土地复垦方案编制.pdf

项目 土地复垦方案 报告书 项目单位：编制单位：年 月 日 封面至少有五个方面内涵：1、什么样的项目要做土地复垦方案？这个问题的答案在 81 号文中已经回答，那就是“凡已经或可能因挖损、塌陷、压占、污染等原因对土地造成破坏的生产建设项目（生产项目是指开采矿产资源、烧制砖瓦等项目；建设项目是指交通、水利、能源等项目），土地复垦义务人均应编制土地复垦方案。”“对已投产、已建成或正在建设尚未完工生产建设项目，要尽快补充编制土地复垦方案；新建、改扩建生产建设项目要在项目可行性研究或初步设计阶段完成编制工作。生产建设项目性质、规模、地点或所采用的生产工艺等发生重大变化的，复垦义务人应重新组织编制土地复垦方案。”2、土地复垦的定义是什么？88 年国务院 19 号令土地复垦规定中定义为：“土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。”而即将修订发布的土地复垦条例定义为“土地复垦，是指对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占、污染等造成破坏的土地或因自然灾害造成破坏的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态或恢复生态的活动。”复垦后土地不一定要被再次利用，恢复生态自然状态在生态脆弱的地区是十分必要的，尤其是在西部。“可供利用”的含义未能包含复垦后人不能利用，纯粹发挥复垦土地的生态环境效益，这种复垦类型，在将来会出现比较多。建议定义中明确提出“使其达到可供利用状态或恢复生态的活动。”土地复垦条例适用范畴应该包括非生产建设活动造成的土地破坏，城市垃圾的堆放就不应该属于“生产建设”活动。根据成因，破坏的土地有以下几种类型：（1）各类工矿企业在生产建设过程中挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地；（2）因道路改线、建筑物废止、村庄搬迁以及垃圾压占等而遣弃荒废的土地；（3）农村砖瓦窑、水利建设取土等造成的废弃坑、塘、洼地；（4）工业污染造成的废弃土地。3、土地复垦方案报告书与报告表：土地复垦方案分为“土地复垦方案报告书”和“土地复垦方案报告表”。依法由国务院审批的建设用地项目和按有关规定由省级以上国土资源管理部门审批的采矿权项目，应编制报告书，之后填写报告表；其他生产建设项目可以根据实际情况直接编制报告表。4、项目单位：就是履行土地复垦义务的单位或个人。目前土地复垦执行“谁破坏谁复垦，谁复垦谁受益”的政策。包括以下几部分：（1）露天采矿、挖沙、取土、采石等挖损造成地表破坏的；（2）地下采掘引起地表塌陷的；（3）堆放煤矸石、排放土、石、矿渣、粉煤灰、废弃建筑物和城市垃圾等压占土地的；（4）修建建筑物、构筑物和建设临时占用土地后造成土地破坏的；（5）矿产资源开采、工业排污等造成土地污染的；（6）因居住搬迁，遗留废弃村址、宅基地等的。5、编制单位：指具备省级以上有关部门核发的乙级以上水土保持、生态环境工程等规划设计资质或具有从事土地复垦规划设计业绩的单位。关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知 国土资发200781 号 各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局),解放军土地管理局，新疆生产建设兵团国土资源局：为贯彻落实国务院七部委(局)下发的关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知(国土资发2006225 号)，以下简称“七部委文件”）精神，加强土地复垦前期管理，做好生产建设项目土地复垦方案的编制、评审和报送审查工作，现就有关问题通知如下：一、关于土地复垦方案的编制 凡已经或可能因挖损、塌陷、压占、污染等原因对土地造成破坏的生产建设项目（生产项目是指开采矿产资源、烧制砖瓦等项目；建设项目是指交通、水利、能源等项目），土地复垦义务人均应编制土地复垦方案。土地复垦方案分为“土地复垦方案报告书”和“土地复垦方案报告表”（内容及格式要求见附件 1、2）。依法由国务院审批的建设用地项目和按有关规定由省级以上国土资源管理部门审批的采矿权项目，应编制报告书，之后填写报告表；其他生产建设项目可以根据实际情况直接编制报告表。各有关国土资源管理部门要督促和指导土地复垦义务人按照本通知统一规定的土地复垦方案内容及格式要求，做好方案的编制工作。