预算绩效管理.ppt

,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,预算绩效管理、绩效评价与绩效指标的科学建设,（目录）,一、我们为什么要开展预算绩效管理,?,二、绩效指标建设的科学规则,三、经常性支出的绩效指标,四,、,专项,支出的绩效管理与绩效指标建设,五、结论,一、我们为什么要开展预算绩效管理,?,(,一,),什么是预算绩效管理？,(,二,),为何要开展预算绩效管理？,1.,它是政府改革的内在要求,2.,它是公共管理科学化的必要内容,3.,它是提高各级政府理财水平的现实要求,(,三,),有关名词辨析,1.,绩效,2.,绩效评价,3.,过程与结果,4.,考核与评价,5.,绩效评价与财政监督,(,四,),绩效评价的原则与程序,1.,绩效评价的原则,2.,绩效评价的程序,3.,绩效评价形式的讨论,(,一,),什么是预算绩效管理？,今年,3,月，谢旭人部长在向全国人大报告中提出了,加强预算编制管理，切实减少代编预算规模；狠抓预算执行管理，加强对预算执行的动态监控；强化财政资金管理，取消违规设立的各类专户；稳步开展预算绩效管理，提高财政资金使用效益；加快推进预决算公开，公布,“,三公,”,经费；严格财政监督，继续推进,“,小金库,”,专项治理,等六项措施。预算绩效管理是新事物，也是其中之一，我们还缺乏经验。以下，我谈谈我的体会：,预算绩效管理简称绩效管理，指以绩效指标和事业成本为核心，以绩效目标、绩效拨款和绩效评价为基本环节的政府理财模式。,图,1,预算绩效管理与绩效评价,战略目标,资金结算,1.,绩效目标,(,预算,),2.,绩效拨款,(,政府采购,国库集中收付,),3.,绩效评价,(,监督,),旧制度,1.,绩效指标,2.,事业成本,(,二,),为何要开展预算绩效管理？,预算绩效管理是由绩效评价发展来 的。它最早是美国提出的，,1949,年胡佛委员会提出了绩效评价设想，但因缺乏基本条件而未实施。,1979,年英国保守党执政期间进行了“雷纳评估”，按绩效评价结果，教育部将高校的拨款标准分为,6,类，使绩效评价延伸到预算管理。它进而被澳大利亚、新西兰引进。,1993,年美国政府通过了,政府绩效与评价法案,。,据,世行,财政实践和流程数据库,2003,年统计：,在,OECD,国家中，有,67,的国家，有关政府部门或部门负责人正式承担着设定绩效目标的职责；在接近一半的国家，绩效成果信息被用于政府机构和部门内部设定项目优先顺序和分配资源。,1,，它是政府改革的内在要求。,绩效是在“政府再造”中产生的概念，与社会由,工业时代,进入,后工业时代,，政府行政由,管理型,向,服务型,模式转变的背景有关。学术界将这,概括为“三个再造、一项制度”,。,“三个再造”,指：,(1),政府职能再造,指用委托代理重新界定政府职能，缩小直接管理范围：,凡是,能市场方式解决的就不再直接管理，如政府采购、政府招标等；,凡是,非营利组织能做的，就通过,“,花钱买服务,”,委托他们去做；,凡是,社区和基层政府能做的，就采用上级政府出钱或分担方式，委托社区实施。职能再造重点是将事业单位改造为非营利组织；,(2),管理流程再造,指推行信息化、扁平化、流程化、环节化。信息化指基于互联网、数据库的政府信息公开；扁平化指减少政府层次；流程化指改革政府办事方式，建立基于网络的办事流程，简化办事程序；环节化是建立基于流程的管理环节，使公务员由对某项工作负责，变为对某一环节负责，解决公务管理敷衍塞职、官僚主义难题。,(3),财政再造,按财政效率原则，将,“养人财政”,改造成基于对有效公共服务拨款的绩效财政。,续,“,一项制度”,指建立公共支出绩效评价制度，成为管理的基本环节，是传统管理没有的。因此，也有人称它为,“绩效革命”,。,总之，预算绩效管理是政府改革的内在要求，是服务型政府建设的不可或缺的环节。西方,“,政府再造,”,就是以预算绩效管理改革为中心开展的。,(1),政府理财有某些天然弱点。,“,预算是庶政之母,”,。就是说，先有财政，才有政府施政。美国国内收入局有句名言：,“,如果你能够追踪金钱的流动，就会找到真相。,”,因此可以说，,财政效率是衡量公共管理科学化的标志。