上海市民食品安全法制保障问题研究报告.doc

上海市民食品安全法制保障问题研究报告(食用农产品部分)保证食用农产品安全，实现从“农田到餐桌”的全过程管理，建立从源头治理到最终消费的监控体系，对于保证食品安全十分重要发达国家对食用农产品安全十分重视，并建立了一整套的法律保障体制和体系，主要包括食用农产品安全管理体制、法律法规与标准体系、检测检验体系、认证体系、技术支撑体系和信息服务体系建议成立食品安全委员会；完善食用农产品安全法律法规和标准体系；实施食用农产品规范化生产；强化食用农产品安全检测；完善食用农产品产地环境监测网络；加强执法队伍建设；建立“行政补偿”机制；建立食用农产品监管责任制一、食品和食品安全（一）食品食品，是指各种供人食用或者饮用的成品和原料，以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品（中华人民共和国食品卫生法）。食品具有：营养功能，可以提供人体所需的各种营养素；感官功能，可以满足人们不同的要求；生理调节功能。所以，食品是人类赖以生存、繁衍、维持健康的基本条件，人们每天必须摄取一定数量的食物来维持自己的生命与健康，保证身体的正常生长、发育和从事各项活动。但是，食品受到污染，就会对食用者的健康产生严重威胁。因此，食品安全问题受到人们的普遍关切。（二）食品安全的内涵及其演变食品安全的概念，是1974年联合国粮农组织（FAO）在罗马召开的世界粮食大会上正式提出的。FAO在本次大会上提出的世界粮食安全国际协定认为，食品安全指的是人类一种基本生存权利，应当“保证任何人在任何地方都能得到为了生存与健康所需要的足够食品”。WHO在全球食品安全战略草案中也指出，“食用安全的食品可增进健康，同时也是一个基本的人权问题。安全食品有益于身体健康和生产力，并能为促进社会发展和缓解贫困提供一个有效的平台。”1984年WHO在食品安全在卫生和发展中的作用的文件中，曾将“食品安全”与“食品卫生”作为同义语，定义为：“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施”。1992年，国际营养大会将食品安全定义为“在任何时候人人都可以获得安全营养的食品来维持健康功能的生活”。在食品安全的定义中增加了“安全”和“营养”的限定语。1996年WHO在加强国家级食品安全性计划指南中将食品安全解释为“对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者受害的一种担保”。国际食品卫生法典食品卫生通则CAC/RCP11969，Rev3（1997）对食品安全的定义是“当根据食品的用途进行烹调或食用时，食品不会对消费者带来损害的保证”。上述食品安全的定义和演变说明，食品安全意味着两层含义：一是食品数量安全，即要有充足的食品供应，保证居民食品消费需求的能力，强调人类的基本生存权利；二是食品质量安全，即食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质或因素，从而导致消费者急性或慢性毒害或感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患，强调食品本身对消费者的安全性。食品安全是一个相对动态的概念。随着时间的推移和科学技术水平的提高，对食品安全性的认识可能会发生变化。同时必须认识到，食品中的化学成分，无论是天然的、还是添加的，不仅无法证明其是绝对安全的，而且也不可能达到绝对安全的目标。因此对于食品的安全性，有学者如美国Jones曾建议将其分为绝对安全性和相对安全性两种不同的概念。绝对安全性是指不会因为食用某一食品而发生危及健康或造成伤害，即食品绝对没有风险。相对安全性是指一种食品或成分在合理食用方式和正常食量情况下不会导致对健康的损害。实际上食品绝对安全性或称之为零风险是很难达到的，因为任何食品或食品成分，尽管对人体有益或其毒性很低，但如果食用过量或食法不当，都可能危及健康，造成伤害；另一方面，某些食品的安全性又因人而异。所以，食品安全不仅取决于食品本身，取决于食品制作以及食用方式是否合理，还取决于食用者的内在因素。我们在研究食品安全的含义时，会很自然地涉及食品卫生的概念。食品卫生与食品安全是两个既有联系又有区别的概念。1996年WHO在加强国家级食品安全性计划指南中开始将食品安全和食品卫生作为两个概念不同的用语加以区别。