现代社会保障概论课件第八章.ppt

,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,单击此处编辑母版标题样式,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,现代社会保障概论课件第八章,8,失 业 保 险,第一节,失业保险概述,第二节,我国失业保险制度的建立与完善,第三节,我国现行的失业保险制度,第四节,我国失业保险制度的完善,现代社会保障概论,上海政法学院社会学与社会工作系,主讲教师：吴鹏森教授,第一节 失业保险概述,一、,失业保险的性质与类型,二、,失业保险制度的内容,三、,建立失业保险制度的意义,一、,失业保险的性质与类型,1,、,失业保险的性质与特点,2,、,失业社会保险制度的基本类型,3,、,失业保险制度的产生与发展,1,、失业保险的性质与特点,失业保险是社会保险制度中的重要组成部分。它是指国家通过建立失业保险基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者在法定期间内给予失业保险金，以维持其基本生活需要的一项社会保险制度。,失业保险与其他社会保险制度相比，其特点主要表现为以下方面：,第一，失业保险的对象为失业劳动者，不以丧失劳动能力为前提。,即失业保险只对有劳动能力并有劳动意愿但无劳动岗位的人提供保险。失业保险通常遵循非自愿失业原则，即只有非劳动者个人原因导致的失业，才可享受失业保险。对于失业后对就业持消极态度的劳动者，通常也将其排除在失业保险范围外。我国对失业保险对象进一步限定为已经就业但非因本人意愿中断就业的、并办理失业登记的那部分劳动者，未曾就业者不在此列。,第二，失业保险是一种短期保险，享受失业保险待遇有一定期限和条件。,失业保险相对于养老保险、医疗保险、工伤保险等，属于短期支付的险种，亦即享受失业保险待遇一般有期限限制。一方面，这是因为劳动者失业通常与经济发展的周期性或经济的结构性调整有关，失业多表现为一种暂时的现象。另一方面，规定享受失业保险有一定的期限，也是为了促使劳动者积极寻找就业机会，实现再就业。,第三，失业保险是一种强制性保险，更强调雇主和政府的责任,失业问题与劳动就业密切联系在一起，而解决劳动就业是各国政府重要的经济政策之一，各国政府对解决失业问题都给予了极大的关注，并投入了很大的财力。,凡是开办失业保险的国家都十分注重失业保险的强制性，原因之一是失业保险与其他保险项目不同，劳动者缴费后，并不一定能直接享受利益，因为失业的风险并不都会降临在每一个劳动者身上，非失业者不能享受失业救济，而且所缴费用也不会返还，这就直接影响了劳动者缴费的积极性。同样，雇员没有积极性，雇主的积极性也会受到影响。而失业问题又是各国政府所需要解决的，因此，失业保险制度需要政府更多的干预，采取必要的强制手段。在失业保险基金来源上，一般来说，雇员的缴费比例比较低，甚至雇员不缴费，而雇主的缴费比例相对比较高，而且，政府往往也给予很大的财政投入。因此，失业保险有很强的行政干预色彩。,2,、失业社会保险制度的基本类型,世界各国的失业社会保险制度大体可以分为以下几种基本类型：,(1),强制性失业保险制度。这是目前采用最多的失业保障模式。据统计，,44,个建立失业保险制度的国家中，有,27,个是国家立法强制实施。强制失业社会保险由政府直接管理或政府委托一个机构负责管理，凡属失业社会保险法覆盖范围的劳动者都必须依法参加，个人没有选择的自由。,(2),自愿性失业保险制度。这种模式允许劳动者自愿选择是否参加失业保险。失业保险由工会组织建立，政府提供大量资金，失业保险的管理一般由失业基金会负责。,(3),有条件的失业救济制度。这一制度的具体方式有多种：一是由政府或雇主支付一次性失业救济金或一次性解雇费；二是对不具备享受失业保险待遇的失业者提供标准较低的失业救济；三是不具备领取失业保险金资格的失业者可以申请失业救济，但要接受家庭经济状况调查，符合救济条件者才可以领取。,此外，以这三种模式为基础，又派生出三种,“,并行模式,”,和,“,混合模式,”,：,(1),非强制性失业社会保险制度与失业救济制度并行。例如，瑞典的失业保险就有两条主渠道，一是工人可以自愿加入由工会建立的失业保险社，一旦失业并且符合规定条件即可获得失业保险金；二是未参加失业保险社或参加时间不足一年的失业者，由政府提供数额和期限均低于前者的失业救济，瑞典称为,“,劳动市场救助,”,。