公共管理核心与前沿.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,公共管理核心与前沿,主讲人：董晓宇 博士,北京行政学院公共管理教研部副教授,清华大学继续教育学院特聘课程教授,清华大学人文学院特聘课程教授,主要内容,公共管理的背景与理论基础,公共管理的主要观点与内容,公共管理与公共行政的差异,发展公共管理应注意的问题,一、公共管理发展的背景与理论基础,（一）,20,世纪,70,年代末以来政府改革与公共管理发展的社会背景,信息化、全球化、民主化的发展,企业经营机制与市场活力的示范效应,公民自治,与,公民社会（,NG0/NPO,）,的崛起,政府治理的三大危机：财政、,效能,与信任危机,实践中对政府变革的需求：,更少的税收、,更多的服务,更少的官僚、更好的治理,更低的成本、更好的绩效,更少的管制、更多的服务,更少的支配、更多的自主,政府改革的回应：,探索治理新模式：,民主化、市场化、社会化、信息化、绩效化,政府内部的再造：,实现,内部取向转向顾客、战略、,结果,取向,善政向善治转变：,独自打保龄到合作治理,角色与行为调整：,以外部需求为动力调整角色、功能与行为。,（二）,20,世纪,70,年代末以来公共管理发展的理论支撑,1,、公共政策理论,:,关注解决问题为导向,2,、新公共行政理论,:,关注公平和公正,3,、公共选择理论,:,经济人和政治市场假设,4,、新公共管理理论,:,企业家政府和治理工具,5,、治理理论,:,政府与市场和社会的合作,6,、,新公共服务理论,:,以公民为中心的服务,（三）当代西方国家政府改革与公共管理发展的基本情况,1,、西方发达国家政府改革的类型,（,1,）幅度的角度,激进型：英国、美国、新西兰、澳大利亚等,渐进型：德国、日本、法国,微调型：,西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等,（,2,）内容的视角,市场模式,参与模式,解除规制模式,灵活模式,2,、西方发达国家政府改革的基本阶段,（,1,）第一阶段（,20,世纪,80,年代至,90,年代初）：减少政府职能,削减社会福利,以市场检验推行国有经济（公共企业）的民营化与私有化,改革市场规制,破除政府对公共服务的垄断,更多的公私合作,在政府和公共部门进入市场竞争机制,政府内部分权化,改革内部规制,改进治理工具,重塑组织文化,精兵简政,流程再造,推行绩效管理与评估,（,2,）第二阶段（,20,世纪,90,年代中期至今）：提高公共服务质量,通过信息化改进服务质量,发挥社区、,NGO,、,NPO,的作用,弱化政党的意识形态色彩，共同为社会服务,重点完善服务机制，提供更人性、便捷和快速的公共服务,建立责任分担的积极福利制度,政府功能重在规划、引导、服务、协调和补救,提升政府的谈判、协调、交流、对话能力和技巧,西方国家经过,20,世纪,80,开始的政府改革实践，已基本,上奠定了公共管理框架与格局，新的公共事务治理模式已,经形成。,此时政府的形态总体上实现了由,“,善政,”,向,“,善,治,”,的转变,民主参与的政府；,企业家精神的政府；,分权化的政府；,合作治理的政府；,高效便捷的电子政府。,（一,）,公共管理的涵义与基本特征,所谓公共管理，是指以政府为核心、包括非政府公共,部门在内的多元社会力量采取多种机制与形式，共同解决,社会公共问题，处理国家和社会公共事务，满足社会公共,需求，不断实现和增进公共利益的过程。,二、公共管理的主要观点与内容,公共管理的特征,1),公共事务治理主体变化：由政府扩展到非政府的公共部门,2),公共,事务治理,对象变化：核心是公共服务,并重新其范围,3),公共权力扩展,:,集体行动,政府行动,公共权力,政府权力,4),公共利益实现的关键：由善政到善治,5),政府角色与行为调整：更多的合作治理与柔性行为方式,6),政府治理工具,:,借鉴私人部门的管理经验和策略,（二）公共管理的知识体系,1,、,公共管理的对象是国家和社会公共事务,公共管理是对国家和社会公共事务进行管理的社会活动,即负,责对一定共同体成员普遍关注的公共问题、普遍需求的公共物品和,公共服务的组织与管理,。,公共管理的核心内容是公共服务,。