食品卫生被解释成“为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。国际食品卫生法典食品卫生通则也将食品卫生定义为“在食物链的所有环节保证食品的安全性和适宜性所必具的一切条件和措施”。上述两个定义其意思表示是一致的。所谓适合性、适宜性，是指根据食品的用途，食品可以被人们接受的保证。因此，食品卫生就是要保证食品安全，即食物中不含有毒、有害物质，要保证食品始终在清洁的环境中，由身体健康的食品从业人员生产、加工、储存和销售，减少其在食物链各个阶段所受到的污染，无掺假、伪造，保证食品应有的营养价值和色、香、味等感官性状，符合食品的安全卫生要求。（三）食品安全与健康、经济发展和社会稳定食品是人类赖以生存和发展的物质基础，而食品安全问题不仅关系到人体健康，而且关系到经济发展与社会的稳定。尤其是我国作为WTO的新成员，与世界各国间的贸易往来日益增加，食品安全已经超越国界，世界某一地区的食品问题很可能波及全球，从而对我国的食品安全带来影响 。1、全球食品安全形势不容乐观食品安全与人类健康密切相关，现在世界上平均每年就有210万人死于痢疾和其他与食品安全有关的疾病。近年来，食品安全重大事件时有发生，不仅对消费者的健康形成威胁，而且造成经济上的重大损失，直接影响着国家和地区发展，已经成为全球性的问题，引起各国政府的高度重视。一是食源性疾病不断上升，成为一个不断扩大的公共卫生问题；二是恶性食品污染事件连连发生；三是食品生产和加工新技术与新工艺带来新的危害。如发生在日本、欧洲、美国的大肠杆菌O157：H7引起近万人食物中毒；二恶英、农药和兽药残留污染对人体健康造成的长期和严重的潜在性危害等。同时，食品安全问题也会造成巨大的经济损失和社会影响。如美国每年约有7200万人（占总人口的30%左右）发生食源性疾病，造成3.25万人住院和5000人死亡，3500亿美元的损失；比利时的二恶英污染事件使执政长达40年之久的社会党政府内阁垮台。2、我国食品安全问题不容忽视随着我国经济和社会的持续高速发展，在基本解决食品供应问题的同时，食品安全问题越来越引起全社会的关注。一是致病性微生物引起的食源性疾病问题十分突出；二是农业种植、养殖业的源头污染对食品安全的威胁严重；三是新技术、新工艺、新资源（如转基因食品、酶制剂和新的食品包装材料）应用给食品安全带来新的挑战；四是我国食品生产经营企业规模化、集约化程度不高，自身管理水平仍然偏低；五是防范犯罪分子利用食品犯罪活动或恐怖活动的重要性越来越突出；六是食品安全监督管理的条件、手段和经费还不能完全适应实际工作的需要等。据卫生部统计，我国近年来由致病性微生物引起的食物中毒呈上升趋势。但是，根据WHO估计，发达国家食源性疾病的漏报率在90%以上，而发展中国家则为95%以上。以此推论，上表中所列的食物中毒数据仅为我国实际发生的食源性疾病的很小一部分。（四）食用农产品安全食用农产品，是指种植、养殖而形成的，未经加工或者经初级加工的，可供人类食用的产品，包括蔬菜、瓜果、牛奶、畜禽及其产品和水产品等。保证食用农产品安全，实现从“农田到餐桌”的全过程管理，建立从源头治理到最终消费的监控体系，对于保证食品安全十分重要。农产品作为食品或食品原料，来源于植物、畜禽和水生动物，受各种污染的机会很多，一是其污染的方式、来源及途径是多方面的，主要包括环境污染和农用化学品污染；二是在其生产（种植、养殖）、加工、运输、贮藏、销售等环节上都会受到污染，特别是生产和流通环节，从而造成食用农产品的不安全。1、环境污染与食用农产品安全环境污染是指人类活动所引起的环境质量下降而对人类及其他生物的正常生存和发展产生不良影响。当物理、化学和生物因素进入大气、水体、土壤环境，其数量、浓度和持续时间超过了环境的自净能力，以致破坏了生态平衡，这就造成了环境污染。环境污染造成的食用农产品安全问题，主要是针对动植物生长过程中，由于呼吸、吸收（或摄入）、饮水而使环境污染物进入并积累在动、植物中，而影响食用农产品的安全性。如工业“三废”、城市污水和垃圾未处理，就用于农田灌溉和施肥，对食用农产品的安全带来极大影响。2、农用化学品污染与食用农产品安全农用化学品污染是指农业投入品，如化肥、农药、兽药的不当使用而严重影响食用农产品安全。化肥、农药、兽药和生长调节剂的使用，可促进食用农产品的生产，在农业持续高速发展中起到重要作用。