第一章 行政管理学概述.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第 一 章 行 政 管 理 学 概 述,行政管理学,1,行政管理学导论,一、教学目的与要求,“,行政管理学,”,课程是人力资源管理专业的职业技术课，,3,学分，,54,课时，考试课。通过本课程的学习要求学生掌握行政管理学的基本理论知识和思维方法；培养运用理论知识分析行政管理问题和解决问题的实际能力。,通过本课程的系统讲授、作业、案例分析等教学环节，要求学生准确掌握本课程的基本概念、基本理论和本课程研究的主要内容和知识轮廓，并能理论联系实际地灵活运用。,2,行政管理学导论,二、教学要求,（,1,）通过课程学习、案例分析、专题讨论会和作业等形式，要求在知识、理论、技能等方面得到好的训练；,（,2,）以问题为导向，课程学习要面向社会实践、面向需求，培养综合素质、分析方法和和实践能力；,（,3,）课前有充分的预习，课后有广泛的思考；要善于提出问题，广泛阅读与教学内容有关的材料，不能只局限于一本书本。,（,4,）上课不能迟到，迟到十分钟就不得进入教室；上课时积极思考问题，不能交头接耳，否则，将被请出教室。,3,行政管理学导论,三、考试要点和考试形式,考试要点：总成绩按,100,分制评定。,出勤：,10%,；,课堂讨论与发言：,10%,；,课程小论文作业：,10%;,结业闭卷考试：,70%;,考试形式：考试,考试方式：闭卷,4,行政管理学导论,行政学理论体系结构图,行政管理学,行政环境,行政原理,行政职能,行,政,组,织,行,政,领,导,人,事,行,政,行,政,决,策,行,政,执,行,行政监督,机,关,行,政,行,政,方,法,行,政,效,率,行,政,改,革,与,发,展,财,务,行,政,行,政,立,法,5,第一节 行政管理与行政管理学,一、什么是行政（,Administration,）,（一）,“,行政”是行政管理学的基本概念,1,、行政广义的含义,把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政。,2,、行政狭义的含义,行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。,3,、行政管理是使用狭义的行政概念，实际上就是政府管理。,6,（二）与行政有关的几对概念,1,、政治与行政是政府的两种功能。,政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”。自是以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治和行政分离的理论是对,19,世纪,80,年代美国政府体制改革经验的概括和总结。,从马克思主义的观点看来，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。两者密切联系，又互相区别。,7,2,、管理与行政,管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。,行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。,广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。,（,1,）行政是公务的推行，是目的取向；管理是事务的处理，是手段取向；,（,2,）行政更强调计划、策划、决定目标和决定政策，以政治、法律为主要方法；管理更强调任务的运作过程和达成目标，以经济的、技术的手段。,8,3,、立法、司法和行政,西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。,9,二、行政管理学研究的对象、内容和方法,西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。,10,（一）行政管理学的研究对象,行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。它包括如下的要点：,1.,行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。,2.,行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。,3.,行政管理活动的根本原则是依法管理。,4.,国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸。,11,（二）行政管理学研究的主要内容,基于对行政管理学研究对象的理解，行政管理学研究的主要内容包括：,1.,行政管理学是一门科学。,2.,行政管理是一定经济基础之上的上层建筑。,3.,行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理。,4.,行政管理是一个管理公共事务、提高公共服务的活动过程。,12,5.,行政管理过程的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。,6.,行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。