,(2),强制性失业社会保险制度和失业救济制度并行。例如在德国，超过失业保险金的给付期限仍末找到工作和没有领取失业保险金资格的人，可以领取失业救济金。失业救济所需资金由联邦政府负责筹集，主要来自联邦政府的税收收入。,(3),强制性失业社会保险制度和非强制失业保险制度相结合。例如日本。,3,、失业保险制度的产生与发展,英国,1911,年颁布的失业社会保险立法，标志着世界上强制性失业社会保险制度的诞生。在此之前，,19,世纪中叶，欧洲各国工人就在工会的领导下成立了互助会，自己团结起来开展救济失业、保障就业的活动。随着工业化的发展，失业问题越来越严重，仅靠工友之间的互助互济难以解决失业问题，失业工人生存艰难，劳动力生产和再生产遇到障碍，社会稳定受到威胁。由此，各国政府开始关注失业问题并在失业保险中发挥作用。,1901,年，比利时出现了政府资助的失业保险，即地方政府从地方财政中提供资助、工会互助会负责管理资金、自愿参加的失业保险形式。之后，法国、挪威、丹麦三国也分别在,1905,年、,1906,年和,1907,年立法建立了非强制性失业保险制度。英国立法将失业保险纳入强制性社会保险体系之后，苏格兰、意大利、奥地利、瑞士、保加利亚、德国、西班牙等国纷纷效仿，陆续建立起强制失业社会保险制度。,据统计，,1940,年，有,21,个国家或地区建有失业社会保险制度，,1994,年增加到,44,个国家，其中欧洲,25,个国家，亚洲,6,个国家，拉美与加勒比地区,6,个国家，非洲,3,个国家，北美和澳洲各,2,个国家。全世界享有失业保障的失业者仅占全体失业者的一小部分，且主要分布在发达国家，多数发展中国家受经济承受能力的限制，没有失业保障制度。大多数发达国家的失业社会保险制度建立在第二次世界大战之前，发展中国家则在战后五六十年代建立，甚至更晚。为适应社会经济的发展，很多国家的失业保险法规在七八十年代进行了修订。,二、失业保险制度的内容,1,、,覆盖范围,2,、,基金筹集,3,、,享受资格,4,、,给付标准,5,、,给付期限,1,、覆盖范围,失业社会保险是为遭遇失业风险、收入暂时中断的失业者设置的一道安全网。显然，它的覆盖范围应包括社会经济活动中的所有劳动者。但综观世界各国，失业社会保险的覆盖范围最初都仅覆盖职业比较稳定的工薪阶层，把职业不稳定的季节工、临时工、家庭雇工、农业工人以及职业相当稳定的公务员和自我雇用的个体劳动者排除在外。随着社会经济的发展以及国际社会对失业理解的变化，覆盖范围逐步发展扩大。目前，很多国家的失业社会保险覆盖范围逐步扩展到几乎所有的工资劳动者。以美国为例，失业社会保险覆盖以下劳动者：工商业雇员；农业部门雇员；非营利机构的工作人员,(,包括中小学,),；家庭雇工；医院工作人员；高等学校工作人员；海员；铁路工人；公务员；军人。其覆盖面占劳动者就业总人数的,90%,。但是，对单位时间的工资收入或工作时间达不到规定标准的劳动者，相当数量的国家仍不在覆盖范围内。,例如英国，凡周收入在 英镑以下的雇工，不在失业社会保险范围内。美国也规定，每季工作少于,20,周且收入低于,1 500,美元的临时工、每季收入少于,1 500,美元的家庭雇工、员工,10,人以下且每季工资不足,2,万美元的小企业的雇员、员工,4,人以下且每年工作少于,20,周的非营利机构的雇员，不在失业社会保险保障范围内。对失业保险覆盖范围的另一种规定是，制度覆盖下的劳动者分为强制参加和自愿参加两类管理。例如，日本规定失业社会保险覆盖一切行业和所有规模的企事业单位，但农、林、水产业暂时可以自愿加入。,现今，对失业的界定已经不仅仅指失去工作、收人中断，一些国家把工作负荷达不到一定标准也视为失业。如德国规定，每周工作不到,18,小时即为失业，就可以按失业的有关规定受理。,国外关于失业保险对象和条件的规定,失业保险的对象限于失业劳动者，而对于享受失业保险的条件，各国都有严格的规定。,许多国家规定失业保险的对象包括所有被解雇的劳动者。但有些国家把临时工、季节性工人、家庭劳动者排除在外，还有些国家把农业劳动者排除在外。如英国规定，失业保险适用于所有受雇者，但,70,岁以上,(,女性,60,岁以上,),者及家属从业人员不在适用范围内；德国规定，适用失业保险的雇员范围与疾病保险范围一样，而且还包括农业受雇者、试用人员、家庭劳动者以及职业培训的受训人员；法国规定，适用于工业、商业、农业受雇者，特定约聘公务人员，但家庭劳动者和季节劳工不在适用范围内；瑞典规定适用于基金会成员所属劳工，但未满,15,岁或超过基金会所定最高年龄的劳动者及家庭劳动者不在适用范围内。