,然而，由于政府是,“,用人民的钱，为人民决策,”,，在图,2,决策的四种情况中，恰恰是效率最低的。赔不起支出的低效率与公共决策中易渗入个人功利因素有关。,(2),“,过程管理模式,”,限制了决策的科学化,。,在命令,/,执行模式下，政府追求过程的合法性，而不是结果的有效性；它会放大决策错误，产生资金浪费的可能；而层级化分工的模式下，极易导致机构臃肿，人浮于事。,图,2,决策的四种情况,为自己决策 为别人决策,自己的钱,别人的钱,(3),信息不对称阻碍了公共管理科学化,。,包括政府与人民的信息不对称和部门间信息封锁。信息不对称是客观存在，会导致管理效率下降，而保密原则强化了这点，使决策有时不得不靠,“,拍脑袋,”,或,“,跟着媒体跑,”,，这就阻碍了公共管理科学化。,经过长期探索，人们发现,信息公开,+,绩效管理,可能是公共管理科学化的路径，理由是：,绩效管理将财政资金与有效公共服务联系起来，解决了测量财政效率的方法论难题；,它确立了,结果导向管理,，动摇了过程管理传统模式。,从这点说，预算绩效管理是实现公共管理科学化的重要路径。,(2),它也是完善部门预算的要求。,目前，专项,(,含转移支付专项,),约占我国财政支出一半以上，这些支出的效果意义重大，也潜力很大。,“,专项,”,的本意是给部门一块,“,办事的钱,”,，但事实上，有不少被用于弥补经费缺口，有的成了,“,三公经费,”,之源。有的没有办事，钱在帐上存了多年，却列入了几年前决算，,被支出了。,总之，,“,专项失控,”,是一个难题，原因是只有,专款专用，却缺乏前期,/,后评价的制度。,由于绩效管理重点是专项资金，它通过建设前期和后期评价制度，弥补了这一缺陷，有利于完善了部门预算。,总之，从这三方面看，我国现阶段开展预算绩效管理十分必要，它不仅管理意义，也有政治意义。,2,，绩效评价,指政府和财政部门依据,“,花钱买服务,”,的效率原则，借助于一定程序和指标，对公共支出效果做出评议和估价的制度。,【,办法,：财政部门和预算部门,(,单位,),根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。,】,两者差异不大，但在评价对象是财政资金或公共资金概念上，存在有学术与行政的差异。其特点：,对象上的限定性。,绩效评价对象是公共资金，按,“,谁管钱，谁评价，谁用款，谁接受评价,”,原则进行，目的是回答,“,与,购买,的公共服务相比，花钱是否值得？,”,；,操作上的规范性。,绩效评价是一项制度，在公共支出产生效果后进行。绩效指标、程序和时间是三个要素；,体现公共价值标准。,任何评价都体现价值。绩效评价是根据委公共托代理进行的，评议、估价等是对公共支出的效果的价值判断。价值标准通过绩效指标，程序及标准等体现。,3,过程与结果,均属于与时间相关的动态概念。,逻辑分析法,将事物运动分为投入、过程、产出、结果和影响等五阶段。,结果指,人们对产出的应用而产生的后果。,影响指,结果所产生的社会后果,(,如观念转变,),。结果通常可量化测定，而影响难以量化。,在图,3,中，按不同的产出标准，我们可分为投入产出评价、绩效评价和政绩评价等。,图,3,逻辑分析模型,投入产出评价,政绩评价,绩效评价,投入,过程,产出,结果,影响,(,四,),绩效评价的原则与程序,1,，绩效评价的原则,(1),价值中立。,也称为事实,/,价值两分法原则，它要求严格区分事实与价值。该原则要求评价人员尊重事实，按项目可行性报告中的效果要求，结合行业的特征值,设定绩效指标,；评价结论应以事实为依据，不附带任何主观价值，,以免影响评价结果的公正性,。,(2),公正、公开、透明。,公正指尊重既有事实。公开指,结果公开,。透明指评价过程透明。绩效评价结果应与被评价者见面，并征求其意见。绩效评价报告应以公示方式，广泛听取公众意见。,(3),回避原则。,指,财政部门虽然主持此工作,，但因他们是资金管理者，,为此,，通常应采用,财政部,门主持，专家评价的方式。在专家组成员上，凡与项目有利害关系的人应当回避，还可约请人大、政协等人士参与评价。,2,绩效评价的程序,(1),联合主管部门，搞好绩效指标研制。,根据对象选择合适的方法：对评价对象单一的，宜采用项目实施前后各指标简单对比法；对多个评价对象的，宜采用标准,/,评分法，按正态分布公式计算出标准值和方差。