制度和海域使用权市场化建设完善海域有偿使用制度和海域使用权市场化建设加强海域使用金征管：加强海域使用金征管：尽快研究建立海域使用金征收标准的动态调整机制，根尽快研究建立海域使用金征收标准的动态调整机制，根据国家宏观调控政策和围填海实施情况，适时调整围填据国家宏观调控政策和围填海实施情况，适时调整围填海海域使用金征收标准。海海域使用金征收标准。任何地区和部门都不得以任何地区和部门都不得以“招商引资招商引资”等名义返还或补等名义返还或补贴海域使用金，变相降低海域使用金征收标准。贴海域使用金，变相降低海域使用金征收标准。完善海域有偿使用制度和海域使用权市场化建设完善海域有偿使用制度和海域使用权市场化建设推进围填海海域使用权市场化建设：推进围填海海域使用权市场化建设：用于经营性用途的围填海项目，应创造条件，依法积极用于经营性用途的围填海项目，应创造条件，依法积极推行招标、拍卖、挂牌方式出让海域使用权。推行招标、拍卖、挂牌方式出让海域使用权。规范海域使用权转让、抵押和出租等工作，尽快建立海规范海域使用权转让、抵押和出租等工作，尽快建立海域使用权价值评估资质和标准体系，加强与金融部门的域使用权价值评估资质和标准体系，加强与金融部门的联系，积极推进海域使用权抵押贷款和融资，提升海域联系，积极推进海域使用权抵押贷款和融资，提升海域使用权的物权地位和价值。使用权的物权地位和价值。6、加大围填海项目监管和执法力度、加大围填海项目监管和执法力度n加强围填海项目建设的监管加强围填海项目建设的监管n加强围填海执法检查加强围填海执法检查n严肃查处围填海管理违法违纪行为严肃查处围填海管理违法违纪行为n提高围填海管理能力建设和依法行政水平提高围填海管理能力建设和依法行政水平加大围填海项目监管和执法力度加大围填海项目监管和执法力度加强围填海项目建设的监管：加强围填海项目建设的监管：n建立围填海项目海域使用动态监视监测管理制度，凡不建立围填海项目海域使用动态监视监测管理制度，凡不按核定的范围施工或产生严重意外影响的围填海项目，按核定的范围施工或产生严重意外影响的围填海项目，要及时提出停工整顿要求。要及时提出停工整顿要求。n逐步建立围填海项目的后评估制度，对围填海项目的经逐步建立围填海项目的后评估制度，对围填海项目的经济、社会、生态效益和生态影响进行长期跟踪评价，总济、社会、生态效益和生态影响进行长期跟踪评价，总结围填海建设的管理经验。结围填海建设的管理经验。n严禁圈占和闲置海域，经批准的围填海建设项目严禁圈占和闲置海域，经批准的围填海建设项目2年内年内未进行围填和项目建设的，由批准机关收回海域使用权。未进行围填和项目建设的，由批准机关收回海域使用权。加大围填海项目监管和执法力度加大围填海项目监管和执法力度辽宁省区域用海规划实施监测情况辽宁省区域用海规划实施监测情况锦州港区域建设用海锦州港区域建设用海一期规划一期规划辽宁省区域用海规划实施监测情况辽宁省区域用海规划实施监测情况表表3-1 各省各省2010年围填海情况年围填海情况省份省份宗海数宗海数面面积积（公（公顷顷）辽辽宁宁393941214121河北河北111112891289天津天津101014741474山山东东353514231423江江苏苏8 833183318上海上海5 5866866浙江浙江181817671767福建福建1313439439广广东东2727669669广西广西1111594594海南海南9 9250250总计总计18618616216162162010年上半年新增围填海年上半年新增围填海 加大围填海项目监管和执法力度加大围填海项目监管和执法力度加强围填海执法检查：加强围填海执法检查：中国海监各级机构要加强围填海项目和区域用海规划实中国海监各级机构要加强围填海项目和区域用海规划实施的监督检查工作，实现检查工作定期化、常规化，及施的监督检查工作，实现检查工作定期化、常规化，及时发现和处置非法围填海行为。