2023年基于公共数据授权运营的数据流通建设白皮书.pdf

基于公共数据授权运营的基于公共数据授权运营的数据流通建设白皮书数据流通建设白皮书华为技术有限公司中国信通院云计算与大数据研究所2023年9月目录1引言.11.1 公共数据相关的政策演进.11.2 公共数据开发利用意义.22公共数据授权运营发展现状.32.1 公共数据授权运营政策背景.32.2 公共数据授权运营实践进展.52.3 公共数据授权运营面临挑战.82.3.1 数据供给水平有待提升.82.3.2 数据授权机制尚不健全.92.3.3 数据应用挖掘不足.92.3.4 成效评估体系不完善.102.3.5 各地方发展不均衡.103公共数据授权运营理论基础.113.1 公共数据授权运营的概念界定.113.2 公共数据授权运营的开展模式.123.3 公共数据授权运营的主体界定.133.4 公共数据授权运营的定价机制.143.5 公共数据授权运营的收益分配.154公共数据授权运营推进思路.164.1 组织框架搭建.184.1.1“一局”：公共数据主管部门.184.1.2“一组”：公共数据授权运营专家组.194.1.3“一公司”：公共数据授权运营主体.204.1.4“一平台”：公共数据授权运营平台.204.2 制度机制建立.224.3 运营主体授权.244.4 建设模式选择.264.5 数据生态培育.295公共数据授权运营平台方案.305.1 平台规划思路.305.1.1 平台参与主体设计.305.1.2 平台部署与数据流.325.2 平台建设方案.345.2.1 数据开发底座.385.2.2 数据流通服务.415.2.3 授权运营管理.445.2.4 安全保障服务.495.3 平台运营方案.525.3.1 运营体系规划.535.3.2 平台应用运营.535.3.3 数据运营.545.3.4 安全运营.556公共数据授权运营典型应用场景.566.1 普惠金融实践场景.566.2 健康医疗实践场景.597探索与展望.6111 1引言引言1.1 公共数据相关的政策演进2015 年 8 月，国务院发布促进大数据发展行动纲要将大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享作为三方面主要任务之一，要求推进数据资源向社会开放。这是公共数据最早出现在中央政策里，开启了对公共数据的关注与开发。2016 年 9 月国务院发布的政务信息资源共享管理暂行办法聚焦公共数据共享，提出加快政务信息系统互联，并对目录编制、平台对接等作出了实操层面的指引。2017 年 2 月，中央深改委审议通过关于推进公共信息资源开放的若干意见，提出推进公共信息资源开放，促进规模化创新应用。同年 5 月，国务院办公厅发布政务信息系统整合共享实施方案对“促进共享”与“推动开放”分别进行阐述，在数据开放方面要求加快公共数据开放网站建设。该中央政策中同时出现了政务信息、政务数据、公共数据、公共信息资源等不同表述，与数据的共享与开放也尚没有准确的对应关系，但对数据的共享与交换进行了区分，基本可以从中明确数据共享范围在于政务部门内部，数据开放是从政务部门向社会的开放。2018 年 1 月，发改委、网信办、工信部联合开展公共信息资源开放试点工作。2020 年 4 月，中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见中要求推进政府数据开放，并有针对性地提出促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动。次年 3 月，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要（后称“十四五”规划）要求探索将公共数据服务纳入公共服务体系，提出开展政府数据授权运营试点。自此，“公共数据”与“政府数据”的表述和用法基本确定，而公共2信息、政务信息等用法没有再出现。