但在食用农产品生产中的不当使用，导致这些化学药品在产品中形成不安全的残留水平，必然对人体健康造成危害。我国是世界上化肥、农药使用量最大的国家。氮肥（纯氮）年使用量2500多万吨，农药超过130万吨，两者单位面积用量分别为世界平均水平的3倍和2倍。我国与欧美国家相比，农药生产使用存在较大差距。我国使用的农药仍以杀虫剂为主，占总用量的68%，其中有机磷杀虫剂占整个杀虫剂用量的70%以上；杀菌剂和除草剂占总用量的18.7%和12.5%，从而使蔬菜、粮食中农药残留超标。据农业部2000年底对我国14个经济发达的省会城市2110个样品检测，蔬菜中农药、重金属和亚硝酸盐分别超标31.1%、23.5%和12.1%，其中尤以有机磷农药残留最为突出。兽药(包括药物添加剂) 的不正确地使用，如用药剂量、给药途径、用药部位等不符合用药规则；滥用兽药，如不遵守休药期，在休药期结束前屠宰动物；使用未经批准的药物，无疑会导致动物体内药物的滞留或蓄积，并以残留方式进入人体及生态系统，对人类和环境会造成慢性、远期和累积的危害，如致癌、体内蓄积、免疫抑制、致敏和诱导耐药菌株。我国每年上报的食物中毒死亡者中有相当一部分是由于使用了国家明令禁止生产和使用的甲胺磷、双氟磷、毒鼠强和克伦特罗（“瘦肉精”）等农药、兽药残留引起的。二、国外食用农产品安全法制保障体系（一）国外食用农产品质量安全法制保障概述2000年WHO第53届世界卫生大会首次通过了有关加强食品安全的决议，制定了全球食品安全战略，将食品安全列为WHO的工作重点和最优先解决的领域,并要求成员国制定相应的行动计划，最大程度地减少食源性疾病对公众健康的威胁。美国及欧盟主要成员国，以及日本、加拿大、澳大利亚等国在农产品安全法制保障方面，积累了丰富的经验。根据中国-欧洲联盟农业技术中心的资料，国外对食用农产品安全建立了一整套的法律保障体制和体系，主要包括食用农产品安全管理体制、法律法规与标准体系、检测检验体系、认证体系、技术支撑体系和信息服务体系。1、食用农产品安全管理体制主要发达国家对食用农产品安全管理的具体情况不尽相同，但一般都有较为明确的管理主体及其分工，注重农业行政主管部门的主导作用，实施“从农田到餐桌”的全过程管理。例如加拿大的农产品（食品）质量安全管理，主要由农业部及其所属的食品检验局（CFIA）来实施。CFIA是1997年根据加拿大食品检验局法，将原来分属于农业部、渔业海洋部、卫生部和工业部的有关业务剥离重组后成立的，由农业部部长负责管理并指导其日常工作。CFIA统一负责农产品安全卫生标准，农产品进出口检疫检验，农产品标签标识，肥料质量标准，农药、兽药安全及使用标准，农产品生产、加工、运输标准的监督。英国于2000年成立食品标准局，负责制定食品安全法规、标准和实施从农田到餐桌全过程管理。法国不仅成立了食品安全局，还成立了专门的食品安全快速预警系统。2、食用农产品质量安全法律法规与标准体系美国及欧盟主要成员国，以及日本、加拿大等发达国家在农产品安全管理方面制定有比较完善的法律法规，为农产品安全标准的制定、产品检测检验、质量认证、信息服务等工作建立了统一的规范。同时,为了提高农产品质量，许多发达国家制定了一系列详细的农产品质量标准。这些标准目的明确，配套性和系统性强。标准体系由强制性标准和非强制性标准两类构成。强制性标准为政府的法律、法规所采用，具有强制性，必须严格遵守。非强制性标准由政府委托标准制定机构或由行业协会制定和管理，由社会自愿采用。如美国的农产品标准有三个层次：一是国家标准，由联邦农业部、卫生部和环境保护署等政府机构，以及经联邦政府授权的特定机构制定。二是行业标准，由民间团体如美国饲料工业协会等制定。行业标准是美国标准的主体，具有很大的权威性，在国际上也被广泛采用。三是企业操作规范，由农场主或公司制定。3、食用农产品质量安全检验检测体系发达国家极为重视产品质量安全检验检测体系的建设,并通过这一体系对农产品的质量安全实施监督管理。如欧盟各国根据欧盟和本国法律法规，依靠农业主管部门，按行政区划和农产品品种类型设立全国性、综合性和专业性检测机构来实施执法监督检验。法国建有完善的检测管理和定期预报体系，每年定时、定点取样分析，进行综合评价。4、食用农产品质量安全认证体系发达国家非常重视对最终产品的质量安全认证。如日本根据农业标准制度有专门的认证体系负责推广和促进自愿认证的JAS标志制度。