,7.,行政改革已经成为世界性潮流，各种改革模式相继出现。,8,现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变革，推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容。,13,（三）行政管理学的研究方法,1.,理论联系实际的方法。,2.,调查研究法。,3.,案例分析法。,4.,历史研究法。,5.,比较研究法。,6.,定量分析法。,7.,法学分析方法。,14,（四）行政管理学的特点,1.,综合性：交叉的、丰富的、广泛的。,2.,实践性：实际的、应用的、具体的。,3.,系统性：整体的、有序的、相互关联的。,4.,技术性：方法的、工具的、手段的。,5.,发展性：动态的、进步的、创新的。,15,（五）行政管理学与相关学科的关系,行政法学,社会学,政治学,1,1,1,1,企业管理学,行政,管理学,管理学,16,三、学习和研究行政管理学的意义,学习研究行政管理学的根本意义在于：有效地发挥行政职能，科学地处理国家政务，提高效益，造福人类。,行政管理学不仅是国家公务员的必修课，而且也应该是各类企业和事业单位管理人员的必修课。我们知道，行政管理是一种执行法律、政策的管理活动。在现代社会，无论是企业还是事业单位，都离不开政府，离不开国家政策。企业和事业单位都必须接受政府的指导，与政府保持良好的合作，按国家法律和政策办事。因此，作为企业和事业单位的管理者，不仅要熟悉和掌握企业管理知识和事业单位管理知识，而且要了解政府，懂得法律，掌握政策。对于企业和事业单位的管理人员来说，学习行政管理学是了解政府及其运行规律的一条重要途径。,17,第二节 行政管理学的产生和发展,一、行政管理学在西方国家的兴起,行政管理学诞生于美国。美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。,1887,年，威尔逊发表的,行政研究,，,1900,年，古德诺出版,政治与行政,以及,1926,年怀特怀特,(Leonard,DWhite,1891,1958),出版的,行政学导论,，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。,18,（一）西方国家公共行政学的阶段,有的学者把西方国家公共行政学划分为三个阶段，即传统的行政管理阶段（大致期间为,1900,年以后）；人性的行政管理阶段（大致期间为,1930,年以后）；系统权变的行政管理阶段（大致期间为,1960,年以后）。有的学者把它分为形成阶段,传统管理阶段；成长阶段,科学阶段；科学化阶段,现代化管理时期。,19,（二）西方国家公共行政学产生的条件,1.,政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。,2.,行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。,3.,行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。,20,1.,形成阶段,传统管理时期；即科学管理时期。,2.,成长阶段,新行政管理时期（,人际关系时期）；,由“重事”转到“重人”。重视非正式组织的作用,3.,发展阶段,多元化行政管理时期，或新公共行政时期。,（,20,世纪,70,年代,至今）,（,19,世纪末,20,世纪,30,年代）,（大致,20,世纪,40,年代,70,年代）,西方行政管理学发展的阶段,21,（一）传统管理理论时期,南北战争后，美国在,1883,年建立了文官制度。为 行政学的形成与研究提供了基础。,管理科学和科层制理论兴起，成为传统公共行政学的理论来源。,22,1887,年，发表,论文,行政学研,究,，提出政治与,行政相分离，奏,起了行政管理学诞,生的前曲。,伍德罗威尔逊,行政学的提出与创立时期,（1887-1918）,23,1900,年，古德诺出版,政治与行政,一书，创立政治与行政的,“,二分法,”,，为行政管理成为独立的研究领域奠定了理论基础。,提出,“,政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。,”,弗兰克J古德诺,的政治行政二分法,24,费雷德里克,泰勒（,Frederick W Taylor,，,1856-1915,）是美国著名发明家和古典管理学家，科学管理的创始人，被尊称为,“,科学管理之父,”,。,1856,年,3,月,20,日出生于美国宾夕法尼亚州杰曼顿的一个富有的律师家庭。,1895,年他在全美机械工程师协会上发表了第一篇论文,计件工资制,；此后于,1903,年出版了,工场管理,；,1906,年发表了一篇有巨大贡献的论文,论金属切削术,；其他著作还有,论传送带,、,大学和工厂中纪律和方法的比较,、,制造业者为什么不喜欢大学生,、,效率的福音,、,科学管理的原理和方法,（,1911,年）、,科学管理,（,1912,年）等。其中,1911,年问世的,科学管理的原理和方法,和,工场管理,（,1903,年）是其代表作。,1911,年，泰勒发表,科学管理原理,，提出了科学管理的四项基本原则。开创了追求效率的时代。