推进公共数据的开放共享是整体上的目标，而政府数据作为公共数据的重要组成部分，除开放与共享以外，鼓励以授权运营的方式实现其价值的释放。除政策以外，与数据相关的法律法规也强调了公共数据的应用。2016 年 11 月中华人民共和国网络安全法出台，其中专门提及鼓励数据技术发展，促进公共数据资源开放。2021 年 6 月中华人民共和国数据安全法要求制定政务数据开放目录，构建开放平台以推进开发利用。到目前为止，有关公共数据与政务数据等不同表述尚未完全统一或对应。在最新的政策中，中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见（后称“数据二十条”）与数字中国建设整体布局规划提“公共数据”，聚焦数据的开发利用，而全国一体化政务大数据体系建设指南则提“政务数据”，聚焦数据共享。当下在讨论数据开发利用时，更倾向于使用“公共数据”的表述，不仅包含来自政府或公共部门的政务数据，且应将在履行公共管理职责或提供公共服务的过程中收集、产生的企事业单位数据纳入其中。1.2 公共数据开发利用意义“数据二十条”将数据分为公共数据、企业数据、个人数据三类，分别进行相应的讨论和规定，要求针对公共数据建立确权授权机制、全流程合规与监管体系以及价值收益分享方式等，可见公共数据的重要性正在迅速提升。作为数据要素的核心组成部分，公共数据体量大、类目多、具有高价值，对提升公共治理水平和促进产业发展都有重大推动作用，对公共数据进行开发利用是数字经济发展的必然要求。公共数据是重要的国家数据资源，蕴藏巨大的经济和社会价值。一方面，公共数据的来源和内容与公共利益高度相关，对公共数据进3行开发利用，对数字政府建设具有重要意义，有利于进一步优化国家公共治理与公共服务；另一方面，公共数据为数据要素市场提供了重要的资源供给，因其产生过程、管理方式、内容特点等区别于其他数据类型，相较而言权属结构更为明晰，最有可能首先通过确权授权及运营、经营实现流通，是数据要素市场培育的关键突破口。“数据二十条”的新要求为公共数据开发利用指明了方向，尤其是为公共数据授权运营带来了新机遇。通过授权运营的方式引入社会化力量，有利于充分挖掘和释放公共数据的价值，优化产业结构，培育新增长点，促进经济高质量发展。当前，各地方和各行业正加快探索公共数据授权运营并取得了积极进展，但仍然存在瓶颈问题影响公共数据开发利用水平的提升。因此，有必要加快解决各类瓶颈问题，以公共数据价值的充分挖掘与释放，带动全社会数据价值释放。本报告将从公共数据授权运营发展现状出发，梳理各地方实践中存在的问题与面临的挑战，剖析发展痛点，在厘清相关概念、运行逻辑与推进思路的基础上，从机制建设、平台建设、实施路径等方面切入，提出具体的可行方案，并分析当前公共数据的典型应用场景，尝试描摹公共数据授权运营的未来图景。2 2公共数据授权运营发展现状公共数据授权运营发展现状2.1 公共数据授权运营政策背景2020 年 3 月，“十四五”规划中针对公共数据指出要建立健全国家公共数据资源体系，推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用。并且，在国家规划中首次明确提出了“授权运营”概念，要求“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。2021 年 11 月网信办发布的网络数据安全管理条例（征4求意见稿）首次在政策中对公共数据作出定义，明确公共数据是指国家机关和法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织履行公共管理职责或者提供公共服务过程中收集、产生的各类数据，以及其他组织在提供公共服务中收集、产生的涉及公共利益的各类数据。与此同时，要求推动公共数据的开发利用。到目前为止，关于公共数据的范围仍未形成普遍共识，但以开发利用为目的的探索已广泛开展。在中央指导的公共数据资源开发利用试点要求下，各地方、各行业通过实践不断创新公共数据开发利用的模式与路径。