公共图书馆业务外包的实践与探索——以台州市图书馆为例.pdf

912023 年第 12 期工作研究公共图书馆业务外包的实践与探索 以台州市图书馆为例王军飞（台州市图书馆 浙江台州 318001）摘 要：公共图书馆的业务外包在给图书馆节约人力和提升服务效能方面发挥了重要作用，但也有诸多学者对服务外包可能导致图书馆业务弱化表示担忧。文章通过对台州市图书馆业务外包的实践情况进行研究，深入分析了实践过程中存在的主要问题，并提出了四个优化策略：科学选择承接主体、明确购买范围、建立外包团队的培训制度、建立内部考核制度和第三方参与的监督制度，这些策略的核心是通过标准化引导和促进图书馆业务外包行业的可持续发展。关键词：公共图书馆；业务外包；社会化运营；外包服务；标准化中图分类号：G258.2；G251 文献标识码：APractice and Exploration of Business Outsourcing in Public Libraries:A Case Study of Taizhou City LibraryAbstract Business outsourcing in public libraries has played a significant role in saving manpower and improving service efficiency.However,concerns have been raised by scholars regarding the potential weakening of library services due to outsourcing.This article examines the practice of business outsourcing in Taizhou City Library,analyzes the main issues encountered during the process,and proposes four optimization strategies:scientific selection of outsourcing partners,clear delineation of procurement scope,establishment of training systems for outsourcing teams,and implementation of internal assessment and third-party supervision mechanisms.The core of these strategies is to guide and promote the sustainable development of the library business outsourcing industry through standardization.Key words public library;business outsourcing;social operation;outsourcing service;standardization1 引言2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅提出，要“创新公共文化设施管理模式，有条件的地方可探索开展公共文化设施社会化运营试点，通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与公共文化设施的运营”1。原文化部发布的 “十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划2、中国图书馆学会印发的 中国图书馆学会“十四五”发展规划纲要（20212025年）3等文件中都相继指出要鼓励和引导社会力量参与公共图书馆的建设、管理和服务。在这些政策的指导下，我国公共图书馆的业务外包事业逐步发展，据不完全统计，2018年我国地方政府购买公共文化服务财政总投入约为37.98亿元，其中41.4%的地市级政府和18.52%的县区级政府开展了公共文化服务购买活动4。浙江图书馆、绍兴图书馆也在2015年之前就率先探索和实施了外包业务举措，引入企业力量进行图书馆基础业务外包，台州地区的业务外包也经历了从无到有的发展过程。