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49 经 验 区域治理 EXPERIENCE 广东省闲置用海收回制度刍议 孙华烨 广东省海洋发展规划研究中心 摘要：节约集约用海是贯彻生态文明建设理念、实现海域资源合理配置与科学利用的重要手段。然而，由于早期法律制度的不完善和粗放式用海方式，出现了诸多海域闲置的情况，导致海域资源的浪费。收回闲置用海有助于促进海洋经济的发展。但当前闲置用海收回制度的缺失使得在实际处理时存在困难。本研究从闲置用海的定义出发，根据产生闲置用海的原因，探讨了海域使用权有偿及无偿收回的两种方式，并对收回程序提出建议。尝试分析建立广东省闲置用海收回制度。关键词：闲置用海；有偿收回；无偿收回；收回程序 中图分类号：P74 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)27-0049-03 作者简介：孙华烨，生于 1996 年，男，汉族，安徽六安人，硕士，助理工程师，研究方向为海洋资源与空间管理研究。基金项目：广东省财政专项资金项目“广东省海域精细化管理”（440000230000000004192）。2023 年 4 月，总书记视察广东时提出，要加强陆海统筹、山海互济，全面建设海洋强省。6月，中国共产党广东省第十三届委员会第三次全体会议在广州召开，会议提出“1310”具体部署，强调要全面推进海洋强省建设，在打造海上新广东上取得新突破。1作为海洋大省，广东在全国海洋经济中占据了不可替代的地位。但由于早期粗放式用海，出现了一些海域的闲置，导致海洋资源没有得到合理利用，不利于海洋经济的高质量发展。对于这些闲置用海的行为加以规整，收回闲置海域进一步利用是统筹海洋资源的重要方式。一、背景 海域使用管理法的实施让海域管理实现有法可依。然而，该法中并未对闲置用海的行为作出解释和处置办法。根据广东省海洋使用管理条例（2021 年修正），“经批准使用的海域无正当理由闲置或者荒废满二年的”的情形，“原批准使用海域的人民政府依法收回海域使用权，不动产登记机构依法 办理注 销登记”。2但是闲置用海情形多样化，海域使用权更是受法律保护的用益物权，导致在实际处置闲置用海时存在诸多困难。因此，建立闲置用海收储制度是当前亟须解决的避免海洋资源浪费、保护海洋生态环境、提升海洋资源利用效率、落实海洋资源有偿使用制度的现实需求。二、闲置用海的含义 由于当前国家和广东省相关法律法规中均未对闲置海域作出较为完整且清晰的定义，并且也没有给出不同情形下导致海域闲置所对应的处理办法。因此，本研究中闲置用海含义主要参考土地管理及其他已开展相关探索的省市。综合对比闲置土地处置办法、河北及福建印发的闲置海域处置办法，可以看出，对于闲置的概念主要体现在时间、投资和面积三要素，如表 1 所示。海域的使用本质上和陆域的土地资源使用是相似的。因此，在基于闲置用海的基本特征，并综合考虑当前法律法规要求，闲置用海可以定义为海域使用权人依法取得海域使用权后，未经原批准用海的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设的海域。包括以下几种情形。1.自取得海域使用权之日起超过一年未动工开发建设的。2.已动工开发但开发建设的海域面积占应动工开发总面积不表 1 处置办法中闲置海域与闲置土地的界定 相关闲置处置办法 未开发时间 开发面积 开发投资比例 闲置土地处置办法3 动工开发日期满 1 年未动工开发 开发建设用地总面积不足1/3 取得海域使用权之日起一年内开发使用海域 已投资额占总投资额不足 25%取得海域使用权之日起一年内开发使用海域 福建省闲置海域处置办法（试行）4 自取得海域使用权之日起超过一年未动工开发建设 占应动工开发总面积不足三分之一的 已投资的金额不足总投资金额百分之二十五的且未经批准中止开发建设满一年 河北省闲置海域处置办法5 取得海域使用权之日起一年内开发使用海域的，不得造成海域闲置 无 无 50 经 验 区域治理 EXPERIENCE 足三分之一的，或者已投资的金额不足总投资金额百分之二十五的且未经批准中止开发建设满一年的。