随着社会经济的发展，失业保险的对象和范围越来越广。,1988,年国际劳工组织在第,75,届国际劳工大会上对失业作了新的界定，认为凡是有能力参加经济活动，可以工作，并且确实在寻找职业而未能得到适当工作，以致没有任何工资收入、生活无着落的劳动者，均属于失业者，应被覆盖于失业保险中。这样，按国际劳工组织规定，失业保险的对象除一般雇佣劳动者之外，还包括临时工、季节工、家庭保姆、学徒、公务员等。,一般而言，各国关于失业保险的对象，通常要求符合以下几方面条件：,(1),必须符合法定的年龄要求。失业保险的对象限于劳动者，即只有符合法定劳动年龄，才有可能享受失业保险。未进入劳动年龄以及已达到法定退休年龄的人都不在失业保险之列。如德国规定失业者必须是未满,65,岁；法国规定必须未满,60,岁。,(2),失业者必须是非自愿失业。自愿失业者不得享受失业保险，非自愿失业包括周期性失业、季节性失业、结构性失业和摩擦性朱业等。,(3),失业者必须满足一定期限的要求。各国关于失业保险的类型不同，有实行强制性失业保险，或非强制性失业保险，还有实行双重性失业保险，或者储蓄性失业保险等。失业者领取失业保险金要求的条件也就相应有所不同，归纳起来，各国关于期限的要求主要有以下几类：一是缴纳保险费要求符合一定期限。即享受失业保险的人员，其缴纳失业保险费须达到一定的期限，才享有领取失业保险金的资格。,(4),失业者必须具有劳动能力和就业愿望。失业保险对象是具有劳动能力和就业意愿的失业者。如果劳动者已丧失劳动能力，则应享受工伤保险待遇或养老保险待遇，而不应享受失业保险待遇。此外，劳动者还须有就业意愿，通常要求失业者在规定的期限内到职业介绍所或失业保险管理机构进行登记，要求重新就业；或者要求失业期间定期与失业保险机构联系，报告个人情况；还有的规定如拒绝失业保险机构安排就业的，须停发失业救济金。此外，有些国家还规定了更为宽松的条件，如美国规定，除了到公私职业介绍机构登记就业外，凡是与雇主接洽、托亲友介绍、登广告寻找工作，或者向工会或职业协会提交工作申请的，均视为失业者。,2,、基金筹集,失业保险基金的来源有：雇主缴纳失业保险费、雇员缴纳失业保险费和政府财政补贴。现行筹集失业保险基金的方式，有三方共同承担的，也有其中一方或两方负担的。究竟采用何种方式以及负担的比例，取决于以下几方面因素：政府、企业、劳动者个人对失业责任的认知；国家、企业及劳动者个人的经济承受力；就业政策的指导思想和原则。目前，雇主、雇员和政府三方共同负担的，有加拿大、日本、德国、美国等；企业和雇员共同负担的，有法国；政府和雇主共同负担的，有意大利；雇主全部负担的，有印度尼西亚；政府全部负担的，有澳大利亚、匈牙利、新西兰等。,3,、享受资格,参加了失业保险的劳动者领取失业保险金必须符合规定条件。各国的具体规定不同，但可以归纳出一些共同条件：,(1),失业者必须是非自愿失业，即必须是非本人原因引起的失业，才有申请失业社会保险的资格；凡自动离职而无充分理由者、因本人过失而被革职者，都不属于非自愿失业。英国规定，因直接参与劳资纠纷而失业者，没有领取失业津贴的资格；瑞典规定，因参与罢工或其他劳资纠纷而失业者，不能领取失业救济；德国规定，由于本人违背合同条约而被解雇者，不能领取失业津贴。,(2),处在法定劳动年龄并具备工作能力，未达到法定劳动年龄者即使有过非法就业的经历，也无权享受失业社会保险待遇；超过法定就业年龄的劳动者，原则上也不再享有获得失业社会保险的权利。,(3),有就业愿望。失业者到规定的就业管理部门登记失业并接受合适的就业安置和职业培训，被视为有就业愿望。但,“,合适就业,”,是一个很难界定的概念，操作起来难度很大，因此，关键是把握合适就业的,“,度,”,。国外的经验是，从失业者接受的教育培训、身体条件和工作经历三个方面确定所介绍的工作是否合适，如果所安置的岗位与被安置者在这三方面都没有明显差距，就视为合适就业。,(4),依照法规或章程履行被保险人的义务，包括投保或缴纳保险费时间达到规定最低期限，失业前有过就业经历并且就业时间达到规定下限。有些国家要求同时满足这两个条件，有些则要求达到其中一个条件即可。,4,、给付标准,确定失业保险金的标准应以兼顾公平和效率为原则，使失业者的收入损失得到部分补偿，同时避免对在职者和创造就业的阻碍作用。