科学管理理论很快运用到政府管理上来。,弗雷德里克温斯洛,泰勒的科学管理理论,25,马克斯,韦伯的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政管理学的最重要的理论之一。,他提出的“官僚”概念指的是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。他的官僚理论是同他的权威理论联系在一起的。在他看来，权威的形式有三种，,一是魅力权威，即权威靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响。,二是传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。,三是合理合法的权威，也称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。,三种权威有它各自对应的组织特征。,马克斯韦伯的,官僚制,26,被誉为,行政管理学的“三足鼎立”,魏洛比,公共行政原理,怀特的,行政学导论,费富纳的,行政学,伦纳德D怀特的理论行政学,27,1939,年，美国成立了全国行政学会。至此，公共行政学作为一门独立的学科被确定下来。,28,传统理论时期的共同特点和缺陷：,共同点：强调管理工作的标准化、计划化、协调化和效率化。,缺陷：过分重视机械效率，忽视社会效益；,过分重视组织的静态面，忽视动态面；,把行政机关看作“封闭性”系统，忽视外 在环境的影响；,片面强调人的物质利益，忽视人的精神因素，缺乏对人的尊重,。,29,这一时期以艾顿,梅奥,1933,年的,工业文明的人类问题,为标志，到,60,年代系统管理学派起之前。这一时期是行为科学,-,人际关系管理理论盛行的时期。行为科学,-,人际关系学说并不是单独以行政管理学为研究对象的，而是一种非常广泛的社会科学研究对象。它使用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，所以有人称之为“新社会科学”。,(二)新行政管理学,30,“行为科学”的发端,行为科学发端于美国的,“,霍桑试验,”,。从,1927,年到,1932,年，梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的试验，即著名的,“,霍桑试验,”,。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学,-,人际关系学说的理论先河。他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础,。,31,美国行政学家，最早运用系统的观点，建立一套系统的行政组织学说。,切斯特欧文巴纳德,的系统行政组织学说,32,1940,年：,A.H.,马斯洛（,Abraham H.Maslow,1908-1970,）,需要层次理论；,人类动机理论,（,A Theory of Human Motivation Psychological Review,）,1943,年,自我实现的需要,尊重需要,归属或承认的的需要,保障或安全的需要,生理需要,33,罗伯特.达尔的公共行政科学：三个问题(1947),公共行政学的建立应当基于：1.认识到人类行为的复杂性；2.处理行政场景中的价值规范问题；3.考虑到公共行政与其社会背景的关系。,34,西蒙,1947,年出版,行政行为：行政组织中决策程序的研究,，主张用行政行为的动态研究方法来取代传统的行政体制的静态的研究方法。他最大的贡献在于将决策概念引入行政管理，建立了比较完整的决策理论体系。,赫伯特A西蒙,的行为主义行政学,35,西蒙的理论观点：,管理就是决策。决策过程和决策行为存在于 一切组织的行政管理过程之中。,研究了决策行为的心理环境，借助于心理学的研究成果对决策本身和决策过程及程序进行了科学分析。,“行政人”是在“有限理性”的范围内运用相对简单的经验方法按照“满意原则”挑选决策方案并进行决策的。,对程序化决策和非程序化决策进行了区分和分析。,从决策的角度，对权威、信息沟通、效率、认同、组织目标和组织系统、信息处 理技术等问题进行了分析和研究。,36,德怀特,沃尔多,1968,年,9,月，美国行政学家沃尔多号召和资助，,32,位年轻的行政学者会聚于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了,“,新公共行政学,”,作为区别以往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。,37,新行政管理学时期的共同特点和缺陷,共同特点：,强调组织中心理和人的行为因素，重视人的精神需要。,缺 陷：,过分强调人的行为因素，忽视了组织结构和法制的作用。忽视外在环境的影响。,38,詹姆斯吉尔布坎南,戴维奥斯本,和特德盖布勒,罗伯特登哈特,戴维H罗森布鲁姆,（三）多元化行政管理学(20世纪70年代至今),公共选择理论,企业家政府理论,新公共服务理论,多元公共行政观,39,基本特征如下：,1,、公共管理学是一种广泛而综合的知识框架,2,、公共管理学拓展了政府管理研究的领域，具有一系列的主题创新。,3,、公共管理学更多从经济学的途径来研究公共管理或政府管理问题。