截至2022年12月31日，台州的10家公共图书馆中有8家开展了部分基础业务的外包。公共图书馆业务外包的实践与探索以台州市图书馆为例92业务外包在给公共图书馆节约人力和提升服务效能方面发挥了重要作用，但也有诸多学者担心服务外包会导致业务弱化。在台州市图书馆的实践过程中也发现了业务外包的一些问题，如何加强管理，使业务外包成为图书馆管理模式的有效补充，以更好地提升业务外包的成效，值得研究。2 业务外包的相关研究业界关于“业务外包”的表述有多种类型，如社会化运营、业务外包、政府购买社会服务等，但其核心思想基本一致。参考傅文奇5、王浦劬6等人对政府购买服务概念的定义，以及 公共图书馆社会化运营管理规范 中的表述，本文所指业务外包含义为：文化主管部门将公共图书馆的专项服务通过有偿方式委托承接方运营并向社会公众提供。我国图书馆的业务外包始于2000年前后，一方面，当时的图书馆运行机制已逐渐不适应社会发展的需要。另一方面，发达国家的图书馆业务外包成效引起了学者们的关注，业务外包的思维逐渐引入我国图书馆行业。早在1999年，王萍7的研究分析了美国业务外包极端化导致图书馆私有化的危害。同一时期，朱复成8、杨勇9等人也相继开展了业务外包研究，此后，图书馆业务外包的理论与实践同步发展，但争议声也越来越大。2006年，程焕文教授指出：图书馆界对于业务外包的反应颇为相佐，但图书馆业务外包是一种无法阻挡的发展趋势10。实际上，业务外包的优势不仅体现在经济成本的节约，更重要的是对人力成本的节约和图书馆服务工作的提质增效11。从1999年到2006年，业务外包的相关研究以理论探讨为主，主要研究其可行性和必要性。而在此之后，更多的图书馆开始开展业务外包，关于图书馆业务外包的实践、问题、风险控制方面的研究日益增多。这其中有研究国内案例的，如黎知谨等学者12研究国家图书馆业务外包的效果；陈俊翘等人13分析了南沙区图书馆业务外包前后的情况对比；杨頔14对合肥市几家图书馆做了案例调查，从政府、企业、图书馆三个方面来总结当下政府购买公共图书馆服务所面临的主要问题并总结原因。也有研究国外案例的，如学者对美国15、日本16等发达国家的图书馆业务外包进行研究和分析，以借鉴其成功经验。纵观发展历程，图书馆业务外包已逐渐被业界所接受，成为公共图书馆的一种补充管理方式。业务外包的研究方向亦从初期的可行性探讨发展到问题与风险的实践研究。但业务外包的各项细节管理，如承接主体的进入与退出机制、购买范围的划分、承接方在业务外包期间的质量监督与考核等方面仍然缺少研究。笔者在台州市图书馆业务外包期间深刻感受到这些细节管理的重要性，并在2021年至2023年期间参与制订了 公共图书馆社会化运营管理规范地方标准，希冀以标准化的方式来解决业务外包中可能出现的一些问题。本文正是基于台州市图书馆业务外包的实践分析，以期总结出适合更广泛图书馆使用的业务外包管理经验。3 台州市图书馆业务外包实践台州市图书馆于2018年开始开展基础业务外包服务，在行政主管部门的授权下，通过政府购买的形式，将4个馆内借阅室的图书整理、上下架、借还工作、修补工作和馆外24小时自助图书馆的运营、图书流转、汽车图书馆的运营等委托给企业。2019年至2022年期间逐步扩大了业务外包的范围，增加借阅室范围，并将新媒体业务等也纳入到委托中。在这个过程中，杭州学是图书有限公司、江苏嘉图网络科技股份有限公司等相继中标。业务外包服务起到了积极正面的作用：一方面，节约了人力资源，有利于阅读事业的拓展。台州市图书馆仅有正式编制28人，业务规模不断拓展，但人员编制几乎无增长，甚至因为借用、外调等各种原因，实际可用人数还是下降的。业务外包的开展，将大部分劳务性的工作交由企业负责，图书馆节省了宝贵的人力资源，用于新业务的开展和服务创新。另一方面，便于人员管理，有利于服务水平的提升。在业务外包后，由企业来提供和管理外包人员，图书馆负责管理和监督工作成效，业务目标更易达成，对员工的制约能力也更强。台州市图书馆还通过新媒体的业务外包搭建了微信公众号、视频号、抖音、微博等新媒体平台的运营业务，建立了如“云享新阅直播间”“双语剧场”等线上品牌活动，综合服务能力不断提升。3.1 业务外包存在的问题业务外包仍然存在较多风险，许多学者在研究932023 年第 12 期中指出了问题。例如，邓银花17指出业务外包面临寻租风险：图书馆权力拥有者利用公权力对业务外包的过程进行控制。