对已投产、已建成或正在建设尚未完工生产建设项目，要尽快补充编制土地复垦方案；新建、改扩建生产建设项目要在项目可行性研究或初步设计阶段完成编制工作。生产建设项目性质、规模、地点或所采用的生产工艺等发生重大变化的，复垦义务人应重新组织编制土地复垦方案。土地复垦方案报告书的编制应当由具备省级以上有关部门核发的乙级以上水土保持、生态环境工程等规划设计资质或具有从事土地复垦规划设计业绩的单位承担。土地复垦义务人和方案编制单位应对土地复垦方案进行严格论证，并对方案的真实性和科学性负责。二、关于土地复垦方案的评审 新建、改扩建生产项目土地复垦方案按照采矿权审批权限，由具有相应审批权的国土资源管理部门在矿产资源开发利用方案审查前组织专家完成评审工作；已投产生产项目土地复垦方案，按照原采矿权审批权限，由原审批部门在矿产资源开发利用年度检查（以下简称“年检”）前组织专家完成评审工作。主管土地复垦业务的部门具体负责评审组织工作。依法需报国务院批准建设用地的新建、改扩建建设项目土地复垦方案，应在申请用地前，由省级国土资源管理部门组织专家完成评审工作；正在建设尚未完工的建设项目土地复垦方案，由省级国土资源管理部门在项目竣工验收前组织专家完成评审工作。依法需报省级人民 ZF 批准建设用地的建设项目土地复垦方案，应在申请用地前，由市级国土资源管理部门组织专家完成评审工作。组织评审的国土资源管理部门应对专家评审结论进行审核，并在“土地复垦方案评审表”（见附件 3）上签署意见。自本通知下发之日起，经评审通过的土地复垦方案应作为建设用地申请、采矿权申请或年检的必备要件。土地复垦方案评审重点为内容的真实性、合理性、科学性和可行性，主要包括：编制单位是否具有资格；方案内容和格式是否符合编制要求；土地复垦目标和任务确定是否合理；确定的复垦土地用途是否符合土地利用总体规划；土地利用现状和复垦面积、范围确定是否准确真实；被破坏土地的预测是否科学；复垦标准是否符合国家或地方有关要求和当地实际；方案是否尊重土地所有权或使用权人意愿、复垦工程及资金测算是否合理、是否基本满足实际要求并有可靠来源；复垦计划、措施是否可行等。承担评审组织工作的国土资源管理部门要加强评审工作的组织领导，明确具有一定技术力量的单位具体承担评审工作，建立专家库。专家库成员应具有较高专业技术水平，分别涉及土地、水利、地矿、环境、财务等相关专业，并熟悉有关土地复垦法律法规和政策。三、关于土地复垦方案的报送审查 自七部委文件下发之日（2006 年 9 月 30 日）起，生产建设项目已批准或正在编制的可行性研究报告和初步设计任务书应当包括土地复垦的内容，办理建设用地申请或采矿权申请手续时，应当按照本通知要求，随有关报批材料报送土地复垦方案。土地复垦方案在报送审查时，需提交土地复垦方案报告表（可不附图）和评审表。新建、改扩建生产项目，土地复垦义务人应将土地复垦方案有关材料，按照矿产资源勘查登记、开采登记有关规定，随采矿登记申请资料一并报送有审批权的国土资源管理部门；对已投产生产项目，按照矿产开发利用年度检查有关要求，由复垦义务人随年检资料一并报送有关国土资源管理部门。依法需报国务院批准建设用地的建设项目，按照国家规定的建设用地报批程序和要求，由省级国土资源管理部门将土地复垦方案有关材料，随建设用地“一书四方案”等有关申报材料一并报送国土资源部；报省级人民 ZF 批准建设用地的建设项目，由市级国土资源管理部门随建设用地申报材料一并报送省级国土资源管理部门。对生产项目需要申请用地的，土地复垦方案有关材料应随建设用地申请材料一并报送有关国土资源管理部门。各有关国土资源管理部门要严把土地复垦方案审查关，对方案是否经过专家评审，评审是否通过，对讦审提出的意见是否已按要求修改等进行审查。对不符合要求的，不予报批建设用地、不发放采矿许可证或不予通过年检。附件：1.土地复垦方案报告书（内容及格式）2.土地复垦方案报告表（内容及格式）3.土地复垦方案评审表（内容及格式）目 录 1 总则 -2-1.l 编制目的 -2-l.2 编制原则 -2-1.3 编制依据 -2-l.4 目标 -3-1.5 服务年限 -3-1.6 主要计量单位 -3-2 项目概况 -3-2.1 项目简介 -3-2.2 项目所在地区自然环境与社会经济概况 -4-2.3 项目区内土地利用现状 -4-2.4 项目生产工艺流程 -4-3 土地复垦可行性分析 -4-3.l 已破坏土地现状 -4-3.2 拟破坏土地预测 -4-3.3 生态环境影响分析 -4-3.4 土地复垦可行性评价 -5-3.5 复垦标准 -5-4 预防控制与复垦措施 -5-4.1 预防控制措施 -5-4.2 工程技术措施 -5-4.3 生物化学措施 -5-5 土地复垦工程设计及工程量测算 -5-5.1 工程设计 -6-5.2 工程量测算 -6-6 土地复垦投资估(概)算测算 -6-7 土地复垦效益分析 -6-8 土地复垦工作计划安排 -6-9 保障措施 -6-10 成果要求 -7-附件：土地复垦方案报告表 -7-卢丽华处长在土地复垦工作会上关于复垦工作的一些讲话，关于土地复垦方面主要是条例和管理方面的东西，与方案相关的不多，供大家参考！