,4,、公共管理提供了一种当代公共管理的新模式。,40,西方行政管理学的发展趋势,(一)研究领域的,拓宽和加深,(二)研究内容和研究,方法更结合实际,(三)不同学派之间,的争鸣和交流,41,第三节、建设中国特色社会主义的行政管理学,中国是一个文明古国，行政管理有着悠久的历史和丰富的实践经验，但行政管理学在中国的传播和研究，还比较短。,42,古代,一、中国古代行政理论,孔子,论语,司马光,资治通鉴,司马迁,史记,孙武,孙子兵法,商鞅,商君书,43,1.,奴隶社会：君权神授，王权至上；,2.,封建社会：儒学成为行政理论；,（,1,）,.,礼：统治阶级规定的制度和秩序；,（,2,）,.,乐：要求人们在思想上求得妥协，安于本分；,（,3,）,.,仁：做人的道理，爱心和同情心；,（,4,）,.,义：爱不能兼爱，而营尊卑贵贱之分。,44,“,人皆有不忍人之心,。,所以谓人皆有不忍人之心者，令人乍见孺子将入于井，皆有怵惕恻隐之心,非所以内交于孺子之父母也，非所以要誉于乡党朋友也，非恶其声而怨也,。,由是观之，无恻隐之心，非人也；无羞恶之心，非人也；无辞让之心，非人也；无是非之心，非人也。恻隐之心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼之端也；是非之心，智之端也。人之有四端也，犹其兴奶逡病,！,-,孟子,45,二、中国近现代的行政理论,1.,孙中山：“五权分立”：立法、行政、司法、考试、监察；,2.,毛泽东：人民民主专政理论、人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度等；,3.,邓小平：政治和行政体制改革理论、改革干部人事制度理论、依法行政理论等；,46,4.1935,年：张金鉴，,行政学的理论和实际,，我国第 一部行政学专著问世；,5.1988,年：中国行政学会在北京成立，会刊,中国行政管理,；,6.1995,年：国家行政学院在北京正式成立；各省市相继成立。,47,三、新中国行政管理的实践与改革,（一）建设有中国特色社会主义,行政管理学的深厚基础,1.,理论依据,2.,历史经验,3.,当代行政管理实践,48,（二）行政管理学在新中国的实践发展,1952,年，行政管理学有关专业和课程的取消，导致该学科研究和传播的中断了二十多年。,1978,年以来，中国行政管理学的发展，先后经历了引进、探索、深化等阶段，其成果可以用一句话来加以概括：即恢复了一个学科、创造了一个学科。,1984,年,8,月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议,“,行政科学研讨会,”,。会议从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性，提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原则。这次研讨会的成功，标志着行政管理学在我国的重建，并成为它进一步发展的新起点。,在往后的,20,多年里，我国行政管理学在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。,49,（三）建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则,1.,坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和,“,三个代表,”,重要思想,2.,紧密围绕经济建设和社会主义市场经济下的行政体制改革,3.,加强与相关学科的结合,4.,强化创新意识，推动学科建设的创新进程,50,某学校是一所中等专业技术学校。,1995,年,5,月，该校行政科发布了一个分房通知，将该校新购置的,5,套三居室住宅分给有关人员，并将分房的条件列出。该校教师张某认为，他在该校已工作,10,年，对该校的教学改革做出过较大贡献，且他家一直住房紧张，急需改善住房条件，但分房名单中却没有他。张某认为很不公平，便多次向校行政科、校长和学校主管部门申诉，但均未获得解决。张某一怒之下，于,1996,年,1,月以该校行政科为被告向人民法院提起行政诉讼。法院经审查认为，被告不合格，驳回了张某的起诉。,请回答：,本案例中，学校行政科的,“,行政,”,是行政管理学中所讲的,“,行政,”,吗,?,法院为什么驳回了张某的起诉,?,51,答案,】,行政的概念在我国日常生活中运用得相当广泛，人们往往将行政等同于管理，凡是有管理的地方即被冠以行政。这种行政并不是行政管理学意义上的“行政”。行政管理学的“行政”是有特定含义的，行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。从这个含义中我们可以看出行政包括以下几层意思：（,1,）行政活动的主体是行政机关；（,2,）行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。（,3,）行政管理活动的根本原则是依法管理。,本案例中，学校内部的“行政”仅指学校对教学及日常事务所进行的一系列组织、管理活动，是学校的内部管理行为，不同于行政管理学意义上“行政”。当然，张某提起的诉讼不属于行政诉讼调节的范围。因此，法院驳回了他的起诉。,52,