国际劳工大会,1988,年第,75,届会议,促进就业社会保障,报告五,(2B),就给付标准作了较为详细的说明：,当津贴数额以受保护人所缴的费用或以其名义缴纳的费用或以前的收入为依据时，其数额应定为以前收入的,50%,以上。对津贴的数额和所考虑的收入可事实上高出最高限额，例如，这一限额可与技术工人的工资或者有关地区工人的平均工资挂钩。,当津贴数额不以所缴纳费用或以前的收人为依据时，应按不少于法定最低工资或一个普通工人工资的,50%,或按其基本生活费用的最低额确定。的权利。,各国在确定失业津贴标准时，多根据经济承受能力和基本生活需要而定。,(1),计算失业津贴主要有三种方法：薪资比例制、均一制和薪资比例制与均一制混合使用。多数国家支付失业津贴按失业工人最近一个时期平均周工资的一定百分比计算，另有一些国家采取失业津贴一律按同一数额给付，而不考虑失业者过去工资的多少。,(2),失业津贴有上限和下限规定。一些国家对计算失业津贴的工资基数有最高限额规定，或对给付失业津贴数额规定最高限额。失业津贴的下限参考最低生活标准制定，一般略高于贫困线水平。救济保障最低生活需要，失业津贴保障基本生活需要，两者的保障水平应有区别。,(3),失业津贴水平大都维持在失业者原工资的,50%-75%,左右。,(4),很多国家按缴费时间长短分别设立几个档次，缴费时间越长，失业津贴数额越高。,(5),按失业前工资的一定比例计付失业津贴时，有的国家采用逆相关办法，如日本规定，基本失业津贴按失业前工资的,60%-80%,计付，工资越低，适用的比例越高。,5,、给付期限,失业津贴给付期有两方面的内容：失业津贴给付期上限和给付失业津贴的等待期。,失业保险负有保障基本生活和促进就业的双重任务。规定失业津贴的给付期限，是为了发挥失业社会保险的整体作用，既保证暂时的生活，又强制再就业。确定失业津贴给付期限，应以使大多数失业者重新就业前不过多地减少收入为原则。国际劳工组织第,44,号公约规定，无论是按收入的津贴还是补助，支付期应为每年至少,156,个工作日，在任何情况下，也不能少于,78,个工作日；据此确定的最低水平失业津贴至少支付,13,周；或者意外事故期间收入不超过限定条件的居民都得到保护时，失业津贴在,12,个月中至少应支付,26,周。各国规定的失业津贴给付期长度也不同，少则,8,周，多则,36,周，有的国家甚至长达,2,年以上，常见的是,26,周，并根据一些相关因素把失业津贴给付期分为几个档次，具体方法有：,(1),把失业津贴的支付期与取得资格期结合起来，根据失业前缴纳保险费的持续时间或受保时间长短，分别规定领取救济金的连续时间上限。,(2),有的国家根据失业者的缴费时间和年龄并考虑老年工人的具体困难，规定最长给付期，如日本、韩国等。详见表,10-3,和表,10-4,。,(3),有的国家将失业津贴给付期与失业率相联系，视失业的严重程度做出相应调整。如美国的失业津贴给付期是按正常时期和非正常时期分别规定，非正常时期是指经济不景气或失业率超过规定标准。美国的失业保险由联邦政府和各州政府共同管理，正常时期的给付期上限由各州规定，分别为,20,周,36,周，非正常时期的给付期，联邦政府规定为,52,周。（,见下表,）,设置失业津贴等待期，主要有两个作用：一是排除期限很短的给付，免去处理短期、小额失业津贴申请的负担，减轻工作量，节约管理费；二是有助于防止冒领失业津贴的行为和有意制造非自愿失业的行为，留给社会保险管理机构以调查情况、确认失业的时间。,3%缴纳失业保险费，由雇主和雇员各负担一半，联邦政府对失业保险费入不敷出部分给予补贴，并承担全部失业援助的费用，此外，还对建筑业主征收4%的特别负担金。,2、失业社会保险制度的基本类型,这种做法反而使劳动就业情况更加复杂。,为了鼓励失业人员尽快再就业，法律通常确定领取失业保险金的最长期限，超过该期限的，失业人员即使未就业，也不得继续领取失业保险金，只能转为领取社会救济。,(3)失业津贴水平大都维持在失业者原工资的50%-75%左右。,因此，国家加大了对失业社会保障制度改革的力度。,1999年1月20日，国务院又颁布了失业保险条例，并自颁布之日起施行。,分段费率制是以宏观经济的不同景气阶段来决定的，经济景气时，就业率高，雇员的工资标准也可能越高，而经济不景气时，就业率低而失业率高，雇员的工资水平也相应较低。,经过十几年的反复实践和修改，我国已经初步建立起具有失业预防、失业补救和失业保险多元功能的现代社会保障制度。