一、土地复垦费的标准问题 我们一直关心土地复垦费的标准问题。单独选址项目的标准比较容易制订，而矿山的就很困难。在组织土地复垦方案评审的过程中，部里对这个问题逐渐达成一种共识：通过编制土地复垦方案，来确定一个实事求是的，能够复垦这块土地的标准。不采取规定单位数量矿产收费标准的方式，因为那样我们忽略了的时间价值。即使能达到现在的要求，也达不到将来的要求。所以我们在方案评审中，不仅要考虑现势性，还要考虑时间价值；真正的满足土地复垦的要求，满足资金的需求。二、土地复垦方案的特殊性 从破坏前，到复垦后，破坏者和被破坏者之间的利益调整贯穿于整个复垦的过程中。为了保护土地权利人的利益，土地复垦标准和用途的确定，必须征求土地权利人的意见。国外早就有这种提法，*的土地复垦规定也借鉴了这些思路。这是土地复垦方案的独到之处，也是环境方案不能取代土地复垦方案的根本原因。三、土地复垦方案的评审标准 部里土地复垦方案评审的通过率不高。我们主要看方案是否具备指导意义，如果没有指导意义，还让它通过了、拿了证、批了地，人家会说我们设置了这个权力，却没有行使好这个权力。所以，我们要严格把关。为此，我们也出了评审要点。土地复垦方案有三点是必须做到的，否则无法通过部里评审。第一点是目标和任务的确定，是不是符合实际，是不是符合土地利用总体规划，是不是征求了原土地权利人的意见。目标任务不明确，方案就没有意义。第二点是复垦的资金投资是否足够。对资金审查的重点不在于是否符合以前标准的规定，不在于是按每平方米 20 元出钱，还是 30 元出钱；而是你是否拿出足够的资金，来实现土地复垦的目的。因此目标和资金是最重要的两点，如果不达标，不会通过评审。下面举两个例子：山东一个改扩建项目只考虑改扩建部分土地复垦任务，没考虑以前建设部分，目标和任务没有明确，所以没有通过评审。一个西藏铜矿的土地复垦方案编的很好，但是资金运算没有考虑到物价上涨的因素，不满足资金充足的要求，因此也没有通过。第三点是是否有合理的计划安排，如果没有介绍到破坏的时序、范围、地类和评价结果，那样的工作计划也是纸上谈兵，看看而已，不具备可行性。上述三点是我们重点把握的。四、土地复垦费的资金提取问题 从土地管理法，到土地复垦规定，到 1997 年的中央 11 号文件，到去年发的七部委文件，土地复垦费都要求列入成本，在土地复垦方案中逐年记提。土地复垦有一定的阶段性，跟他的生产工艺是相连的。所以不能发生时，统一拿出一笔资金，而应该逐年编入成本。至于放在他帐户上管理，问题不是很大，重要的是要拿出一笔钱，专款专用。五、土地复垦费与矿山环境保护金的关系 土地复垦费和矿山保护金之间的关系就是两个法律、两个条例之间的关系。我们请国务院法制办参加了土地复垦条例的修订，并且上周耕地保护司和环境保护司同时向法制办汇报了两个条例。我们制订土地复垦条例，他们制订矿山环境保护条例，也就是大家提到的矿山环境保证金。我先谈谈土地复垦条例的立法基础。*制订的土地复垦规定，是关于土地复垦的基本法，在当时的条件下，不依据任何法律。1986 年的土地管理法、矿产资源法，和 1998 年的土地管理法、矿产资源法都提到了土地复垦的内容。特别是 1998 年的土地管理法有了更加明确的规定，为我们的土地复垦条例提供了足够的法律依据。我们将这个问题向国务院法制办汇报后，法制办认为我们有足够的法律基础。所以土地复垦条例肯定执行，大家不用担心与其他方案（条例、费用）冲突的问题。我们的工作肯定会有法律依据，并且会按我们土地复垦条例的修订思路去走。如果两个条例出台，那么肯定要履行两种费用的缴纳。针对目前已经交叉的部分，应根据本省的实际，制定切合实际的衔接性办法。矿山环境保证金不能不交，所以收取矿山环境保证金时，让企业明确是否包括土地复垦费，并且在我们或他们的文件中写明。如果包括，要把它划到土地复垦费里；在法律没有纵向切割这部分资金时，这部分资金由土地复垦管理部门监管，根据法律规定必须专款专用。