经过有资格的审核员和指定的认证机构审查，获得JAS认证标志的产品在市场上比较容易占据竞争优势。在法国，农业部长和负责消费事务的部长共同批准成立一个管理产品标签与合格证书的机构，由这一机构按照农业指导法负责对食品、非食品类加工农产品或非加工农产品（如种子）采取产品标签制度。5、食用农产品质量安全技术支撑体系随着新技术在农产品生产中的不断应用，农产品的安全风险也越来越大。这类风险只有通过科学手段才能加以识别和控制。为此，发达国家高度重视科学研究在食品安全管理中的作用。如美国于1998年成立了总统食品安全顾问委员会，负责制定关于食品安全的长远规划，增加预算和投入，以加强食品安全管理前沿问题的研究。6、食用农产品质量安全信息服务体系发达国家建立农产品质量安全信息服务体系的目的在于强调管理过程的透明度和公开性，吸引公众参与，并可参加评论。如美国特别强调风险信息交流和传播在食品安全管理中的作用。首先是通过有效的信息发布和信息传播使公众健康免于受到不安全食品的危害；其次通过风险信息交流提高风险分析的准确性和风险管理的有效性。同时，管理部门将风险分析程序也向社会公开，接受社会大众的评论和建议，可以发挥公众的力量和作用。（二）欧盟农业食品在欧盟经济中占有重要地位。从20世纪60年代中期，欧盟开始实行共同农业政策，并于1992年进行了改革。但是，由于2000年来出现的疯牛病、二恶英等事件已引起人们对食品安全的恐慌，欧盟和各成员国一致认为，原来的管理运行机制已无法适应新的发展需要，改革势在必行。2000年欧盟开始筹建一个独立的食品安全管理机构，2002年初该机构开始运行。欧盟食品安全管理机构遵循独立性、先进性和透明性的原则开展工作，统一管理欧盟内所有与食品安全有关的事务；负责与消费者就食品安全问题直接对话和建立成员国间食品卫生和科研机构的合作网络；机构下属若干专家委员会，直接就食品和饲料安全所涉及的所有领域，为共同体立法及制定政策提供科学建议和技术支持。为了保障农产品的质量安全，欧盟制定了完整的标准法规体系和法律法规体系。欧盟在制定有关标准时，一方面立足于本地实际情况，维护各成员国的利益；另一方面充分考虑到与有关国际组织的合作，尽可能遵循WTO卫生与植物卫生检疫协议（SPS），国际食品法典委员会（CAC），世界动物卫生组织（OIE），世界卫生组织（WHO）和世界粮农组织（FAO）等规定和要求，有些甚至是直接引用。1、食用农产品标准体系欧盟农产品标准法规体系包括：农产品技术法规，农药残留标准，有机农业条例（一种完全不用人工合成的农药、肥料、生长调节剂和家禽饲料添加剂的农业生产体系），农产品包装、储运与标识，农产品进口标准，有机食品进口标准等。2、食用农产品法律法规体系欧盟自1997年发表欧盟食品法规绿皮书以来，食品安全的形式发生了变化。鉴于疯牛病在欧盟各成员国不断蔓延，努力解决食品安全问题，恢复消费者对欧洲食品的信心，成为欧盟面对的一项重要而又棘手的任务。为此，欧盟于2000年1月12日在布鲁塞尔正式发表了食品安全白皮书，以建立一个新的法律框架，覆盖所有的食物链，包括动物饲料的生产、消费者健康的保护，以及明确生产者、加工者食品安全责任等。食品安全白皮书推出了一个庞大的保证安全计划，内含84项具体措施。这一计划要求有关方面保证食品生产和销售情况的透明度与安全性，要求对诸如转基因等有争议的食品贴标识，让消费者自由选择；对动物饲料的生产也做出了明确规定，以防有害饲料危害禽畜，殃及人类；还强调了加强食品研究和检验部门的作用，以便及时发现问题，确保食品安全。根据该计划，新的安全卫生规则将适用于从农场到餐桌的所有食品以及所有的食品经营者，同时还将建立有效的执法机构加强对食品安全问题的监管，以及有效应对未来食物链中可能出现的食品危机。计划的核心是在建立食品安全战略目标的同时，给商家以选择采取何种安全措施的自由，而不是给他们制定过多的繁文缛节，主要有以下几方面的改进，一是引入了从农场到餐桌的概念；二是确立了食品生产经营商对食品安全负首要责任。这一原则加大了生产经营者的安全卫生责任。生产经营商主要依靠自我核查机制及对有害物的现代监控技术来确保食品中安全卫生。同时规定，有害物关键点控制（HACCP）体系的实施对于所有非主要食品经营者来说是一项强制性义务。（三）美国美国政府对食品安全高度重视，总统亲自抓食品,包括农产品质量安全。1997年美国总统启动一项食品安全计划，1998年成立总统食品安全委员会。