,公共管理强调,根据公共服务和公共产品的属性,进行治理工具,(,管制和服务,),的开发。,2,公共事务治理主体的多元性,政府依然是解决公共问题的核心主体,非政府组织、非营利组织是补充力量,公共问题的解决更多是合作治理的网络行动,关注私人部门角色的变化,由独自行动到三架马车的合作治理。,3,、公共管理以追求公共利益更有效实现为宗旨,善政向善治的转变：公共利益实现的视角差异,在传统政府模式下的善政。,在公共管理模式下的善治。,4,公共事务治理过程的民主化,（,1,）政府鼓励和引导更多的社会力量进行自治和责任分担。,（,2,）基层政府有更多的自主权,政府间的关系更多是合作。,（,3,）政府权力运行更多依赖规划、引导、建议、指导、谈判,、,合作等非强制性方式。,（,4,）组织设计是外部和结果取向的战略、灵活、回应与创新。,（,5,）在涉及公共事务和公共利益的领域，无论是否有无政府的,参与，都必须保持开放性，以最大限度地显示、聚合公共需求和公,共利益。,5,、强调对私人部门管理经验的借鉴,公共管理强调以开放的视野，在关注“政治议程”和“公共价值”,的前提下，,在技术操作和治理工具层面,广泛借鉴私人部门成功的管,理机制、管理技术与管理手段。,自,20,世纪,80,年以后，外部关系管理、顾客管理,、,战略管理、目,标管理、资源管理、项目管理、方案管理、绩效管理、合同管理、,质量管理、灵活用工制、绩效工资制、组织再造、顾客导向的组织,文化、组织学习、知识管理等一系列新的管理理念、管理知识和管,理技巧，开始引入公共部门。,三、公共管理与公共行政的差异,（一）公共行政模式的外部环境,（二）公共行政模式的基本特征,（三）公共管理对公共行政的新发展,（一）公共行政产生的外部环境,产生于,19,世纪中期的政府改革运动，伴随市场经济与公民权,利的确立，代议制宪政体制的逐步完善而成为现代政府的发端。,市场（企业自由竞争的交换与效率优势）,社会（公民自治的人道和互助优势）,公共领域,（代议制政府的权威和资源优势）,1,、公共行政的思想基础：尊重人权与自由,14,世纪的,文艺复兴运动：关注人的价值与意义,1517,年的宗教改革：世俗化与资本主义精神,资产阶级的启蒙运动：追求人权与自由的宪政设想,2.,公共行政的社会结构：公私分离,私人领域,公共领域,私人事务（私人问题）,-,公共事务（公共问题）,私人权利,公共权力,私人利益,公共利益,隐私性,开放性,自主性,参与性,公私分离是现代社会的基本结构，并形成自由市场、自治社会,和公共政府三大版块。有市场经济才能奠定公共行政的经济基础。,3,、公共行政的政治结构：行政与政治的分离,政治功能是实现公共意志表达和聚合，行政功能是执行和贯彻公共意志。,政治领域贯彻竞争性原则，以选举的政党政治与自由的结社为基础；行政,以高效执行追求目标。,“政治,行政”领域形成三重委托代理机制,政治领域：,公民,议会,政府,官员,（公民主权：看得见的脚）,主权者,-,立法者,-,执行,-,执行者,纳税人,服务者,经济领域：,股东,董事会,经理层,雇员,（消费者主权：看不见的手）,4,、公共行政的宪政结构基础：国家权力的分工与制约,纵向分工：地方自治。公民主权,基层政府,次,级上级政府,中央政府，并依据责任确立事权和财权划分。这样需要统一治理的,事项在宏观能管好，微观事项又能灵活地方自治，体现了根据利益,相关性的公共事务分级治理。,横向分工：三权分立与相互制衡。每一层级保证国家机器的,合理分工与权力制约。立法机关决策（法律优先、法律保留）,行,政机关执行司法机关监督（司法审查）。,思考：关于决策、执行、监督相分离的四种理解。,（,二）公共行政的特征,1,、公共性：公共行政最基本的特征,人类政治,“,民主化,”,与管理,“,公共性,”,是同步展开的：,民主化,(,政治,),公共性,(,管理,),家,统治集团,现代政府的使命：解决公共问题,服务的政府,现代政府的价值：追求公共利益,公正的政府,现代政府的权威：掌管公共权力,民主的政府,现代政府的活动：限于公共领域,有限的政府,现代政府的运行：依据公共政策,法治的政府,现代政府的过程：体现公共参与,参与的政府,现代政府的资源：来自公共财政,效能的政府,现代政府的结果：承担公共责任,责任的政府,2,、公共行政的受制约性：以保证政府的公共性,人性,权力和资源的结合的特性,要求给予制约,社会权利与公共权力的平衡，以私权制约公权,法权与行政权的均衡，以法权制约公权,公共权力的合理分工与制约，以公权控制公权,选举政治的制约，,公民用脚控制政府政策与行为,大众传媒的舆论监督，社会性公共权力的载体,各领域、行业、部门具体的制约制度与监督机制,3.,相对自主性：以保证科学和依法行政,政府相对独立于政党,相对独立于利益集团,下级相对独立于上级,依法管辖与各司其职,人员相对独立于领导,思考：,_,如何看待政绩工程中的动力机制？