土地复垦费目前放在地质环境的范畴，但是会不会跟地质灾害条例冲突，也不是很清楚。除了地质灾害中的泥石流、滑坡和粉尘外，植被恢复、矿山环境处理从概念理解上都属于土地复垦范畴。六、从条例角度，回答大家所提问题 1.复垦范围的问题。原来只是新建项目和挖损塌陷，现在把自然灾害摧毁的土地、历史遗留废弃地都包含在内。历史遗留废弃地由 ZF 组织复垦，从公共财政中出复垦资金。今天的关于土地复垦工作的通知关心新建、改扩建项目，这跟七部委文件的重点是一致的。2.复垦的预防和控制措施问题。土地复垦条例对复垦的预防和控制措施进行了规定。比如：在可研报告中要有土地复垦内容和资金概算；要有土地复垦方案；要在生产建设过程中，统一规划、统一计划、同步实施；尽量做到边生产建设，边土地复垦等。3.土地复垦方案的编制问题。土地复垦方案分为土地复垦方案报告书和土地复垦方案报告表，土地复垦方案报告书和土地复垦方案报告表根据任务的大小编定。任务大的、面积大的、程度严重的、难度大的，编制报告书；面积小的、程度轻微的填写报告表。土地复垦方案分类管理名录将对谁该编报告书、谁该编报告表做具体规定。有些特殊行业的复垦任务并不重，比如石油，天然气和放射性金属等。根据 81 号文的规定这些行业应该编写土地复垦报告书，但是部里通过复函和培训的形式，允许他们编制报告表。修订土地复垦条例的时候，也对这部分内容进行了调整。在现在的执行过程中，我们还按照 81 号文件去做。对于特殊行业，我们应按照灵活的方式，做适当的调整。部里已经对工业集团，中石油，中石化做了微调。4.土地复垦方案的资质问题。国务院法制办说资质管理将越来越严，今后趋向于取消资质管理。为了保证编制质量，土地复垦条例中列出了一些条件：有法人资格，有工作场所和工作条件，有涉及到方方面面的专业技术人员，有从事过相关工作的业绩等。符合这些条件，通过省厅的认定程序，具备编制能力就可以编制土地复垦方案。符合 81 号文件要求，具备水保环评等资质的编制单位，不一定有能力编好土地复垦方案。鞍山的一个复垦项目，山东的一个复垦项目，编制单位分别是水保和水利方面的，可是他们的方案都没有通过部里的评审。部里用严格的评审对土地复垦方案把关，提高编制的质量。通过统一思想、规定评审要点、培养评审专家，我们严格评审，把好了土地复垦方案质量关。5.历史遗留废弃地的问题。整体思路要求我们土地管理部门做好调查评价工作，根据调查评价结果做土地复垦的专项规划，在专项规划的基础上，编制土地复垦的计划，实行项目管理，再逐年解决这种历史遗留废弃地问题。6.土地复垦费用的预缴问题。建立土地复垦约束机制，落实土地复垦资金，是决定我们土地复垦工作能不能完成的一个关键性问题。关于能不能实行土地复垦费的预缴制度，经过 11 月南宁的条例征求意见座谈会的探讨，以及我们与法制办的交流，结论是我们目前突破不了法律规定，不能提前收取土地复垦费。土地管理法规定先行复垦，没有条件或不符合要求的才缴纳土地复垦费。为了改变以前没有落实好的情况，我们要在土地复垦方案评审后，征询生产建设单位意见。询问单位是选择自行复垦，还是选择缴纳土地复垦费。我们也可以根据复垦方案的评审结果来判断，生产建设单位是否有自行复垦的能力和条件。这也是我们再次修改土地复垦条例的设定思路。7.生产建设单位自行复垦。土地复垦方案评审通过后，生产建设单位选择自行复垦，应当跟当地国土资源部门签订合同。此时，可以收取履约保证金。土地复垦方案是规划性质。要根据实际情况，进行修订，编制土地复垦实施方案。这个方案更加明确了用途、措施、复垦标准等。土地复垦方案知道什么时候发生破坏，便于监督；土地复垦实施方案是落实土地复垦工作。县市级部门对土地复垦实施方案好好把关，以公告的形式让原土地权利人知道、同意。自行复垦的，年初向国土部门提交土地复垦计划，年底提交土地复垦任务完成书。今后的土地复垦管理也应该是两条路，一条是自行复垦的路线，一条是缴纳复垦费的项目管理的路线。8.没有条件复垦。依据土地管理法第四十二条规定，根据生产建设项目特点、生产建设周期、复垦条件和复垦义务的履行情况等，经国土资源行政主管部门认定，具有下列情形之一的，被视为没有条件复垦：（1）因生产工艺不能做好土地复垦与生产建设同步实施的；（2）在生产建设周期内土地破坏尚未凸现，经预测确将造成土地破坏的；（3）土地已破坏但在 3 年内尚不具备复垦条件的；（4）因人力、设备、技术等条件限制不能自行实施土地复垦的且不委托复垦的；（5）改扩建、已投产、在建生产建设项目没有履行复垦义务或没有完成复垦任务的；（6）其他认为必要的情形。通过这样的规范，我们可以根据企业的信誉度、特点，采取措施，认定没有复垦条件，需缴纳土地复垦费。