1、食品安全管理体制美国食品安全管理体制在运行过程中坚持以下指导性原则：只有安全、健康的食品才可以进入市场；对于食品安全管理的决策要有科学依据；政府有执行的责任；生产者、销售者和进口者及其他相关者必须遵守规定，否则责任自负；生产过程透明且公众可以了解到。美国食品安全管理的机构主要有三个：食品和药品管理局（FDA）。属于人类与健康服务部（DHHS），主要负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全,制定畜产品中兽药残留最高限量法规和标准。具体职责和管理范围是：制定联邦法规、标准；食品添加剂生产使用前的使用安全性评价与审批；低酸性、酸性罐头的注册登记；食品质量、装量规格的监督；食品生产经营条件和过程的现场监督；食品标签的管理；进口食品检验；食品安全研究；动物畜产品兽药残留分析；食用动物饲料的安全性监测。农业部（USDA）。主要负责农产品质量安全标准的制定、检测与认证体系的建设和管理。具体承担农产品质量安全管理有食品安全检验局（FSIS）、动植物健康检验局（APHIS）和农业市场局（AMS）。国家环境保护署（EPA）。主要负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制订农药、环境化学物的残留限量和有关法规。美国农业部作为行政和执法部门，对食品安全起着重大作用。从1967年美国农业部食品安全检验局（FSIS）就开始制定并执行国家年度残留监测计划（NBP），该年度计划列出了对美国国内的动物产品和进口畜产品的检测数量、检测重点等，并根据动物所接触到的化合物产生的潜在危险对人体健康的影响，进行综合性评价。NRP计划主要解决三个方面的问题，一是对市场销售的畜产品中有毒有害物质的残留情况进行检测评价并对超标的进行通报；二是组织屠宰处理超过残留限量的可食用的动物；三是阻止超过残留限量的动物性食品进入市场。此外，还有其它部门，如疾病预防控制中心（CDC）、国家健康研究院（NIH）、国家研究教育及服务中心、美国法典办公室、国家水产品服务中心等部门，对食品质量安全也承担有研究、教育、预防、监测、制定标准、对突发事件做出应急对策的责任。2、食品安全法规和标准体系美国建立的食品安全系统有较完备的法律法规和标准体系。美国的食品安全的主要法律法规有：食品、药品、化妆品法、肉类检测法、禽类产品检测法、蛋类产品检测法、食品质量保护法和公众健康保护法等。美国农产品质量安全标准体系由国家标准（联邦政府有关部门和政府授权机构制定）、行业标准（由民间团体制定）和企业操作规范（由农场主或公司制定）组成。分为：产品标准，如水果和蔬菜标准；农业投入品标准，如农药、兽药、饲料评价与登记标准；安全卫生标准，如农药、兽药残留限量标准；生产技术规范，如HACCP操作规范；农业生态环境标准；农产品包装、储运、标签标识标准。美国食品安全法律法规体系和管理体系还得到了行政、立法和司法机构的强有力支撑。国会通过法律的设计来确保食品供应安全，并建立国家的保护水平。国会授权执法部门及其机构制定和实施管理条例，执行法令。司法机构对食品安全管理条例实施引起的争议作出公正的裁判。美国食品安全法律法规的实施也得到企业的支持。食品行业不仅要保证食品的安全，同时有遵守法律和管理条例的责任。（四）加拿大加拿大政府中负责食用农产品质量安全管理的部门主要是农业部和卫生部。农业部及其所属的食品检验局（CFIA）负责农产品质量、生物安全、环境安全等方面的管理工作；卫生部则负责食品的卫生质量的管理。CFIA根据加拿大食品检验局法的规定，将原来分属于农业部、渔业海洋部、卫生部和工业部的有关业务剥离重组后于己于1997年成立，由农业部部长负责管理并指导其日常工作。CFIA的职责不仅在加拿大食品检验局法中作了明确规定，同时在肉类检验法、肥料法和水果蔬菜条例等法律法规中作了进一步规定。这样就使加拿大的农产品安全卫生标准，农作物种子种苗、农产品进出口检疫检验、农产品标签标识、肥料质量标准，农药、兽药安全及使用标准，农产品生产、加工、运输标准的监督工作都由CFIA统一负责。1、农产品标准体系及其实施加拿大的农业标准体系比较完善，包括农产品品种和质量等级标准，农药及添加剂残留限量标准，农业生态标准，有机农业相关标准，检疫检验、生产技术规程，农业投入品及其合理使用标准，农产品进出口规定，转基因食品规定，农产品加工、储存、运输等方面的标准。