上海、浙江等地先后将“公共数据授权运营”写入地方法律法规文件，海南、广东、四川等地也各自开展了授权运营探索，在整体运行逻辑基本一致的基础上探索了各具特色的政企合作运营模式。此外，人力资源和社会保障部、中国民用航空局等垂直管理的行业主管部门也开展了以行业为单位的公共数据授权运营探索，形成了电子社保卡、航旅纵横等公共数据产品及相关服务，为公共数据要素的价值释放提供新的思路。2022 年 1 月，“十四五”数字经济发展规划要求统筹公共数据资源开发利用，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，以释放数据红利。并且针对公共数据提出“通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用”，在一定程度上为“授权运营”作出释义，为授权运营实践提供政策依据。基于各地方、各行业的探索，可以尝试明确授权运营指的是在无条件开放以外，授权社会主体对不适宜直接无条件开放的公共数据进行运营开发，对外提供产品或服务。社会主体要获得授权，需要通过用途与场景的申报，由主管部门对资质与需求进行全面审查。作为大量高价值、高敏感的公共数据开发利用的核心路径，公共数据授权运营亟待进一步规模化发展。52.2 公共数据授权运营实践进展近年来，在中央政策的指导与号召下，各地区、各行业积极开展公共数据开发利用实践，在体制机制、政策法规、资源供给、场景应用、安全保障等方面均取得一定成果。其中，授权运营作为重要的开发利用路径，是实践探索的关键要点。北京、上海、广东、海南、贵州、成都等国内先进地区通过制定地方政策、搭建运营平台、创新应用场景等试点举措，探索开展授权运营，以促进公共数据的社会化开发利用。北京市于 2020 年 5 月发布了关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见，提出以“金融公共数据专区”形式试点授权运营。由市经信局授权北京金控旗下大数据公司作为运营单位，建设并运营金融公共数据专区，探索以场景为牵引的授权运营模式。在汇聚工商、司法、税务、社保、公积金、不动产等公共数据的基础上，尝试与企业数据进行融合开发形成综合数据产品服务于金融机构，实现了普惠金融领域不同细分场景的应用。2022 年 11 月和 2023 年 7 月，市经信局分别发布了关于推进北京市数据专区建设的指导意见和北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿），在金融场景的实践基础上，全面推进数据专区管理制度体系建设，形成典型的政企数据融合应用经验做法。北京经济技术开发区也通过北京经济技术开发区公共数据管理办法开展公共数据相关的管理、共享、开放、运营工作。上海市于2021年11月颁布了国内首部省级人大制定的数据条例上海市数据条例，在地方性法规中设置公共数据专章，对公共数据范围进行划定，并要求建立健全公共数据授权运营机制，对授权运营主体、范围、监管、平台等方面提出要求。2022 年的上海市公6共数据开放实施细则（征求意见稿）提出要建设公共数据开发利用示范项目，对于公共数据有条件开放也进行了更细化的规定，实现了与授权运营的明确区分。2022 年 9 月，上海数据集团正式成立，重组和整合已有资源，作为上海市公共数据授权运营主体负责平台建设、数据运营、产业培育等方面工作，加快实现公共数据、行业数据与社会数据的融合开发。当前，上海市正在推进制定授权运营制度体系与标准规范，以授权运营平台为底座，完善公共数据的社会化开发利用机制。广东省于 2021 年 4 月制定广东省首席数据官制度试点工作方案，首创政府首席数据官制度，设置了盘活公共数据资源为目标的工作体系。并且，针对公共数据制定了广东省公共数据管理办法广东省公共数据资产登记与评估试点工作指引（试行）等政策文件，明确规定了公共数据资产的登记和评估工作办法。省内的广州、深圳、佛山等地均已开始探索授权运营实践，广州数据交易所作为省级数据交易场所，也在持续推动公共数据以授权运营产品形式进场交易。