这个问题的实质是承接主体的选择问题，即如何合理合规合法地选择外包服务商。又如陈新洁指出业务外包面临的“道德风险”和“沟通协调风险”18，其实质是监督和考核问题。台州市图书馆在实践过程中也发现了类似情况，总结归纳后主要有以下几种类型的问题：3.1.1 承接主体的选择与进入问题业务外包的承接主体指的是承接政府购买服务的主体，包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在市场管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量19。在业务外包过程中，选择合适的承接主体，以确保其合规、合法地承接业务，是一个具有挑战性的难题。一方面，符合规范且有经验从事图书馆外包业务的公司或社会组织数量较少。例如，在台州市图书馆2019年进行的公开招标中，仅有3家公司参与；而在浙江图书馆2018年2月的服务外包招标中，由于参与企业不足，甚至直接流标。另一方面，部分“低小散”公司，如个别物业公司、人力资源公司等，擅长以低价参与招投标，但对于图书馆业务了解不足，一旦中标，可能会带来难以预料的风险。在图书馆进行业务外包招标的过程中，需要了解承接主体的哪些信息？技术标段应该包含哪些内容？如何设计一定的市场准入门槛？如何在承接主体的选择中避免权力寻租的风险？这些是存在于台州地区各图书馆的普遍困惑。3.1.2 业务外包购买范围的划分问题在近几年的台州市公共图书馆馆长会议上，关于业务外包经常讨论的一个问题是哪些服务可以外包，哪些服务不能外包。然而，各地对于应该购买的服务范围都缺乏清晰、明确的了解，浙江省政府向社会力量购买服务指导性目录（2023年度）台州市政府向社会力量购买服务指导性目录（2023年度）等政策文件中也未具体到图书馆某项工作业务，这导致在实际工作中，各图书馆很难向行政主管部门和财政部门申请相应的经费来合理进行业务外包。对于不同级别的图书馆，如地市级、区县级、社区以及乡镇分馆，应该遵循怎样的购买范围也亟待明确。设定合规、合理的业务外包范围将有助于图书馆更好地规划和管理业务外包，提高外包服务效益，实现资源优化配置和业务提升的目标。3.1.3 外包团队专业素养和服务能力问题通过对深圳各馆社会化运营业务的调研，李英发现最突出的问题是服务人员的专业素养不够高，人员流动性大20。在台州市图书馆的实践中，也深刻感受到了这一问题。一旦业务外包公司中标后，由于其管理目标、薪酬待遇、培训方式等的差异，导致外包人员的素质下降，新进人员只能满足最低岗位需求。由于缺乏专业培训，很多人员并不了解图书馆行业的基本知识。甚至在业务外包后，一些图书馆多年培养的骨干人员也可能由于各种原因离职。此外，黎知瑾等人对国家图书馆的外包管理工作研究中也发现了服务技巧欠缺的问题：外包人员的服务素质参差不齐，有的人甚至以前没有从事过服务工作，更谈不上服务的技巧12。这也表明外包团队的专业素养和服务能力关系到图书馆业务外包整体的作用发挥。3.1.4 缺少系统的监督和考核问题一是缺少评价标准。如大多图书馆以 公共图书馆评估指标 作为参照依据，但实际上，图书馆业务外包的项目往往更细、更具体，以国家级的标准去作为一个考核参照，有些项目难以对应，在实际操作中有些难度。二是缺少第三方参与的监督与考核机制。正如杨頔14所指出的，在政府购买服务的项目中，其评价主体如果还是政府承担，沿用传统图书馆的评价体系，就会出现很多潜在问题，如滋生腐败现象等。评价主体如果单一为政府操办，那么合作企业可利用各种途径贿赂政府主要负责人，给予其好处，以通过考核。这种观点与邓银花指出的权力寻租风险的本质一致，即如何规范化外包业务的监督与考核机制，防范潜在的腐败风险。因此，建立第三方参与的监督与考核机制，对业务外包进行客观、公正、全面的评估，对确保外包服务质量和合规性具有重要意义。3.2 业务外包的优化策略针对在业务外包实践过程中出现的问题，台州市图书馆采取了科学选择承接主体、明确购买范围、建立外包团队的培训制度、建立内部考核制度和第三方参与的监督制度对业务外包工作进行优化。3.2.1 选择合适的承接主体公共图书馆业务外包的实践与探索以台州市图书馆为例94一方面，图书馆需要排除“低小散”的公司参与低价竞争；另一方面，要鼓励专业的、有图书馆服务经验的公司充分竞争，并可以在招标或者购买过程中加以引导。一是科学地选择招标方式。