加拿大的农业标准分为强制性标准和非强制性标准两类。强制性标准是政府部门颁布的法律法规中与农产品质量安全有关的技术规范内容，涉及到农产品品种等级、安全卫生要求、农作物种子、农药、兽药以及农产品标签标识等标准。非强制性（自愿）标准是加拿大农业标准体系的主体，由加拿大通用标准局负责起草制定。强制性标准主要由农业部门负责实施，特别是CFIA对标准的实施起主要作用。但在食用农产品健康安全方面的标准实施中，卫生部也起到重要作用。如根据加拿大食品药品法的规定，卫生部和CFIA共同负责其境内的联邦食品标准政策。卫生部负责制定和实施与健康安全有关的食品安全和食品营养政策及标准（如营养成分、过敏原、特别饮食规定等）。2、农产品法律法规体系为了确保食用农产品的优质安全，加拿大建立了完善的法律法规体系，以保障农产品质量安全标准的实施。法律主要有：食品药品法、有害物控制产品管理法、植物保护法、谷物法、肉类检验法、消费者包装标签法、种子法、肥料法、饲料法等。主要法规有：水果蔬菜条例、新食品管理条例、新食品安全评价准则等。（五）澳大利亚澳大利亚于1998年对农业管理体制进行了改革，成立了农林渔业部，并从卫生部划入食品管理职能，统一协调对农、牧、渔、林业的综合管理，同时还强化和增加了农产品加工、食品安全、农产品质量标准制定和动、植物检疫以及资源保护和持续发展方面的管理职能。此外，涉及农产品质量安全管理的机构还有澳新食品管理局，负责维护安全的食品供给，保护澳大利亚和新西兰的公众健康与安全；国家注册局，负责农药、兽药的评估、注册和监管；澳大利亚转基因技术执行长官办公室，负责转基因农产品的安全性；澳大利亚可持续农业协会，为有机食品认证机构。澳大利亚农产品的质量安全管理的法律法规体系比较完善，涉及到农业投入品、进出口管理、残留物调查、检疫检验、食品标准和生物安全等。主要法律法规是：出口控制法（1982年）、肉类检验法（1983年）、生物产品控制法（1984年）、渔业管理法（1991年）、国家畜牧疾病消除信任报告法（1991年）、进口食品管理法（1992年）、国家残留物调查管理法（1992年）、农药兽药法（1994年）、澳大利亚肉类和家禽产业法（1997年）、园艺营销、调查和发展法（2000年）及种子法、植物检验法、澳大利亚新西兰食品标准法规等。除上述强制性法规外，澳大利亚政府还颁布了一些非强制性的规章，如农场新鲜食品安全指南、转基因生物有意释放指南等。（六）日本日本农产品质量安全管理的重点是进口农产品和国产最终农产品。日本在长期农产品质量安全管理工作中，在借鉴西方国家的管理经验的同时，结合自身情况，形成了具有自身特点的管理模式。1、农产品法律法规体系日本自1948年厚生劳动省颁布食品卫生法和农林水产省颁布实施出口农产品管理法（1957年改为出口检查法，1997年废止）以后，农林水产省相继制定了农林产品品质规格和正确标识法、植物防疫法、家畜传染病预防法、农药管理法等，对农产品的进口、生产、加工和流通等各个环节实施依法管理。2003年颁布了经过修订的食品安全基本法。在制定颁布相关法律法规的同时，日本还制定了一系列技术标准，为农产品的质量检测检验和监管提供了法律依据。2、农产品质量安全管理体制日本农产品质量安全管理体制是按照农产品从生产、加工到销售流通等环节来确定有关部门的职责。日本农产品质量安全管理由农林水产省和厚生劳动省负责，直接面向农产品的生产者、加工者、销售者和消费者。农林水产省主要负责：国内生鲜农产品生产环节的质量安全管理；农药、化肥、饲料、兽药等农业投入品生产、销售和使用的监督管理；进口农产品动植物检疫；国产和进口粮食的安全性检查；国内农产品品质和标识认证及认证产品的管理；农产品加工中“危害分析与关键控制点”（HACCP）方法的推广；流通环节中批发市场、屠宰场的设施建设，消费者反映和信息的收集等。厚生劳动省主要负责加工和流通环节农产品安全的监督管理：组织制定农药、兽药最高残留限量标准和加工食品卫生安全标准；对进口农产品实行安全检查；国内食品加工企业的经营许可；食物中毒事件的调查处理；流通环节畜、水产品的经营许可；依据食品卫生法进行监督执法；发布食品安全情况等。农林水产省和厚生劳动省之间既有分工又有合作。如农药、兽药残留限量标准就由两部门共同完成。在市场检查方面，农林水产省只检查国内农产品，其目的是调查分析农产品生产过程中的安全性和对认证产品进行符合性检查，以便及时指导生产者生产优质安全的农产品。