3.法律法规规定的其他情形。此外，造成闲置海域的原因也是其含义的一个组成部分，不同原因造成闲置的情形，所对应的处置办法也是不同。造成闲置的原因主要可以分为四个方面：1.人民政府或人民政府有关部门的行为导致开发建设延迟的（例如规划调整等）；2.自然灾害等不可抗力导致开发建设延迟的；3.建设单位或开发商行为导致开发建设延迟的；4.因海域使用涉及相关群众投诉、争议导致开发建设延迟。三、闲置用海收回机制研究 海域使用权是受国家法律保护的合法权益。在进行海域使用权收回时，必须要充分考虑到用海主体的权益，如果在收回中没有明确的规定和流程，就不能做到对海域使用权人合法权益充分的保障，不利于海域收回和资源再利用。广东省海域使用管理条例中，对于依法收回的海域可以概括为三大方面：（1）由于不可抗力因素导致不能建造（政府行为、灾害等）；（2）违法用海或者出现严重破坏生态；（3）无正当理由闲置或者荒废。但是值得注意的是，条例中并没有明确具体收回的方式，也没有明确补偿的标准。这使得在实际操作过程中可能会因权益纠纷导致海域收回无法正常进行。（一）海域使用权有偿收回 海域法明确“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权”，且若提前收回，应当给予相应的补偿。可见，政府对于有偿收回的对象仅限于公益性收回。“公共利益”通常具备一些共性要素，包括受益主体是公众、实施后会产生有利于公共的效果以及实施目的是公众。但仅根据共性要素，在实际管理中不具有约束性和强制性。在当前对公共利益界定较为困难的情况下，可以针对海域使用权收回的具体情况进行类型化处理，主要包括四方面的行为：（1）保护和改善海洋生态环境；（2）保障海上交通安全；（3）保障国防安全及军事用海需要；（4）由政府组织实施建设基础设施的需要6。通常情况下，闲置用海收回一般不涉及公共利益，但若是人民政府或人民政府有关部门的行为导致开发建设延迟而产生的闲置用海，可能会涉及公共利益，政府若要收回海域使用权，就需要给予一定的补偿。有偿收回海域使用权的最为核心的一环是补偿标准，包括补偿项目、补偿价格、补偿的计算方式等。收回补偿标准制定需要基于一定的原则，目前补偿原则主要包括完全补偿原则、适当补偿原则、合理补偿原则三项7。完全补偿原则是指行政机关不仅要补偿因提前收回导致的直接损失，还要补偿造成的间接损失。适当补偿原则主要是指在被征收的财产存在一定的权利缺陷，个别情形下损失赔偿会与损失持平或者适当低于所被征收的财产价值。合理补偿原则较为灵活变通，主要是针对公共利益和权利人所遭受的损害进行综合考量，确立一个相对合理的补偿数额。综合对比三种补偿原则，完全补偿和适当补偿均存在一定的局限性，采用合理补偿原则更有助于完善补偿标准。在此基础上，需要进一步对补偿范畴进行明确。在土地管理法中便明确了征收土地时需要补偿的具体内容。相较于土地管理，海域法对海域使用权提前收回补偿标准内容未进行明确的规定，因此不少地方政府依据自身情况对补偿标准做了系列规定。例如福建、广西均出台了海域补偿办法，以明确在收回海域使用权时的补偿范畴和标准。因此，广东省在进行海域使用权有偿收回时，需要从多方面考虑补偿内容，包括：（1）海域使用权补偿，主要指缴纳的海域使用金，此外还需考虑在期望收益。（2）幼虾幼苗补偿，养殖用海涉及的已放养的鱼、虾等其他生物苗种成本及在养未成品的合理价值补偿。（3）附着物补偿，对原海域使用权人在海域范围内所投入构筑设施。（4）海域增值收益补偿费，主要考虑因用海性质的变化、社会经济的发展等因素导致海域使用价值发生的改变。（5）安置补助费，给予原海域使用权人安置补助费用来缓解他们的生存压力。除此之外，在进行补偿时，还需要综合考量海域所在地的经济情况和海洋产业发展水平，生态环境及资源状况，制定科学、规范的海域分等定级制度和价值评估制度8。（二）海域使用权无偿收回 无偿收回海域使用权是自然资源主管部门代表国家行使公权力，应属于行政处罚的一种9。但是，由于当前的法律法规并未就闲置海域作出规定，这使得海域闲置无偿收回行为的性质一直没有明确，收回程序也因此受到限制。