9.土地复垦验收标准。以土地复垦技术标准和土地复垦方案确定的技术标准为依据，对复垦工程验收交付使用。10.土地复垦费的 ZF 管理问题。在财政管理方面，土地复垦费以前是行政事业性收费，经过修订后，跟财务部门达成一致，将作为ZF 性基金。ZF 性基金专款专用，它的管理程度，远远高于行政事业性收费。土地复垦费收上来后，是预算内管理；其资金使用，按项目管理走拨。生产单位愿意用土地复垦费复垦的，通过项目申请的方式申请使用。我们在对土地复垦费的管理上，也可以借助耕地开垦费的管理方式，两个费用的性质是一样的，法律上规定的都是企业的责任和义务。今后耕地开垦费，也将向 ZF 性基金转变，而不是行政事业性收费。需要注意的是缴纳土地复垦费后，权利义务的转移。缴纳土地复垦费，权利义务转移到我们这来。而缴纳保证金，钱还是企业的，权利和义务也还是企业的。所以要充分考虑责任和义务，一定要注意足量缴纳复垦费的问题。如果土地复垦费不够，将是一件很麻烦的事情。11.土地复垦费的征收问题。我们根据破坏前土地类型、破坏程度、复垦标准和工程量等因素确定土地复垦费；难以确定破坏面积和程度的，按照开采的矿种、储量、开采方式、生产能力等因素确定土地复垦费。具体征收标准，财政部倾向制定统一标准。我们担心统一标准会出现实际费用不够的问题。如果依据土地复垦方案，又担心评审把关不严，这样也导致费用不够。因此我们要进一步考虑这个问题，在新办法没出来之前，按老办法去做是没有问题的。土地复垦费为地方收入，不上缴到国家。初步设想为省市县三级收费，具体是省里统一收，还是省市县三级收，地方可以提出自己的意见。12.权属方面的管理。根据物权法，原则上在复垦过程中土地权属不调整。如果破坏的集体土地不能恢复原用途，当地农民集体不愿意保留的，可以征收，并实施补偿。对于征收的国有土地，已经复垦并符合土地利用总体规划，可以交给生产建设单位使用。不符合土地利用总体规划，或者复垦后，连续荒芜 2 年以上，可以由当地 ZF 安排使用。这里的安排使用，不是收回国有土地使用权，因为土地属于企业，只是由于不符合规划，又闲置了，所以由 ZF 出面协调将耕地交由农民承包经营。13.土地复垦的使用管理。我们要确立一种利用管理的原则，即因地制宜，三个优先的原则。ZF 投资的历史遗留废弃地，可以由 ZF 确定使用者，农民优先使用。社会出资的，依法出资者长期使用。具体工作时注意优先复垦为耕地的原则，为了鼓励企业优先复垦为耕地，可以考虑从开垦费中出资以补贴的形式，补偿多复垦为耕地的部分。国内外土地复垦现状及经验 一、我国矿山待复垦土地资源现状 我国正处于工业化快速发展阶段，大规模的生产建设活动挖废、塌陷、压占了大量土地资源，使原本就十分紧张的耕地保护形势更为严峻。据粗略估算，目前我国各种人为因素造成破坏废弃的土地约 1333 万公顷（2 亿亩）左右，约占耕地总面积的 10%以上，其中仅采矿破坏的土地面积就达 600 万公顷（9000 万亩）。这些被破坏的土地多数为基本农田，土壤肥沃，集中连片，水、电、路等基础条件较好。如能按照“因地制宜，综合整治，宜耕则耕，宜林则林，宜渔则渔，宜草则草”的原则进行复垦利用，则可产生巨大的社会效益和经济效益：约有 60%以上的废弃地可以复垦为耕地，每年可新增加粮食 270 亿公斤；30%可以复垦为其它农用地，可新增产值 405 亿元；10%可以复垦为建设用地，可满足我国 45 年的建设需要，按每亩 10 万元的价格进行有偿出让，国家财政还可收取出让金 9000 亿元。因此，为贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，实现社会可持续发展、土地资源可持续利用，加快建设资源节约型社会，土地复垦作为切实有效的耕地保护措施已越来越得到 ZF和社会的认可与重视。二、我国土地复垦取得的成绩与存在的问题 自*国务院颁布实施土地复垦规定后，土地复垦工作已逐步引起各级 ZF、有关部门和广大群众的重视。国土资源部除了在采矿权登记会审工作中纳入土地复垦的评价因素外，每年还利用部分新增建设用地有偿使用费开展土地复垦工作。同时，在 2003 年印发的全国土地开发整理规划中规划了冀东煤炭钢铁基地、晋陕蒙煤炭化工基地等 11 个土地复垦重点地区，为今后的工作指明了发展方向。各地也结合实际情况，制定了相关政策。如河北、山西、江苏、安徽、宁夏、辽宁、海南等地，就在一定范围内针对某一种类型的生产建设破坏土地的复垦，规定了收缴土地复垦费或收缴土地复垦保证金；浙江、山东、内蒙等地则以地质环境保护条例的形式对矿区土地复垦工作提出了要求。