厚生劳动省负责执法监督检查，对象是进口和国产农产品，减产结果可以公布，并作为处罚依据。为了解决农林水产省和厚生劳动省之间条块分割管理的状况，根据2003年5月通过的食品安全基本法，日本成立了食品安全委员会，并授权其负责建议、监督相关部门的食品安全工作。3、农产品质量安全管理措施为了确保农产品质量安全，日本采取了多种鼓励和监管措施。首先，充分发挥社会监督作用，加大消费者和新闻媒体的监督力度。其次，通过质量认证和标识认证制度，促进优质安全农产品的生产，同时采取宽进严查的形式，自愿申请，一经认证，严格检查，发现违规，严厉处罚。再次，对农产品质量安全的有关环节给予优惠政策。如根据1998年的强化食品加工过程管理临时措施法，对采用HACCP的食品加工企业给予低息贷款、减低设备折旧率和减免用贷款购置的房产所得税。三、我国食用农产品安全的法制保障我国是一个食品生产和消费大国，随着市场经济的快速发展和生活水平的提高，特别是加入WTO后，食品安全与食品贸易的关系更为密切，消费者对食品安全的问题更加关注。20世纪80年代人们呼吁吃瘦猪肉，90年代呼吁吃“放心肉”，进入2000年以来，人们开始呼吁“安全肉”。除了消费者对食品安全的关注外，各级政府也给予了极大的重视，并将让广大群众吃上“放心菜”、“放心肉”，保证人民群众的生命安全和身体健康作为实践“三个代表”，执政为民的基本要求。党的十五届五中全会在中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议中明确提出，“加快建立农产品市场信息、食品安全和质量标准体系”。党中央第一次把“食品安全”写进了中央全会文件。（一）食用农产品质量安全法律法规体系目前，我国已制定了一系列有关食用农产品质量安全的法律、法规（表和规章。（二）食用农产品质量安全标准体系农产品质量安全标准，是重要的基础工作，对提高农产品质量安全水平具有关键性作用。我国目前已按照“科学、规范、统一”的原则，积极与国际标准接轨，初步建立起农产品质量安全标准体系。现已制定发布的农业国家标准400多项，农业行业标准1400多项。近两年来新组织制定了无公害农产品行业标准195项，绿色食品向业标准60多项，有机食品行业标准4项。卫生部制定并修订了近500个食品卫生标准以及相应的检验方法；制定了约136种农药残留限量和相应的123种农药检验方法；颁布了农药多残留检测方法（包括有机氯、有机磷、拟除虫菊酯和氨基甲酸酯类近50种农药）。国家质检总局完成了近300个食品的行业检验标准，为我国的食品进出口检验把关和解决食品进出口贸易中的争端进行了大量的方法开发和研究工作。（三）食用农产品质量安全监测检验体系农业部组织编制了全国农产品质量监督体系建设规划，从对农产品产量的关注转移到以质量（特别是安全性）为中心，并从完善监测手段和条件等方面加大对农业监测体系的投入，提高监测能力和水平。同时，与卫生部合作，审查农药的安全性和研究安全使用规范；研究兽药残留规律、制定残留限量和测定方法，建立了养殖过程中的监控体系。卫生部通过卫生监督体制改革,在设立卫生监督所的同时，将原卫生防疫站改建为疾病预防控制中心负责检验工作，并形成了从中央到省、市、县的全国食品安全监督检验体系。国家质量监督检验检疫总局在各口岸都设立了专业机构，负责出入境食品安全的检验监督和检测方法研究工作。为了加强食用农产品生产、流通领域的安全管理，加快我国与世界经济接轨，促进我国农产食品质量安全水平的提高，除了完善农产食品质量安全法律法规和标准体系、监测检验体系外，农业部于2002年4月启动了“无公害食品行动计划”，加强农产食品质量安全管理。相继出台了关于加强农产品质量安全管理工作的意见，对农产食品质量安全管理工作的指导思想、工作目标和主要措施提出了明确的要求；关于加强农产品质量安全检验检测体系建设的意见，提出以全面提高农产品质量安全水平为核心，以法律、法规和技术标准为依据，以科学、合理的布局为前提，以完善检验检测手段，提升检验检测能力和技术水平为重点，建立健全体系，以满足农产品生产全过程监管需要。鉴于认识到动物源性产品及其他食品中的某些物质及其残留对消费者有害,并影响动物源性产品的质量,同时不当地使用某些兽药将严重影响人体健康,农业部先后发布了47种动物性食品中兽药最高残留限量标准；27种饲料药物添加剂使用规定，19种兽药在饲料中的检测方法，39种兽药及其他化学物质在动物性食品中残留检测方法。