,任何组织和个人对有关失业保险费征缴的违法行为有权举报。,(3)失业保险应体现权利和义务相对等的原则。,进入再就业服务中心的对象包括两类人：实行劳动合同制以前参加工作的国有企业正式职工因企业原因下岗、仍与企业保持劳动关系并且尚未找到其他工作的；,除失业保险金外，失业保险条例还规定了失业人员的医疗补助金、丧葬补助金和抚恤金以及农民合同工的生活补助。,在计发失业保险金的标准上，应当考虑与失业人员失业前的基本工资挂钩，而不是“一刀切”地都按低于最低工资标准、高于城市居民最低生活保障水平来计发。,(6)对失业社会保险制度与社会救济制度的衔接做出了规定，使社会保障进一步体系化；,按规定，城镇企业事业单位须按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费；,中心的职责是：对下岗职工发放基本生活费，标准略高于当地的失业救济水平，并按适当比例逐年递减；,表,-,国际劳工局对失业津贴领取的等待期有如下规定：,(1),如果成员国的立法规定，在全失业的情况下必须在等待期满后才能开始支付失业津贴时，这一等待期不得超过：,(1),每次失业的前,3,天；,(2)12,个月里失业的前,6,天；,(3),两者结合。,(2),当按照第,5,条所作的声明有效时，每次失业的等待期可以达到,7,天。,(3),对季节性工人，第一款规定的等待期可按他们的职业活动情况调整。,50,年代初期，工业国家规定的失业津贴等待期多数是,7,天。从国际劳工局自,70,年代至,90,年代进行的比较研究可以看出，在大多数工业国家里，等待期有缩短的趋势，甚至在许多国家的立法中被取消了，如瑞典的等待期是,5,天，英国,3,天，瑞士,2,天。在新建立失业社会保险的发展中国家，有些由于考虑到本国的财政承受力和行政束缚，慎重地把等待期定得比较长，如加纳是,30,天，厄瓜多尔是,60,天。,三、建立失业保险制度的意义,相对于其他社会保险而言，失业保险的实施并非很普遍，相当一部分国家和地区目前还没有实行失业保险制度。就我国现阶段是否应当实行失业保险制度，失业保险制度是否能够起到预期作用，有相当部分学者提出了质疑。如有文章认为，失业保险制度对领取失业救济的期限通常都是有限制的，国外多为,6,个月,-18,个月，这种模式的设想是，在该段时间内，大部分劳动者是可以重新找到就业机会的，这在较为稳定和完善的劳动力市场前提下对付失业是有效的。然而，对于在产业结构大调整的背景下出现的大规模的结构性失业，这种失业保险模式的作用就令人怀疑了。,要以我国目前的失业保险模式来对付“下岗洪水”和“失业洪水”是不可能奏效的，因为这种制度模式设计的初衷就不是为了对付类似中国目前所遇到的问题的。有鉴于此，该文章提出应当废除失业保险制度，代之以就业服务为主、以现金保障为辅的就业保障制度，包括雇主赔偿制、就业服务制度、最低生活保障线制度。究竟应否废除失业保险制度，笔者持否定态度。取消失业保险制度，回复到雇主赔偿制，意味着放弃了社会保险的社会统筹和分担风险的功能，这并不是一个积极可取的做法。诚然，目前失业保险制度中确实存在缺乏缴费积极性、效率低下、收效不高的情况，这主要是由于失业保险在制度设计上还存在缺陷所导致，关于目前我国失业保险制度还存在哪些问题以及如何完善失业保险制度，将在后文专门讨论，建立失业保险制度的意义和作用应当是无可置疑的。建立失业保险制度的意义主要体现在以下方面：,1,、有利于保障失业劳动者的基本生活,竞争机制是市场经济的重要法宝，其通过竞争的优胜劣汰来实现资源的配置。一方面，企业作为市场的主体要参与市场竞争，如果企业的经营方式落后，产品没有竞争力，必然要被市场所淘汰。社会经济领域就像自然界一样，是在不断的新陈代谢过程中发展的，新技术的发明和应用，新资源的开发、新市场的出现等因素都会引起社会经济的变化。竞争的结果，必然使一些落后的企业和生产方式落败，也会使一些决策失误的企业落败，这些企业的劳动者最终加入到失业大军的行列。另一方面，伴随劳动力市场的建立，劳动者个人之间也必然形成竞争的机制，竞争就业，竞争上岗，没有良好素质和技术的劳动者也必然遭淘汰，成为失业人员。劳动者因失业而退出工作岗位，失去了工资收入，使得其本人和家庭陷于生存困难，因此，必须对失业劳动者提供失业保险，保证其本人及其家庭的基本生活。,2,、有利于促进失业劳动者的再就业,面对不可避免的失业问题，政府必须考虑如何采取措施实现劳动者的再就业。