经过社会各界的共同努力，15 年来，全国土地复垦率已从规定实施前的 2%，上升到 12%。在取得成绩的同时，也要清醒地认识到还有不少问题亟待解决。1.ZF 和社会对于土地复垦工作的认识尚未到位。很长一段时间以来，各级 ZF、各企业将 GDP 的增长率看作衡量自己工作成绩的主要指标，甚至是唯一指标。将发展经济与保护资源、保护环境绝对化、对立化，忽视、漠视对资源和环境的保护，结果造成巨大损失和严重后果。如采矿业，作为国民经济和社会发展最前端的基础性产业，它为我国的经济建设作出了巨大贡献，但由于过分强调经济效益，忽视了土地的保护和资源的合理开发，结果造成了非常严峻和突出的矿山环境问题：土地破坏、水土流失、土壤退化、植被破坏、地质灾害频发、“三废”污染加剧等。2.土地复垦的法制体系建设仍需加强。国外一些发达国家都有专门的法律或法律体系来确保矿区土地复垦工作的顺利开展，但我国目前还没有一部专门的土地复垦法律，这与我国的资源环境战略以及土地复垦的形势和任务不相适应。正在实行的土地复垦规定是计划经济的产物，可操作性差，随着情况的不断发展变化，已不适应市场经济的发展和土地复垦实际的需要。新修订的土地管理法、矿产资源法、环境保护法和制定的煤炭法、铁路法等法律中虽然都有土地复垦方面的规定，但仍有很多原则性问题无法得到解决。如新中国建立之前和计划经济时期所形成的矿山开采破坏的土地和无法寻找矿主破坏的土地由谁来复垦？谁来承担复垦责任？土地复垦过程中，各方责、权、利关系应遵循怎样的原则？如何进行监督等都不太明确。所以必须尽快建立相应的法律体系，使土地复垦有法可依。3.需要切实可行的措施保障土地复垦资金投入。以美国为例，除了用法律手段规定复垦责任人的复垦义务外，还通过实施复垦保证金制度，确保土地复垦有充足的资金来源；针对历史遗留下来的土地复垦问题，则通过建立废弃矿山复垦基金加以解决。在我国，由于缺乏有效的措施且各方面重视不够，土地复垦的资金渠道无法保持通畅，每年复垦土地的数量远远跟不上破坏土地的数量。另一方面，对于计划经济时期遗留下来的土地复垦问题，有关各方也没有提出切实可行的解决方案。所以如何确保充足的资金来源是我们当前急待解决的难题。4.土地复垦工作需要在制度、机制等方面进一步创新。由计划经济转变为目前的社会主义市场经济，要做好土地复垦工作。首先要在理论上进行研究，结合国外发达国家的经验和我国国情，探索出切实可行的道路。其次还要在协调机制、约束机制、监督机制等方面制定相应的配套政策：由于土地复垦属于地政工作的范畴，但又与矿产开发、地质环境保护有着密切的联系，所以需要地政和矿政密切配合，加强协作。由于土地复垦与广大群众的利益密切相关，要做好这项工作需要群众的积极参与，所以还要出台一些政策，鼓励社会监督、群众监督。再次，还要在适当的时候实行土地复垦保证金等制度，为土地复垦创造良好的制度环境。三、国外土地复垦经验 美国、澳大利亚、加拿大等国的土地复垦率达到了 50%以上，取得了为世人所瞩目的成就，其中关键就在于他们建立了一套较为完善的土地复垦制度。在美国，矿区复垦的管理工作主要由内政部牵头，由内政部露天采矿与复垦办公室负责实施，矿业局、土地局和环境保护署等部门协助对与本部门有关的土地复垦工作进行管理，各州资源部负责辖区内矿区的复垦工作。美国矿区复垦管理的主要做法，一是建立健全法规，美国的露天采矿与复垦法早在 1977 年就已经颁布并实施，并在 1990、1992 年经过了两次较大规模的修改和完善。二是划定矿区复垦的界限，将矿区复垦分为法律颁布前和法律颁布后，使恢复治理工作责任明确。对于法律颁布后出现的矿区生态环境破坏问题，一律按照“谁破坏、谁复垦”原则解决；对于法律颁布前已废弃的矿区，则由国家通过建立复垦基金的方式组织恢复治理。其中，复垦基金主要包括现有采矿企业缴纳的费用（开采地表煤每吨缴纳 35 美分，开采地下煤每吨缴纳 15 美分，开采褐煤每吨缴纳 10 美分）、滞纳金、罚款、捐款等。三是建立开采许可证制度。ZF 规定，不持部或州颁发的许可证，任何单位或个人不得进行采矿；矿山开采都应递交内容翔实并包括复垦规划的申请，对不遵守规定的企业和个人，管理部门有权终止、吊销或撤销开采许可证。四是实行矿山复垦保证金制度。即生产建设企业的经营者为履行土地复垦义务，按 ZF 规定的数量和时间缴纳保证金，如果企业按规定履行了土地复垦义务并达到 ZF规定的恢复标准，ZF 将退还该保证金，否则 ZF 将动用这笔资金进行土地复垦工作。