1999年5月，农业部和国家质量监督检验检疫总局制定了动物及动物源食品中残留物质监控计划。为了重点研究我国食品生产、加工和流通过程中影响食品安全的关键控制技术，食品安全检测技术与相关设备，多部门的有机配合和共享的监测网络体系，卫生部、国家质量监督检验检疫总局、农业部于2002年6月启动了食品安全重大科技专项行动。2002年11月，我国制定并发布了中国食物与营养发展纲要（2001-2010年）。其中指出，食物质量，安全和卫生存在隐患，部分地区食物生产的环境恶化，受到工业和城市的污染，生产过程中化肥，农药，兽药，饲料添加剂使用不当，加工中食品添加剂和技术使用不尽合理，导致部分食物有害物质残留超标，严重影响人民健康。因此，必须加强食物安全的法制建设，强化食物生产过程的环境保护；大力发展无污染，安全优质，营养丰富的食物生产，加强对食物种植，养殖阶段农药，兽药的管理，完善有关农药，兽药安全使用管理规定；建立健全食物质量，安全与卫生检验检测体系，加强对食物生产全过程的监督管理，提高食物质量，确保食物安全与卫生。2003年8月，卫生部公布了食品安全行动计划，用于指导今后5年的食品安全工作，其总目标是控制食品污染，减少食源性疾病，保障消费者健康，促进经济发展。四、上海食用农产品安全法制保障现状（一）食用农产品生产概况上海作为特大型城市，农村经济围绕“农业现代化、农村城市化、农民市民化、城乡一体化”，以市场需求为导向，加大结构调整力度，综合实力上了新台阶。在农产品方面，实施农产品安全化生产，市场品牌意识不断增强。根据上海市统计局公布的材料，至2002年末，全市注册品牌的农产品59个，51个农产品通过市安全卫生优质农产品认证。农业生产布局调整，使农产品生产发生变化，蔬菜、水产品等产品产量大幅度增加。2002年，蔬菜产量476.万吨，比上年增长12.4%；水产品产量32.7万吨,增长9.8%；牛奶产量28万吨，增长7.5%。而生产污染较大的生猪、家禽等产量下降。全年生猪出栏数450万头，比上年下降6.3%;家禽产量1.6亿只,下降7.5%。此外,水果、草莓、西甜瓜等经济作物产量达102.7万吨。上述上海本地所生产的蔬菜、肉类和水产品，除了部分供出口与农民自用外，尚不能满足上海市民的生活需要。根据市农产品安全监管领导小组办公室向课题组提供的材料，目前全年蔬菜销售量为300多万吨，其中50-55%由本地生产，45-50%来自兄弟省市，主要是江苏、浙江、安徽和山东；猪肉年销售量45万吨，其中本地和外地各占50%；水产品年销售量80万吨，其中本地生产30万吨，还有50万吨主要来自江苏和浙江。（二）上海食用农产品安全管理发展阶段上海是一个国际化大都市，人口密集，各地农场品集散量大，食品安全工作尤为重要。上海在全国最早实施菜篮子工程，历届市领导始终坚持以人为本，把食用农产品的质量安全管理贯穿于菜篮子建设的全过程。1、20世纪80年代上海开始实施菜篮子建设工程。由于当时仍处在农产品短缺时期，增加数量是主要矛盾。但是市领导已经对大中型规模生产基地提出了“质量是企业的生命”的要求，明确指示既要做到增加数量，也要做到品种丰富，更要不断提高质量，以满足广大市民需要。2、20世纪90年代初期随着上海城市的拓展和浦东的开发，近郊的生产基地成为城市扩展的腹地。市领导及时提出菜篮子生产基地从近郊向中远郊战略转移，要求一手抓好生产基地建设，一手抓好市场流通。有关部门通过市场化运作带动了食用农产品建设，同时以工厂化、设施化、园艺化方式提升了食用农产品建设等级；开展种子工程、温室工程、生物工程、绿色工程等，把农产品质量放到与数量同等重要的地位。3、20世纪90年代后期全国农业进入了新的发展阶段，上海开始实施对农业和农村经济结构的战略性调整，提出农业要由保障型转变为发展型,从数量型转变到质量型,从计划型转变到市场型,从粗放型转变到集约型。市领导及时抓住这一提高食用农产品质量安全的极好机遇，成立了上海市农业标准化工作领导小组。这一时期，上海针对食用农产品生产过程中出现的使用甲胺磷、“瘦肉精”等情况，采取了一系列措施，以保证食用农产品的质量安全：一是抓生产环节的放心菜、放心肉、放心奶等工程；二是抓流通环节的整顿管理；三是抓规格化、标准化、品牌化和产业化的小包装蔬菜、副食品上市和家庭厨房工程建设；四是加强食用农产品的安全科学研究，如拨款研究“瘦肉精”的测定方法