在市场经济发达的国家，劳动者失业后，主要通过失业保险制度保证其基本生活，并通过劳动力市场来实现其再就业。而目前我国劳动力市场尚未发达，劳动力供求又不均衡，在劳动力供远大于求的情况下，劳动力市场体系还难以解决大量劳动者失业后的再就业问题。因此，需要发挥失业保险的作用，借助政府的力量帮助失业人员解决再就业的问题。在失业保险的开支中，专门规定有一部分基金可用于职业介绍和职业培训，以帮助失业人员通过职业介绍和职业培训，尽快实现再就业。,3,、有利于建立社会主义市场经济体制和培育统一的劳动力市场,市场经济的最大特征是通过市场来实现资源的合理配置，建立起发达的生产要素市场，包括资金市场、商品市场和劳动力市场等。企业的生产主要决定于市场的需求，而市场的波动性使得生产对劳动力的需求也会发生不断的变化，这种变化必然导致对劳动力需求不足或过剩的情况，这就要求有一定比例的失业人员存在，以适应市场的变化。因此，必须建立起统一的劳动力市场，打破各种所有制的限制，使劳动力能够合理流动，为企业生产提供足够的和合格的劳动力。要保证能够长期维持市场运行所需要的劳动力结构，必须建立起失业保险制度，使从生产领域游离出来的失业人员得到必要的保障，以适应市场经济对劳动力的需求。,第二节 我国失业保险制度的建立与完善,一、,建国初期的就业社会保障,二、,我国就业保障制度的变革,一、,建国初期的就业社会保障,1,、,传统就业保障制度及其特点,2,、,传统就业保障制度存在的问题,1,、传统就业保障制度及其特点,新中国成立初期，国民党政府留下的,400,多万失业工人和旧政府的职员，给新中国的就业工作带来了巨大压力。在严峻的形势下，国家确定了新中国的就业方针：低工资，广就业。目标是：保证社会安定，恢复发展生产，巩固新生政权。这一时期对失业人员主要实行失业救济与就业安置相结合的保障措施，采用了以工代赈、生产自救、发放救济金、转业训练和动员返乡生产等多种方法。,随着,1956,年生产资料所有制社会主义改造的完成、对资本主义批判的升级和最终彻底取消个体经济，国家在劳动力统配方面的权力越来越集中，城镇新增劳动力和其他需要就业的人员安置都由政府统一安排。,在,“,广就业,”,方针的指导,F,，对求业的城镇新增劳动力有多少安排多少，对其他求业劳动力原则上全部安排工作，并且就业安置一次定终身。同时，国家继续维持,“,企业不得随意开除工人,”,的政策，强制企业把职工从生到死包下来，即所谓的,“,进了企业门，就是企业人,”,。,至此，我国的就业保障制度已经成形，具有两个基本特点：,(1),统包统配、普遍就业。劳动者就业由政府统包下来，政府向每一个有就业能力的劳动者提供就业岗位，用行政办法把劳动者统一分配到企业。,(2),终身固定的劳动关系,(,即铁饭碗,),，劳动者一旦进入企业，就与企业结下终身固定的劳动关系，称为,“,固定工,”,。,我国的就业保障是以行政强制约束的方式，实现着普遍就业的目标，我们称之为传统的就业保障方式。,2.,传统就业保障制度存在的问题,传统的就业保障方式在建国初期的经济环境下，对于社会秩序的稳定和经济的迅速恢复与发展起过积极作用。但是，随着社会经济的发展，它不适应的一面逐渐显露出来，负面效应越来越大。,(1),强行安置就业造成人浮于事、在职失业。根据调查数据推算，当时约有,78%,98%,的企业存在劳动力供过于求的问题。,(2),劳动供给与劳动需求主体的选择权力被剥夺。就业保障所内涵的统包统配，意味着劳动供求的决策权操于政府，不可避免地造成劳动者与工作岗位之间匹配的错位概率高。,在当时的企业中，各种劳动力结构都不同程度地背离生产所需的合理结构，不同岗位和工种之间、男工和女工之间，均存在不同程度的结构性失调。据调查，存在劳动力结构性失调的企业占被调查企业的,63%,。,(3),这种就业保障方式提供的无条件的就业保障，造成了惰性产生的客观环境，影响了人们的进取精神和劳动积极性。,(4),就业、保险、福利三位一体的传统就业保障制度，其优越性吸引了全社会的劳动力，强化了国民的正统就业观念，使得人们认为只有进国营企业、捧政府的饭碗才算就业，使得千千万万的人都挤上了这条路，政府背上了沉重的包袱。,二、我国就业保障制度的变革,1,、,劳动就业制度的重大变革,2,、,失业保险制度的建立与完善,3,、,下岗问题与再就业工程,4,、,加强就业市场宏观调控，适度约束失业率,1,、劳动就业制度的重大变革,70,年代后期，大批知识青年由农村返回城镇，加上城镇中学毕业生、其他社会闲散待业者等，形成了建国以后的第二次失业高峰，长期隐伏着的中国就业问题全面爆发。