在澳大利亚，矿区土地复垦管理工作主要由环境局负责，他们的多种复垦技术世界领先。他们认为采矿是一种暂时性的土地利用方式，土地复垦就是要将干扰过的土地恢复到稳定和有生产能力，且适合社区或社区能够接受的状态。澳大利亚的土地复垦一般要经历以下阶段：初期规划、审批通过、清理植被、土壤转移、存放和替代、生物链重组、养护恢复、检查验收。它也执行复垦保证金制度，并且基于鼓励和推广的目的，它会要求复垦工作做得最好的几家矿业公司只缴纳 25%的复垦保证金，而其他的公司则必须 100%地缴纳。由于以前对土地复垦工作的漠视，澳大利亚存在着个别较为严重的历史遗留问题，如北领地的 Rum Jungie 铀、铜矿以及塔斯马尼亚州的 Mount Lyell 铜矿（开采了 100 年）至今都因无法复垦而满目疮痍、惨不忍睹。但通过建立完善的制度和有效的措施，澳大利亚的土地复垦工作现在取得了长足进步。例如新南威尔士州 Bridge Hill Ridge 以前的砂矿区，经过复垦后，与周围环境融为一体，现已归入 Myall Lakes 国家公园；奥尔科公司（Alcoa of Australia Limited）因其在复垦方面的卓越表现而成为唯一获联合国环境规划署（UNEP）“全球 500 佳环境成就奖”的矿业公司。其他国家也有较为完善的复垦制度，如巴西的“退化土地复垦计划”、西班牙的“采矿破坏区复垦计划”、加拿大安大略省的“闭坑计划”等。这些制度在有关的法律、法规中都有明确的说明，有的甚至制定了专门的法律来保障其得以贯彻执行。关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知 国土资发2006225 号 各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局），发展改革委（厅），财政厅（局），铁路局，交通厅（局、委），水利厅（局），环保局（厅）：自土地管理法及土地复垦规定颁布实施以来，土地复垦工作取得了一定成效。但近年来，由于重视程度不够，复垦费用不落实，管理不到位等原因，生产建设中因挖损、塌陷、压占等破坏的土地得不到及时恢复利用，造成土地浪费，环境恶化现象比较严重。为贯彻党的十六届五中全会提出的“加快建设资源节约型、环境友好型社会”有关精神，落实我国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要和党中央国务院有关文件中提出的“加快推进土地复垦”的要求，必须切实加强生产建设项目土地复垦管理工作。现就有关问题通知如下：一、认清形势，提高认识，切实增强搞好土地复垦的紧迫感 长期以来，在我国工业化、城镇化进程中，土地、矿产资源开发支持了各项生产建设，但也留下了大量废弃地，未得到及时复垦利用。随着各地经济建设步伐的加快，工矿废弃地的数量依然持续增加，导致土地复垦“旧账未还、新账又欠”，严重破坏了生态环境，加剧了人地矛盾，影响了经济社会的可持续发展。搞好土地复垦工作是贯彻落实科学发展观，坚持最严格的耕地保护制度，实施土地可持续利用的重要举措，对恢复和改善生态环境、发展循环经济、推进社会主义新农村建设、建设节约型社会、促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。各地一定要认清土地复垦在经济建设中所处的地位和作用、当前面临的严峻形势和任务，进一步增强紧迫感和责任感，切实把土地复垦工作纳入重要议事日程，加强组织领导，明确专门机构，指定专人负责，强化监管力度，抓紧抓好土地复垦工作，努力做到土地复垦与破坏数量平衡，实现“不欠新账、快还旧账”的目标。二、明确责任、强化措施，确保土地复垦任务落到实处“谁破坏、谁复垦”是土地复垦工作的基本原则。凡从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电、修建公路铁路和兴修水利设施等生产建设活动造成土地破坏的单位或个人是土地复垦法定义务人（以下简称复垦义务人），必须对被破坏的土地承担复垦责任和义务。所有复垦义务人在生产建设活动中要按照“统一规划、源头控制、防复结合”的要求，尽量控制或减少对土地资源不必要的破坏，做到土地复垦与生产建设统一规划，把土地复垦指标纳入生产建设计划。有复垦任务的生产建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应当包括土地复垦的内容；设计文件应当有土地复垦的章节；工艺设计应当兼顾土地复垦的要求，并据此编制土地复垦方案，落实土地复垦费用。