,(2),建立评价告知制度。,(3),建立被评价人填报基础表信息和参与评价的制度。,研制,绩效评价基础表,并要求被评价者填报，通过核查以证明填报资料真实性。,(4),搞好数据核查和满意率调查。,(5),建立标杆值标准和评价公式。,(6),建立绩效评价报告的专家评审制度。,(7),建立绩效评价结果公示的制度。,3.,绩效评价形式的讨论,(1),财政评价,按公共委托代理，绩效评价按“谁的钱，谁评价；谁用款，谁对效果负责”原则建立。为此理论上财政部门是评价主体,(,评价人,),，部门作为用款者是被评价人。,(2),主管部门是否可主持评价？,符合某些条件，部门也可是评价主体：符合委托代理要求，获得财政授权的；评价对象是下属单位，不会影响评价结果公正性的；指标体系获得财政部门批准的。,(3),单位自评是否可行？,对一些地区采用,单位自评为主,的，笔者未研究。理论上：在信息不对称下，代理人易产生“机会主义”行为，也不符合公正性要求，故应谨慎对待。,建议在放权的同时，抓好：指标体系应经财政批准；公示评价结果。必要时应公示资料来源；加强抽查。主要是指标设置、程序、资料来源、群众满意度等方面，并公示抽查结果，防止,走过场,。,二、绩效指标建设的科学规则,(,一,),何为绩效指标？,(,二,),绩效评价,上的,科学,与“伪科学”斗争,(,三,),绩效指标建设规则,1,，绩效公式及其应用建设上的难题,2,，绩效指标公式的推导,3,，绩效指标建设规则,4,，绩效指标体系建设的三维标准,(,四,),绩效指标的价值标准：一观三论,1,，“花钱买服务”的理财观,2,，公共委托代理论,3,，结果导向管理论,4,，为“顾客”服务论,(,一,),何为绩效指标？,指用于测量公共支出效果的指数或指数体系。绩效指标可以是某一独立指标，也可以是由多项指标组成的体系；在后种情况下，单个指标以指数形式反映某一方面绩效。,我们说，绩效评价是实现公共管理科学化的重要手段。,前提为：绩效指标设置和评价方法是科学、规范的。反之则可能误导。可见，绩效指标建设具有关键意义。,绩效指标和评价标准是绩效评价中最困难的部分，原因是公共支出效果具有外部性，即社会性，无法用利润等内生指标去评价。要突破这一难点，就要研究其规则。,(,三,),绩效指标建设规则,1,，绩效公式及其应用建设上的难题,那么，我们怎样才能按绩效评价规则，建设绩效指标呢？对此，应将从绩效的概念，即公式,1,谈起。,公式,1,在引入,有效公共服务、公共支出,后,产生了两个问题,:,(1),测量有效公共服务,Su,上的难题。,它无法采用利润等综合指标，而只能采用与支出相关性较强的具体的统计指标。如义务教育绩效中教育普及率、教育质量等。但由于它是单项性的,需要多指标，从多角度，才能近似地反映有效公共服务。因各指标计量单位不同,无法简单相加。因而，如何综合地反映支出的效果？是难题。,(2),测量公共支出,F,上的难题。,F,包括当年的财政投入和以前的投入,(,条件,),，同样无法简单相加。,2,，绩效指标公式的推导,按公式,1,，可获得：,(,公式,2),其中：,或者：,(,公式,3),或将公式,3,演化为：,(,公式,4),其中：,F1,F2,，,Fi,Fn,公共资源投入,且；,r1,r2,ri,rn,为系数；,为绩效指标。,可见，若能满足，则公式,4,成立。,公式,4,称为绩效指标公式，以文字来表述，则为：,业绩值,=,指标,1,权值,1+,指标,2,权值,2+,指标,3,权值,3+,(,公式,5),绩效指标公式的作用：将财政绩效评价由除法转为加法；提出了相应规则，按此办事就能获得科学结果。,3,，绩效指标建设规则,单项指标反映了某一绩效方面，组合成体系才能全面反映财政绩效。绩效指标应围绕,有效公共服务,建设，做到既不重复，又不漏掉重要方面；,单项绩效指标应符合指数化要求。其数据应来自被评价者的统计、会计，并核查其真实性。,在组成指标体系时可采用,两两对比法,赋予各指标权值,ri,。其规则是绩效指标越重要，,ri,就越高。,建立,标准值,和,评价公式,，以保证评价的公正性和质量。,评价标准值,可以是行业先进值，但在对象样本较多时，也可用正态分布来计算标准值。,“,资源不转移,”,是评价绩效指标体系优劣的重要标准。