据统计，,1978,年全国城镇登记失业人数达,530,万，其中失业青年,249,万，城镇登记失业率高达,5.3%,。到,1980,年，全国城镇登记失业人数,541,万，其中失业青年万，城镇登记失业率为,4.9%,。等待安置就业的劳动者与政府的安置能力相差悬殊，统包统配安置就业的政策受到挑战，传统的就业社会保障制度已经无法回避并且无力解决国内的失业问题，制度的严重弊端明显暴露出来。,面对严峻的就业形势，党的十一届三中全会以后，根据党中央、国务院的决定，对劳动就业制度进行了初步改革。,主要是按照以公有制为主体、多种经济形式长期并存的发展战略，实行了,“,在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合,”,的就业方针，由过去只靠全民所有制单位招工的单一渠道，转变为国营、集体、个体经济多种渠道就业，突破了国家统包统配的就业制度。采取的具体措施包括：,(1),大多数国有企业建立了劳动服务公司，安置本企业职工的返城子女就业。,(2),允许提前退休，由返城子女顶替就业。,(3),鼓励返城青年自谋职业、自己创业，国家予以减免税的支持。,劳动就业体制第一步改革的突出效果表现在三个方面：就业主体由单一化向多元化转变；就业渠道拓宽，形成了多种所有制对新增劳动力资源分流使用的格局；奠定了城市劳务市场的基础，竞争机制被引入就业领域。,随着城市经济体制改革的深入，我国劳动就业制度改革开始指向用工制度，以劳务合同制为龙头的新型劳动制度开始在旧体制的边缘突破。,1986,年，国务院颁布了,国营企业实行劳动合同制暂行规定,，指出：今后国营企业和国家机关、事业单位招收工人，除国家另有规定外，统一实行劳动合同制，即通过签订劳动合同，做到工人和企业相互选择、平等协商，用经济、法律和行政相结合的手段确定和调节劳动关系。与此同时，为了进一步整顿和加强劳动纪律，国务院颁布了,国营企业辞退违纪职工暂行规定,，赋予企业辞退违纪职工的权力。按照这个规定，企业对违纪职工经过教育和行政处分仍无效的，可以按规定的条件、范围、程序予以辞退。,采用新人新制度、老人老制度的双轨制改革措施造成了新的摩擦。但是，传统劳动制度的巨大惯性使我们不敢去冒在老职工中推行合同制的风险，于是就想寻求一种既能在近期内见到效果，又不大范围地触动经济领域,“,禁区,”,和,“,敏感点,”,的措施，优化劳动组合便在这一背景下产生了。优化劳动组合解开了企业内部劳动者同特定工作岗位固定结合的死扣，使企业的劳动力资源实行再配置，同时使现有的企业职工队伍产生了裂变,组合上的职工和优化下来的职工。优化劳动组合成为我国隐性失业显性化的,“,催化剂,”,。,国有企业职工待业保险规定,，失业保险的适用范围除,1986,年规定的四种情形外，还增加了以下几种：按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工，按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工，企业除名或者开除的职工，以及依照法律、法规规定或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定享受待业保险的其他职工。关于待业保险基金的来源，规定企业按照全部职工工资总额的,0.6%,缴纳待业保险费，待业救济金的发放标准相当于当地民政部门规定的社会救济金额的,120%,150%,，具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。该规定的颁布，使我国失业保险制度进一步发展，失业保险在保障失业人员的基本生活方面发挥了积极作用。但是，该失业保险制度仍然难以适应市场经济体制和不断发育成长的劳动力市场的需求，还存在着不少弊端，主要表现为：,(1),适用范围过窄，覆盖面小。失业保险仅限于国有企业职工，而非国有企业劳动者不在保险之列，使得这部分人员失业后生活无保障，再就业也困难，不符合建立统一的劳动力市场的要求。,(2),失业保险金的筹集不合理。失业保险金的来源主要由企业按照全部职工工资总额的,0.6%,缴纳待业保险费，职工不需要缴费。这种单一的筹资渠道加重了企业的负担，而且，失业保险所筹集的基金也难以适应日益增加的失业保险费用的开支，不利于发挥失业保险的作用。