露天开采的生产项目以及交通、水利等建设项目要尽量做到土地复垦与生产建设同步设计、同步施工，努力实现“边生产、边建设、边复垦”；进行地下采掘或施工的，应尽量采取充填等复垦措施，尽可能降低和减少土地塌陷程度和范围。复垦义务人必须根据破坏土地面积和类型、采出原矿量、复垦标准等，依法缴纳土地复垦费，确保土地复垦责任的落实。土地复垦费要列入生产成本或建设项目总投资并足额预算。土地复垦费纳入财政预算管理，专项用于缴费单位和个人破坏土地的复垦工作。对 1999 年 1 月 1 日新修订的土地管理法实施以后尚未履行复垦义务的，复垦义务人必须依法补缴土地复垦费。土地复垦费的具体征收、使用要严格按照国家有关规定执行。三、履行职责、加强监督，认真把好土地复垦审核关 国土资源管理部门要切实履行对土地复垦行政管理、监督检查的职责。在建设用地预审或采矿权审批时，有审查、审批权的国土资源管理部门应当对生产建设项目土地复垦方案进行审核，对没有方案或方案不符合要求的，要责成复垦义务人补充、修改或完善。改扩建生产建设项目在申请新的用地或办理采矿权延续、变更手续时，要对土地复垦任务的完成情况进行审查，未按规定完成任务的，将不予办理新的审批手续。在建设用地批复、采矿许可证发放或矿产资源开发利用年度检查（以下简称年检）时，国土资源管理部门对未按规定缴纳土地复垦费的复垦义务人，将不批复建设用地、不发放采矿许可证或不予通过年检。各地要建立健全日常监管制度，切实加强土地复垦的监督检查工作。国土资源管理部门要会同有关部门定期、不定期地对复垦义务人落实土地复垦方案情况进行检查、指导和督促。要对复垦后的土地及时组织竣工验收，验收不合格的，提出整改意见，限期改正。对未完成复垦任务或验收不合格的不予通过年检。四、因地制宜、综合利用，加强复垦土地利用管理 县级以上国土资源管理部门要对被破坏的土地进行调查和适宜性评价，按照“因地制宜，综合利用”的原则，依据土地利用总体规划，合理确定复垦土地用途，宜农则农、宜建则建。被破坏的土地要优先复垦为农用地，用于种植、林果、畜牧、渔业等农业生产；确实不适宜农业生产的，可以依法复垦为非农建设用地。对生产建设过程中被破坏的农民集体土地，复垦后能用于农业生产的，交还当地农民使用，不实行国家征收；确不能用于农业生产的，经当地农民集体同意后，可由国家征收。对生产建设过程中被破坏的国有土地，复垦后能用于农业生产的，可由当地农民使用；不适宜农业生产并根据土地利用总体规划可用于非农建设的，经依法批准后复垦义务人可优先取得土地使用权；土地复垦后连续两年以上未使用的，由当地人民 ZF 统筹安排使用。要加强土地复垦中的土地权属管理工作，做到复垦前土地权属现状清晰；复垦后土地权属或用途发生改变的，依法及时办理土地变更登记手续。各地要结合国土资源大调查和土地利用年度变更调查工作，摸清本地区被破坏土地的状况，做好土地复垦专项规划和计划。对于历史遗留被破坏的国有土地要按国家有关规定，加大投资力度，通过整理复垦逐步恢复利用，同时，要采取多形式、多渠道投资方式鼓励社会资金参与土地复垦。复垦后的土地，按照“谁复垦、谁受益”的原则和依据规划批准的用途，可以依法确定给复垦单位或个人土地使用权，并可依法流转，获得相应收益。五、加强协作，齐抓共管，积极推进土地复垦工作 土地复垦工作任务繁重、情况复杂、政策性强，是一项涉及方方面面的系统工程。国土资源、发展改革、财政、铁道、交通、水利、环保等有关部门要加强协作，齐抓共管，各负其责，共同搞好土地复垦工作。发展改革部门要在批准、核准投资项目时，依据有关规定和国土资源管理部门提出的建设用地预审意见，对涉及土地复垦的项目进行严格审查。对应列入投资估（概）算而未列入的或投资估（概）算不足的，不予批准、核准立项。财政部门要加强对土地复垦费征收、使用的监督管理。各有关行业主管部门应当加强本行业土地复垦工作的监督管理，指导、督促设计单位或建设单位制定土地复垦方案，将土地复垦费纳入投资概（预）算，对无土地复垦方案、土地复垦费未列入或概（预）算不足的，不予批复设计文件和开工许可。环境保护部门应当将因生产建设项目破坏土地引发的污染和生态环境变化情况作为一项重要的监测内容，及时与有关部门配合进行监督和检查。为加强组织领导，土地复垦任务较重的地区，应成立由 ZF 主管领导负责，有关部门组成的土地复垦协调机构，共同研究并制定政策措施，积极开展联合督查、联合通报、联合奖惩等工作。各有关部门要结合本部门实际，抓紧制定具体实施意见和工作方案，建立部门联席会议制度，认真抓好有关工作落实。国务院有关部门将联合对重点地区、重点行业、重点项目土地复垦工作和