它指绩效评价不应将大多数人认为好的评价为差，将差的评价成好，从而导致公共资源转移。,4,，绩效指标体系建设的三维标准,(1),科学性标准,符合绩效指标建设规则的要求；,建设合理的绩效指标体系框架。,参考,L,.,卡普兰平衡计分卡模型，建议采用,投入类、产出与效果类、能力类和满意度类等四维框架。由于它较好地诠释了指标的逻辑关系，有利于精简冗余指标，因而具有参考价值。,2.,可操作性标准,指绩效指标应结合行业特征，基础数据应出自被评价者的会计、统计资料，且符合口径清楚、易采集、易鉴别真伪等要求。不宜将“效率性”等用于描述绩效评价结果的指标，作为绩效指标。否则会陷入逻辑上“论点,=,论据”循环，使评价结果缺乏公信力。,(,四,),绩效指标的价值标准：一观三论,上文虽然论述了绩效指标规则，但在具体确立绩效指标时，仍倍感困难。为此，我们需要引入,绩效指标的价值标准,：一观三论，帮助我们在复杂的公共服务外部收益中，找到适合的绩效指标。,由于任何评价都基于某种价值标准，因而，从价值标准出发寻求绩效指标规律是捷径。,1.“,花钱买服务”的理财观,绩效评价应回答的基本问题是政府花钱“买回”了多少有效公共服务？“花钱买服务”既是绩效评价的基本目的，也是建立绩效指标的依据。在财政支出上，除了“花钱买服务”外，还有政府“花钱养人”、“花钱办事”等理财观。绩效评价与前两种理财观是有差异的。,2,，公共委托代理论,公共管理有自营管理和委托代理管理两种方式。,自营管理指政府自己经营。,委托代理管理指通过契约方式，委托人将某些管理授权代理人，并支付相应费用的制度。,公共委托代理有两层意思：,人民将公共事务委托政府管理，税收是总成本；,政府以职能形式，将具体公共事务委托部门管理。这时，部门是受托人，而政府是委托人，预算是购买价格。部门必须在受托范围内忠于政府,(,委托人,),利益，办好公共事务。,但是，由于在信息不对称下，由于代理人会从“自利”出发，产生“逆向选择”和“道德风险”等机会主义行为，为此委托人应建立监督机制，绩效评价就是对结果监督。,3,，结果导向管理论,公共管理可分为过程管理和结果导向管理两种方式。前者以命令,-,执行为特征，后者以目标,-,结果为导向，即委托人通过目标设定、授权和结果评价，将管理过程委托给部门。财政绩效评价是基于委托制的管理。,4,，为“顾客”服务论,“顾客”，在这里指公共服务的受益人。为“顾客”服务将抽象的为民服务具体化为“为特定的受益人服务”。绩效评价引进“顾客”概念的意义：,明确绩效目标，,将为民服务具体化；,为绩效目标设定提供依据，,去掉累赘、无效率的服务项目；,为财政资金由供给保障，向“有效供给”转变提供了依据。,总之，绩效评价是价值评价，若说指标建设规则回答了“怎么设置指标”？则“一观三论”是回答了“应设置哪些指标”。只有将两者结合起来，评价者才能 找到建设科学的绩效指标体系的规律。,三、经常性支出的绩效指标,(,一,),义务教育,支出绩效指标,(,二,),对公安支出绩效评价指标,四,、,专项支出的绩效管理与绩效指标建设,(,一,),专项支出绩效管理原理,1.,项目的概念,2.,项目绩效管理的流程,(,二,),专项资金的前期评价指标,(,三,),专项资金的后评价指标,1.,某市再就业工程支出的绩效评价案例,2.,科技三项支出,ZJ,市产学研资金绩效评价,(,一,),专项支出绩效管理原理,专项支出管理是我国的薄弱环节，极易产生腐败。,1999-2010,年间，全国有,50,个交通厅长因受贿而判刑。项目绩效管理不仅有利于节约预算，也有利于廉政建设。,1,，项目的概念,项目是指那些可以单独考量、计算成本和效果的支出事项，包括独立项目、项目包和计划等。,(1),独立项目。,可,单独考量、计算成本和效果的独立事项；,(2),项目包。,多个项目,组成,的系统项目。其中，单独项目称为分项目或子项目。如,211,项目；,(3),计划或,政策性,。,指涉及面更广或时间更长的项目群，每个计划下有许多子项目或年度项目，如国家扶贫开发攻坚计划、新农村建设计划等。,在项目评价中，,我们还应,区分,绩效项目与非绩效项目,，非绩效项目应并到入部门预算，作为经常性支出资金进行绩效评价。如会议费、修缮费等。