要依法查处未经批准、时发现和处置非法围填海行为。要依法查处未经批准、骗取批准或擅自改变用途等非法围填海行为，对生态环骗取批准或擅自改变用途等非法围填海行为，对生态环境造成严重破坏的责令恢复原状。境造成严重破坏的责令恢复原状。加大围填海项目监管和执法力度加大围填海项目监管和执法力度20082008年中国海监依法重点查处大型非法围填海行年中国海监依法重点查处大型非法围填海行为，全年检查围海造地项目为，全年检查围海造地项目35013501个，发现违法行个，发现违法行为为481481起，作出行政处罚起，作出行政处罚232232件。件。加大围填海项目监管和执法力度加大围填海项目监管和执法力度严肃查处围填海管理违法违纪行为：严肃查处围填海管理违法违纪行为：建立海洋管理与监察等部门联合办案和案件移送制度，建立海洋管理与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处海域使用违法行为，又查处违法责任人。对非法既查处海域使用违法行为，又查处违法责任人。对非法批准围填海项目的国家机关工作人员，依照监察部、人批准围填海项目的国家机关工作人员，依照监察部、人力资源和社会保障部、财政部、国家海洋局出台的力资源和社会保障部、财政部、国家海洋局出台的海海域使用管理违法违纪行为处分规定域使用管理违法违纪行为处分规定给予行政处分。给予行政处分。加大围填海项目监管和执法力度加大围填海项目监管和执法力度提高围填海管理能力建设和依法行政水平：提高围填海管理能力建设和依法行政水平：要加强海域管理队伍建设，加大培训力度，提高海洋管要加强海域管理队伍建设，加大培训力度，提高海洋管理和行政执法水平，有效保障围填海管理工作开展。要理和行政执法水平，有效保障围填海管理工作开展。要深入持久地开展海域使用管理、海洋环境保护法律法规深入持久地开展海域使用管理、海洋环境保护法律法规和加强围填海管理的宣传教育活动，进一步提高依法管和加强围填海管理的宣传教育活动，进一步提高依法管海用海的意识。海用海的意识。五、养殖用海管理政策 2005年11月，国家海洋局召开全国海域使用管理示范县建设工作会议，明确提出在未来三年或更长一段时间里，在全国范围内开展一次海域使用管理百县示范活动，其核心就是在全国范围内推进养殖用海管理。养殖用海管理现状与存在问题推进养殖用海管理的具体措施（一）养殖用海管理现状与存在问题 我国是世界第一养殖大国，养殖产量占世界养殖总量的70%。养殖用海确权面积130多万，占全国海域使用面积80左右。冲突不断管理成本高乡镇财源单一市场缺位行政界线之间的冲突。往往基层政府介入，涉及面广，容易引起社会稳定问题。海域权属之间的冲突：合法海域使用权人与非法用海者；合法海域使用权人与传统用海者之间纠纷；渔业用海内部矛盾：养殖与捕捞、养殖与传统赶海之间的矛盾。随着养殖业的发展和近海渔业资源的衰竭，这种矛盾越来越严重。1、冲突不断确权发证成本高：养殖用海面积小、距离远、宗数多、争议多，权属核查的工作量比较大。执法监察成本高：违法案件取证难、查处难，处罚成本高。维持社会稳定压力大。由于养殖用海管理中存在的各种各样纠纷矛盾，造成基层干部畏难征收海域使用金难度加大。部分渔民养殖用海减免海域使用金。基层海域管理能力不足，影响了工作的开展。2、管理成本高乡镇财政收入低：在我国财政收入中，中央财政占50左右，省市约占30，县乡仅占20强。沿海乡镇政府和村委会把毗邻海域当成重要财源，承包费成为维持乡村组织正常运作的经费保障。3、乡村财源单一确权发证过程中的市场缺位。根据行政许可法的规定，有限自然资源开发利用应