按照法定程序履行招标程序，在招标过程中邀请纪委部门参与监督是台州市图书馆在业务外包中长期坚持的工作。如果市场主体较为成熟，政府为了取得最佳服务效益和服务效果，应通过比较各方的报价、资质、信誉、服务等向社会公开招标。在个别地区市场发育不完善的情况下，政府也可采用非竞争方式，选择自己熟悉并有着良好社会声誉的社会组织来承接服务，以降低购买风险，减少公开竞争的不确定性21。二是加强技术标段的评分设计。在业务外包招标过程中，对于承接主体的资格审查，应该包括但不限于：“企业综合实力”“图书馆的外包服务案例”“外包服务理念、发展思路”“外包服务工作机制”“外包服务质量控制机制”“人员招募与培训制度”“外包服务团队历年社保缴纳记录”等，并将这部分内容写入技术标段中进行量化赋分。特别是将在省级或市级图书馆的外包服务案例赋一个相对高分，可有效排除“低小散”公司的进入。三是设置一定的市场准入门槛。目前行业内尚无企业或组织拥有专门的图书馆服务外包或社会化运营的相关证书。在招投标中，使用“图书出版发行许可证”和“劳务派遣许可证”作为准入门槛较为常见。从台州地区历年的招标情况看，使用“图书出版发行许可证”作为准入门槛，能够有效圈定参标企业为图书行业相关的公司，因为他们对于图书馆业务相对还比较熟悉。但由于各地区财政制度的差异，当地不一定支持或认可这个证书作为准入门槛，因此需要根据实际情况，因地制宜，设置合理的市场准入门槛，以提高图书馆外包业务中标企业的适配率。3.2.2 优化购买目录，明确购买范围图书馆的业务具有专业性和复杂性的特点，根据各级图书馆的不同特点，外包业务大致可分为以下几类：一是禁止购买类服务，比如图书馆的根本性职能，由于专业性较强或者与公共利益密切相关，承接方无能力承担或者不宜替代的，应由图书馆自行负责，如省级图书馆、市级图书馆、独立建制的县级图书馆的整体管理，各级图书馆涉及意识形态的阅读推广业务等。二是鼓励购买类服务，主要指以劳务性为主的工作和一些简单的读者服务工作，通过外包后能够有效解放图书馆人力资源的。比如新书的编目，图书的整理、上架；城市书房（24小时自助图书馆）的运营、图书的流转、网借服务；借阅服务台的工作、基础的咨询引导工作等。三是选择购买类服务，主要是由于各图书馆有不同的业务重心和发展侧重点，对于不在禁止购买类服务范围内的服务，可根据自身情况进行选择。比如图书馆的发展规划、采编采访业务、专业性的参考咨询业务、新媒体运营业务、不涉及意识形态问题的阅读推广业务以及设备、网络的维护工作等。这些业务外包的购买范围可以在当地政府购买服务清单里予以明确，或以上级部门发布文件、制订标准的形式予以确定。台州市图书馆制订的 公共图书馆社会化运营管理规范 地方标准中，就明确了这三方面的购买范围，为本馆以及台州各区县图书馆在业务外包时提供了一个可供行政主管部门和财政局参考的依据。3.2.3 建立业务外包团队的培训制度由于业务外包的承接主体具有不确定性，业务外包团队对于图书馆的业务特长、服务内容不熟悉，对于具体图书馆的礼仪要求不清晰，加之处于一线岗位，人员流动性较大，所以对业务外包团队的培训非常之重要。培训的内容可以包含：图书馆规章制度、基础业务知识、礼仪仪表规范、咨询引导规范等。鉴于业务外包是由第三方企业提供服务，为了防止咨询业务与本馆脱钩，非常有必要在外包团队中建立首问负责制“首问负责制”是指接受读者咨询、需求和投诉的首问负责人必须负责解答或指引读者到相关部门、相关人员接受解答或解决各类问题直到读者的问题得到解决为止22。台州市图书馆对新进的劳务派遣员工一般要求在入职后7天内完成培训，并进行业务轮岗。对于业务外包团队，要求新员工入职7天内完成培训，并接受图书馆的业务考试，在考试通过前禁止在服务台工作。在培训模式上，图书馆的业务负责人对外包团队的项目经理、主管团队进行统一培训，并要求他们定期接受业务考试，培训完成后再由外包团队的952023 年第 12 期经理对其内部员工进行培训。这一套的培训机制能够较为充分地保障新进人员在上岗时具备一定的基础业务知识和礼仪知识，但由于图书馆面对的读者面非常广、人群复杂，新进人员在上岗后仍需要通过“老带新”“传帮带”等方式向老员工学习沟通、服务等各方面技巧。3.2.4 建立内部考核制度和第三方参与的监督制度一是图书馆需要建立对外包团队的考核制度。在业务外包实施过程中，图书馆可以根据考核制度对项目完成情况进行考核，并据此向承接方支付相应的项目资金。