,2.,项目绩效管理的流程,按绩效管理要求对专项做流程再造。即按效率的原理和支出与业务匹配的要求，重新建项目的管理流程，实现流程化、环节化管理,(,图,6),。,它表明，项目绩效管理重点是搞好两次评价：前期评价和后评价。,(,二,),专项资金的前期评价指标,指财政部门通过绩效指标和公共价值标准，对申报的专项按,预期绩效,进行的排队。表,4,提供了一个普适性的指标体系。,(1),对确实需要，但未通过评价的项目，按“行政救急”程序立项,(2),绩效目标是后评价的重要依据，通过“以其之矛，攻其之盾”，可促其提高管理水平。,项目评价指标,权值,专家评价,评价依据或提供的资料,战略和政策依据,(25),项目的战略,(,政策,),依据,15,提供政府的战略规划、决议或政策依据,项目的规划依据,10,提供需求调研和部门的规划依据,项目规划的合理性,(50),项目的绩效目标：先进性,12,提供本项目的主要绩效目标指标，并通过以往评价或同行评价结果，说明本项目绩效目标指标的先进性、可行性,(,可评价性,),项目的绩效目标：可行性,12,项目的绩效目标：管理价值,6,从指标的投入与效果匹配度、管理价值方面做出专家评价,可行性方案：合理性,10,提供本项目的可行性报告，评价其合理性、路径和技术的可行性,可行性方案：路径和技术可行性,10,财务的合理性,(25),项目预算的合理性,10,提供本项目的总预算与分项预算、价格依据，由专家评价其合理性,项目的单位成本,10,提供与同类项目，或以往的单位成本比较的依据,政府采购资金预期比重的合理性,5,提供项目预算中政府采购资金比重的资料,总分值,100,专家评价方式：,A,：,4,分；,B,：,3,分；,C,：,2,分，,D,：,1,分然后转换为分值。,(,三,),专项资金的后评价指标,1.,某市再就业工程支出的绩效评价案例,(1),指标,一级,/,二级,/,三级指标,行次,权重,评分,业绩评价值,07,年数值,06,年数值,A.,再就业工程投入类,1,15,A1,人均培训费拨款,(,元,),2,14,1098.5,1128.0,A2,再就业人员人均培训成本,(,元,),3,1,1097.98,1149.45,B.,培训效果类,4,60,B1,再就业工程效果,5,50,B11,培训合格率,(%),6,95.14%,98.01%,B12,培训后六个月内就业率,(%),7,54.48%,52.28%,B13,就业后六个月内保持率,(%),8,64.77%,62.21%,B14,培训就业后收入人数增加率,(%),9,69.02%,51.70%,B2,创业培训效果,10,B21,培训合格率,(%),11,100.00%,96.01%,B22,企业开办率,(%),12,61.02%,21.93%,B23,稳定经营率,(%),13,82.41%,100.00%,B24,平均每个创业企业吸纳就业人员,(,人,),14,2.15,4.5,B2,职业技能培训鉴定,15,10,B21,职业技能鉴定率,(%),16,63.55%,37.76%,B22,职业资格证书通过率,(%),17,88.80%,93.96%,C.,发展类,18,10,C1,职业技能培训能力,19,10,C11,中高级职称教师比例,(%),20,67.74%,86.13%,C12,全年培训专业开设率,(%),21,100.00%,89.09%,C13,实践操作占总全部培训课时,(%),22,50.64%,47.93%,D.,再就业培训工作满意率类,23,15,75.77%,73.64%,合计,24,100,五、结论,预算绩效管理是上世纪,80,年代产生的，是政府再造的核心内容，是实现科学理财的手段。,从技术路径上说，其难点是如何建立科学的绩效指标体系。,本文重点研究了科学的绩效指标建设中的价值标准和规则标准，并对于其应用做了介绍。,1.,预算绩效管理是工业社会向后工业经济社会转型中产生的，包含科学管理的理论和方法论。信息公开和绩效管理是实现公共管理科学化的基本路径。,2.,财政,效率,是绩效管理的核心，,有效公共服务,的提出为绩效指标建设提供了依据。,绩效指标、权值和评价标准,是绩效评价制度的三要素。,3.“,一观三论”是绩效指标的价值依据，也是公共管理科学化的重要内容。,