参考深圳经济特区海域使用管理条例10，要求“海域使用权人不得闲置受让的海域”，并且规定闲置海域的具体情形，海域使用权人闲置海域一年以上不满两年的，须责令限期改正，按照闲置期间内应当缴纳的海域使用金处两倍罚款；连续闲置海域超过两年的，则无偿收回海域使用权。这就让管理部门在具体实施时有法可依，不会出现漏洞或僭越的情况。从中也可以看出，无偿收回海域使用权主要是针对违反规定的义务，具有强制性。事实上，闲置海域本质上是 51 经 验 区域治理 EXPERIENCE 对国有资源的浪费。因此，对因海域使用权人主观原因不按照的约定方式、动工开发期限使用、开发海域导致海域闲置时，自然资源管理部门也应当追究其责任，并进行相应的处罚。对于闲置用海的海域使用权进行无偿回收，应是对海域使用权人最后采取的措施，并且必须要有完备的法律制度进行支撑，否则可能会导致海域使用权人的不妥协，不利于海域资源的回收利用。因此，在完善闲置用海使用权收回制度需要重点考虑以下几个方面。1.做好“两统一”职责 党中央赋予自然资源部“两统一”职责。完善闲置海域使用权收回制度应当将“行政管理者”和“所有权行使者”的身份统一起来，同时配套建立相应的统一问责制度。2.完善闲置用海使用权收回制度的法律法规 完善闲置用海使用权收回制度的法律法规是实现无偿收回的最重要基础。首先需明确闲置用海的认定标准，这是管理部门在判断一宗用海情形是否为闲置用海的基础；其次是厘清海域闲置责任认定；最后需要制定闲置用海无偿收回程序。3.引入第三方进行闲置海域认定 通过第三方对闲置用海的调查及认定，管理部门及海域使用权人均可参与评估过程，并对结果实现公开和透明。此外，第三方机构评估更具专业性，能够相对精准地评估海域相关数据。（三）闲置用海收回程序 根据前文分析，根据造成海域闲置的原因分类，闲置用海收回主要包括有偿和无偿两种方式，收回程序应包括调查和认定、处置与收回等具体内容。在处置闲置海域过程中，需进行充分的调查和取证，确保海域使用权人的知情权和参与权，最后再考虑收回海域使用权。在具体实施过程中，可以由自然资源行政主管部门代表人民政府作为闲置用海处置的具体执行单位，发现有涉嫌构成闲置用海的情形时，下达闲置海域调查通知书，要求海域使用权人提供相关材料并开展调查工作，若是由政府行为导致的海域闲置，则需要与海域使用权人进行沟通协商，采用有偿收回、延长动工等方式处理；若是因海域使用权人自身原因造成海域闲置，则需要下达 闲置海域认定书，进行处罚或者无偿收回。在整个处置过程中，必须要秉承公平公正的原则，不仅要减少海域资源的浪费，也要保障原海域使用权人的利益。特别针对需要收回海域使用权的情形，需要区分造成闲置用海的原因，判定有偿或者无偿收回方式。须遵循程序的正当性，只有经原批准单位的许可，才能收回使用权，并且收回过程中要维护原海域使用权人的知情权，同时也要开放相应的通道，允许原海域使用权人进行申诉，并在必要时依法组织听证。只有程序正当、完备，且合理保障海域使用权人权益，才能有效落实闲置海域的收回。需要注意的是，在具体实施过程中，是由相应的行政主管部门执行，但在执行处罚或者收回使用权时，需要报有审批权限人民政府进行审批后，方可执行。四、总结 结合现有法律法规，闲置用海收回制度应包括闲置用海界定、责任认定、分情形处置方法以及具体的处置流程。闲置用海界定需综合考虑时间、投资、面积三方面因素；区分是由于政府行为还是海域使用权人自身造成，若是政府行为导致（例如规划调整等）的则需要与海域使用权人协商处理，进行有偿收回、海域置换等方式；若是海域使用权人的个人行为，海洋主管部门视闲置时间予以罚款或收回，闲置时间不足两年的，向海域使用权人加征海域闲置费，若海域使用权人放弃海域使用权则无须缴纳海域闲置费，由海洋主管部门依规进行收回并予以补偿，闲置时间达两年的，依规进行无偿收回。对于有偿收回，必须明确补偿的具体内容和标准。闲置用海处置的流程包括通知-核查-认定-处置环节，必要时引入第三方机构作认定。参考文献 1 中国共产党广东省第十三届委员会第三次全体会议决议N.南方日报,2023-06-21(A01).2 广东省人民政府.广东省海 域 使 用 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