,-,如何实现公务员对上级说,“,不,”,？,4,、公共行政的组织管理：规范与效能,1,）内部组织管理：注重理性与规则主义的科层制,部门化的目的是实现专业化，但注意协调的有效性,层级化的目的是实现有效控制，但注意成本的节约性和沟通的有效性,政府组织外部行政严格“依法行政”，内部管理实现制度化和规范化,。,中国的问题：,规则有制无度：工具主义与潜规则,部门分工与层级分工过细：交叉管理与重复管理,2,）人员的职业化：文官制度,官员是一种职业：专业化与职业化,经过公开考试选拔任职,专业化的培训与职业操守,官员任职的职业回报是薪水和退休养老金,职业化的核心是对职务目标效能，而不是对上级效忠,职业保障：政治中立、功绩晋升、职务常任、司法独立,职业操守的核心是,公共精神：,公私分明,公事公办,对事不对人,3,）组织管理的追求：执行功能定位下的效率,在执行功能定位下，实现效率至上是公共行政追求的行动,指南和组织管理依据。但后来开始关注对结果、公平的责任。,政府组织寻求科学的行政管理原则，以实现效率化。后来,效率原则得到更多的修正。,(,三,),公共管理对公共行政的新发展,1.,政府行政的进一步民主化：参与、协商、审议式民主,不仅政治系统要求民主，行政系统也要求民主；,政府不仅要对政治和法律负责，还要对社会公民直接负责，,体现的是一种间接民主制和直接民主制的结合。,有三个原因：,代议制民主的局限；,行政国家的扩张；,重新认识,行政权力的合法性。,2,、公共管理社会化：社会的自我管理（自治理）,功能或利益性自治,非功利性的民间公益组织或行动,社区自治,1),公共管理社会化的载体,:,社会自组织,相对于政府：非政府组织（,NGO,）,相对于企业：非营利组织（,NPO,）,学术上称为：第三部门、第三领域,2),第三部门的伟大意义：,解决公共问题、治理公共事务新渠道,实现公民自治与维护自由秩序的保障,政治民主与社会民主有效运转的基石,组织社会资源与进行社会动员新途径,实现社会和谐与,实践社会美德的载体,发展,社会经济和壮大社会服务的力量,政府失灵和市场失灵有益矫正与弥合,3),第三部门的最根本特征：自组织性,建立的民间性,民间自发形成,民间,自愿组建,运作的自治性,独立决策,-,自主治理,-,志愿机制,功能的社会性,满足社会需求,-,开发社会资源,-,承担社会责任,-,接受社会监督,4),第三部门的运行方式,独立行动,与政府合作,与企业合作,5),第三部门的经费来源,募捐,政府资助或减免税,会费,经营,项目合作,6),第三部门与政府的关系,受政府立法控制和政府监管；,政府为其创造良好的自治环境与公平发展平台；,接受政府委托承担政府职能；,监督和制约政府。,7),第三部门与企业的关系,-,既竞争又合作,3,、公共服务的市场化,:,创新服务机制,1,）公共服务市场化的涵义：,一是破除政府对公共服务的垄断，,“,以私补公,”,；,二,将政府的决策和执行分开,即政府“掌舵”,(,通过决策实现公共,服务的供给,),而“划桨”,(,执行，即具体的生产、经营、管理）领域,引进市场机制。将政府权威与市场交换的优势进行“杂交”,从而既,满足公平要求，又能提高效能。,2,）公共服务市场化的运行模式,政府规划或必要的投资减税,（掌舵者、合同谈判者、合同监管者）,竞争性市场化运作,（通过合同竞标、特许经营、,BOT,、,有偿承包经营、行政委托、市场融资、政府采购等方式负责生产与经营，包括公私在内的多元力量划桨）,消费者自主选择,（政府财政补贴的凭单制、特殊服务的用者付费、多个服务据点，以选择形成公共服务消费市场）,三方主体之间的关系是：,提供者与生产者,:,选择、安排和监督服务的生产者，并,签订合同。