考核指标包括但不限于：排架错架率、人员到岗情况、图书外借率、图书流转率等各个方面。对于服务效果好，达到或超额完成考核标准的可全额支付；对于未达到考核标准的，依据考核制度扣减其项目资金，情节严重的可解除合同。例如，台州市图书馆20212022两年间共对外包团队进行考核721次，依照考核制度开出整改单19张，整改完成项目19个。考核制度不仅可以提高外包团队的工作效率，提升业务质量，还可以使外包方保持较高的自律性。二是建立第三方参与的多方监督机制。在评估外包业务效果时，应避免单一评价主体，以保持公平性。第三方参与评价。图书馆建立由读者、专家学者等参与的监督评价小组，定期开展实地检查，听取承接方工作汇报，并对外包服务效果进行评价。第三方独立评价。引入专业调查公司、评估机构等独立的第三方检查机构，对承接方的项目实施过程和实施结果进行监督，并对群众满意度进行调查，独立做出评价20。内部考核制度和第三方参与的监督制度是为了让图书馆对外包服务效果形成客观的、综合性的结论，同时第三方参与的监督制度可以有助于规避滋生腐败，避免外包公司通过不正当手段通过考核。每一期的考核结果和监督反馈都应反馈至业务外包承接方，并就其内容形成处理结果，对于应改未改、逾期不响应的情况，应该在整体外包服务评价中予以记录，作为本馆或其他同类图书馆选择业务外包承接主体的参考依据之一。4 图书馆业务外包的可持续发展探索早在1990年，黄宗忠教授就提出：“标准化是图书馆管理的一种重要方法，是实现图书馆现代化的一个基本前提。没有标准化，就没有图书馆的现代化和专业化。因此，图书馆标准化是高速发展图书馆事业，提高图书馆服务质量和工作效率，充分利用图书馆的资源，提高图书馆经济效益与社会效益的一种重要手段。”23标准化、规范化也是引导业务外包行业健康发展的必经之路。随着社会经济的快速发展，市民对图书馆服务的需求日益多元化、文化需求日益提高，公共图书馆的业务外包需求日益增加，但目前尚缺乏社会化运营相关的法规规章和管理办法或实施标准，存在一定的管理和风险控制难度。前文列举的承接主体的选择，业务外包范围的划定，外包服务商的进入与退出机制，外包团队的质量考核与监督、评价机制等细节问题由此而生。这些问题在台州各公共图书馆都曾出现，也普遍存在于其他地区有业务外包的图书馆，通过业务外包的标准化建设可以从根源解决这些难题。2023年2月24日，公共图书馆社会化运营管理规范 台州市地方标准正式发布，将推动台州地区业务外包的标准化发展，也为其他地区公共图书馆社会化运营提供一个可供借鉴的思路。该标准包含了公共图书馆社会化运营管理的术语和定义、承接方进入、质量控制和检查程序、考核和监督、承接方退出等相关内容，规范了社会力量从引入到退出的全流程管理，有利于进一步提升图书馆对于业务外包的管理和服务水平。各地图书馆及行政主管部门也应尽快出台针对业务外包的相关标准，规范社会力量参与图书馆服务的准入条件、服务能力要求和服务质量要求，加强对业务外包的监管和评估，提升公共图书馆业务外包的服务水平和专业性。5 结语业务外包服务经过公共图书馆多年的实践与探索，取得了可观的成果，无论是在促进图书馆工作效率的提升、增强图书馆专业性还是减少人力成本等方面，都为公共图书馆事业的发展注入了新的活力。然而，业务外包也存在着一些风险，例如承接主体的公共图书馆业务外包的实践与探索以台州市图书馆为例96选择、购买范围的划分、业务外包团队的专业素养和服务能力、缺乏系统的监督和考核等。台州市图书馆采用了一些有效的策略，包括选择合适的承接主体、明确购买范围、建立业务外包团队的培训制度、建立内部考核制度和第三方参与的监督制度等，有效避免了业务外包过程中存在的一系列问题。这些策略的核心都是源自公共图书馆业务外包的标准化建设，通过标准化和规范化能够更有效地提升图书馆业务外包的有效性和可持续性，引导和促进业务外包行业的健康发展。参考文献：1（授权发布）中共中央办公厅、国务院办公厅印发 关于加快构建现代公共文化服务体系的意见 EB/OL.2023-03-14.http:/ “十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划 的通知EB/OL.2023-02-05.https:/ 中国图书馆学会“十四五”发展规划纲要（20212025年）的通知EB/OL.2023-06-20.https:/