,(3),失业保险给付标准偏低，难以保障职工的基本生活。失业保险给付标准按当地社会救济金额计付的办法，使失业保险金的标准偏低，难以保障失业人员的基本生活。为了改变这种状况，建立起更完善的失业保险制度，,1999,年,1,月国务院颁布了,失业保险条例,，取代了,1993,年的规定，并改待业保险为失业保险。该条例的颁布，使我国初步建立起了与市场经济相适应的失业保险制度。,2.,失业保险制度的建立与完善,劳动就业制度改革摧毁了传统就业社会保障制度的基础，我国存在失业问题已经成为不争的事实。妥善解决失业问题，建立新型的就业社会保障制度，被提到议事日程上来。,国营企业职工待业保险暂行规定,：失业保险制度的建立。,建立了失业社会保险制度。,1986,年,7,月,12,日，国务院发布了,国营企业职工待业保险暂行规定,，建立起我国待业保险制度。待业保险适用范围包括：宣告破产的国营企业职工；濒临破产的国营企业在法定整顿期间被精减的职工；国营企业辞退的职工；国营企业终止、解除劳动合同的合同制工人。待业保险基金由国营企业按其全部职工标准工资总额的,1%,缴纳，在税前列支。职工待业期间可以根据工龄的长短分别领取本人标准工资的,50%-75%,的待业救济金；工龄在,5,年和,5,年以上的，待业救济金期限最长为,24,个月，工龄在,5,年以下的，最长为,12,个月。待业保险工作的管理由当地劳动行政主管部门所设的劳动服务公司负责。,国有企业职工待业保险规定,：失业保险制度的补充与完善,1993,年以来，我国出现了第三次失业高峰，从,1993,年至今，每年登记的失业人数超过,400,万。这是深化经济体制改革、调整产业结构、就业政策转轨、建立现代企业制度等多种因素造成的。因此，国家加大了对失业社会保障制度改革的力度。,1993,年，国务院又颁布了,国有企业职工待业保险规定,，自,1993,年,5,月,1,日起施行。该规定在,1986,年颁布的,国营企业待业保险暂行规定,的基础上，做了四个方面的调整：一是扩大了失业保险的覆盖范围，由四种人员扩大至七种人员，即依法宣告破产的企业职工，濒临破产的企业在法定整顿期间被精减的职工，按照国家有关规定被撤消、解散企业的职工，按照国家有关规定停产整顿企业精减的职工，终止或者解除劳动合同的职工，企业辞退、除名或者开除的职工，依照法律、法规或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定享受待业保险的其他职工；二是改变了失业救济金的计算办法，由按本人标准工资的一定比例给付改为按社会救济金的,120%,150%,计发；三是增加了救济的内容；四是增加了失业保险与再就业服务结合的内容。,失业保险条例,：全国统一的城镇失业保险制度的基本形成,1999,年,1,月,20,日，国务院又颁布了,失业保险条例,，并自颁布之日起施行。该条例有以下几方面的突破和变化：,(1),改,“,待业保险,”,为,“,失业保险,”,，与国际接轨，表明我国已接受了在市场经济体制下失业和就业并存是经济规律所决定的这一事实，,“,失业,”,作为社会主义市场经济中的客观经济现象将长期存在下去，必须以完善的制度加以解决；,(2),失业社会保险覆盖范围扩大，城镇企业事业单位的职工全部被纳入保险范围；,(3),职工享受失业社会保险，个人必须履行缴费的义务，失业社会保险基金由国家、企业两方负担改为由国家、企业事业单位、职工个人三方共同负担；,(4),享受失业保险待遇的条件改变，由原来的七种人员扩大到凡非自愿失业、办理了失业登记并有求职要求、按规定履行缴费义务的失业人员都可以申请享受失业保险待遇；,(5),调整了失业保险金的给付期限和计发办法；,(6),对失业社会保险制度与社会救济制度的衔接做出了规定，使社会保障进一步体系化；,(7),对违反失业保险条例规定的一系列行为，制定了惩罚条款；,(8),失业保险基金开支中增加了职业培训补贴和职业介绍补贴项目，发挥了促进就业的整体功能。,在失业预防和失业补救方面开展了一系列工作。经过,10,多年的努力，我国初步建立了就业培训网络，职业培训事业已经具有一定的规模。到,1996,年，全国有中等专业学校,4 099,所、技工学校,4 467,所、城镇职业中学,10049,所、职工技术培训学校,12 755,所，加上企事业单位、社会团体、私人办学以及军地两用人才的培养，初步形成了同经济建设和社会发展需求以及劳动就业紧密结合的，多