为生产者运行设计一系列激励、奖励、惩罚,规则，努力改进服务供给质量和效率。,用户群体,-,生产者：,通过提供者提供的合同、信息公,布、权利保障以及必要的自由选择,监督生产者。,用户群体,-,提供者,：公众通过民主机制向提供者表达他,们服务和利益诉求,促进提供者合理规划以及向生产者,施加改进的压力。提供者以提高工资和弱者补偿以贯彻,公共消费责任承担和普遍服务原则,.,3,）市场化模式下公共服务模式的改变,公共服务需求的发动者改变,：,由政府到公民。公民获得主体地位；,公共服务的组织方式改变,：,从政府集中提供的单一方式向多种方式转变。,服务生产者与政府之间的行政隶属关系转向合同关系，获得了独立的地位；,公共服务的构成主体改变,：,从双方关系改变成公共服务的提供者、生产者,和消费者三方关系，这三方主体之间的关系决定着公共服务的质量和发展。,判断公共服务的标准改变,：,不是从谁（政府、公共部门、私人部门）提供,了服务，而是从是否有效满足公共需求的组织方式判断公共服务。,4),公共服务市场化的主要模式,-,合同出租（外包）,-,政府采购,-,放松规制，,开放市场，实现以私补公,-,民营化（即国有民营）,-,业务剥离,-,私有化,-,内部市场,-,政府参股,-,转移负担,-,政府资助,-,凭单制,-,面向市场的融资,-,公私合作,(,各种,PPP,工具,),5),公共服务市场化的目的,:,三赢,更少的财政支出；,更多数量、更高质量、更合理结构的公共服务；,资源配置有效，并促进生产者的不断创新；,消费者得到更多的实惠：更多的选择、更低廉的,服务成本、更公平和公正的服务。,通过公共管理社会化和公共服务市场化，政府职能的范围和实现形式发生了重大变化。,4.,组织管理,:,外部取向的灵活化、绩效化、顾客导向,政府内部进一步分权化：宏观上在地方自治的基础上进一步,分权；微观上探索组织结构的扁平化、瘦小化、模块化、机动化、,项目化、团队化；,由注重法规、分工、过程、投入等内部取向，转向注重绩,效、和结果控制的外部取向，用绩效取代效率（,3E,）：,成本,投入,产出,效果,经济,效率,效益,反思：,1,）政府和公共部门引入成本意识：,2,）公共工程和公共项目投入要适度；,3,）外部评估机制的引入（更关注质量）：,4,）以结果为导向设计内部组织管理和工作流程。,引入企业管理技术与方法及风格：,建立顾客导向的政府；,明确政府的战略管理体系和目标管理体系；,推广全面质量管理、标杆管理、绩效管理、,人力资源、合同管理、绩效工资制、绩效预算制等。,利用信息技术全面再造政府（,BPR,），,建立整合一体化的电,子政府运作模式；,观念再造；,职能体系和输出方式再造；,组织结构再造；,组织业务流程再造。,四、,当代中国政府改革借鉴西方国家 公共管理经验时应注意的问题,（一）当代中国政府改革与西方国家的相同点,都是在不触动政治体制下的政府改革,都强调利用市场机制,都注重绩效，看重结果,都注重控制政府规模（财政赤字、机构与人员）,都注重减少政府对社会的干预：西方放松规制，,中国行政审批制度改革。,（二）与西方国家的政府改革的差异点,1,制度框架不同,2,社会发展阶段不同,3,改革内容的选择点不同,4,、改革的很多内容存在差异,5,、中国政府改革的更具复杂性,（三）,借鉴西方国家政府改革和公共管理,经验时应注意的问题,尊重特定社会发展阶段的差异及其引进和适用的阶段性；,关注,政治体制的预留空间及其与现有政治体系的耦合性；,充分考虑现有文化传统对其可能的变异性。,如果简单“复制”或“移植”某项制度可能会失效。如财产申报、,经营城市、天价厕所。,（四）中国政府改革的基本方向：突出政府的公共性，,建立一个,“,天下为公,”,的服务型政府,革新党的领导，理顺党政关系，确保政府行政的独立性；,改革宪政，理顺政府同人大、法院之间的关系，确保政府的受制约性；,转变职能，理顺政府同社会、市场的关系，建立职能有限但有力的政府；,改革体制，理顺政府层级和部门关系，建立有效分工与协作的政府体制；,调整机制，建立决策科学、执行有力、监督到位的透明便捷高效政府；,行为矫正，确保政府行为的依法行政和公共政策的公共价值导向。,谢谢大家,祝,学习愉快、身体健康、,工作顺利！,董晓宇联系方式：,68007008,13910024229,dxybac,