今年，在广东省数字政府改革建设 2023 年工作要点对省政数局牵头制定公共数据授权运营相关规范的要求下，制度体系与配套规范等均已启动制定，以数据权益与数据安全为关键点，确保形成完善的工作机制。海南省以授权运营的思路与海南电信共同推出集数据运营与交易为一体的“数据产品超市”，由应用主体对公共数据进行加工增值后以数据产品的形式开放。2021 年 9 月，海南省出台海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法，对数据资源的供给、使用到数据产品的开发利用和购买交易进行了针对性的规定，明确了“数据产品超市”平台的定位、作用及运营机制，并进一步配套出台海南省数7据产品超市管理实施细则，针对开发利用商管理、供需匹配、流通交易、运营服务等环节进行规范，同时探索确权定价规则。秉持“数据不出域”原则，“数据产品超市”一方面扩大安全域，囊括各类型主体确保安全开发利用，另一方面以产品形式确保数据主体的最终授权，各相关方协同保障数据安全合规应用。贵州省最早通过贵州省大数据发展应用促进条例明确授权全省公共数据由省自主搭建的关键基础设施云上贵州系统平台进行汇集、存储、共享、开放。平台由云上贵州建设运营，企业在向省内各级政府提供政务信息化建设的基础上，依托公共数据资源打造数据产品及服务体系，充分发挥省级总集成商优势，推动构建贵州大数据产业生态。以公共数据价值释放为目标，贵州全面梳理授权运营流程，制定公共数据授权运营指南，推进形成规范化、标准化的授权运营模式。基于贵州数据交易机构的工作基础，在气象、电力、时空大数据等重点领域以行业领域交易专区的方式，依据细分应用场景打造更精细化的数据产品和服务。作为国内较早开展授权运营探索的地级市，成都市政府授权成都数据集团搭建公共数据运营服务平台，已于 2020 年上线。平台直接接入政务部门开放的公共数据并依据实际情况进行无条件开放和按需依申请开放应用。通过成都市公共数据运营服务管理办法，厘清了供给侧、需求侧、运营侧及监管侧等各个参与主体的角色定位与职权分工。集团作为供需对接的桥梁，基于应用需求，经市网络理政办协调，获取相应数源部门授权，后与应用方共同打造数据产品并接受数据使用监督。并且，成都市也在实践中探索授权运营的收益分配思路，政府提供数据，成都数据集团以国有资本收益上缴的形式对数源形成反哺。8除以上总结的较早开展试点的地区，在“数据二十条”审议通过后，自 2022 年下半年至今，浙江、杭州、济南、青岛、长沙、烟台等地在顶层政策文件的引导下，均在各类地方政策中针对公共数据授权运营作出相应规定，核心围绕制度机制建设、标准规范建设、技术平台建设、应用场景挖掘等方面提出了全新要求。河南、福建、湖北、苏州等地相继成立地方数据集团公司作为地方开展公共数据授权运营的关键市场主体，承担公共数据授权运营平台（或公共数据开发利用管理平台）的建设与运营工作，接入地方各委办局的公共数据并进行社会化开发利用。地方数据集团公司将承担连接政府供给与市场需求的关键角色，以实现公共数据价值最大化释放为目标，挖掘公共数据的不同应用场景并推进公共数据与社会数据的融合应用。2.3 公共数据授权运营面临挑战公共数据授权运营作为公共数据领域中当前方兴未艾的关键性模块，未来将规模化发展，以公共数据的开发利用及流通交易带动数据要素市场繁荣和可持续发展。各地方在开展公共数据授权运营实践的过程中，取得了一定的成果，但与此同时也仍然存在一些瓶颈问题阻碍发展水平的进一步提升，亟待通过制度或技术解决，持续提升授权运营规范化水平，以充分激活发展动力，有序推动公共数据价值释放。2.3.12.3.1 数据供给水平有待提升数据供给水平有待提升在公共数据授权运营的数据供给阶段，普遍存在“不敢开放”“汇不上来”“数据质量不佳”“数据不好用”“需要的数据拿不到”等问题，公共数据的整体供给水平有限，影响对公共数据的应用和开发。究其原因，首先是公共数据授权运营机制尚不健全，公共数据开发利用的概念及做法目前尚未通过中央政策进行界定，各地方进行实践探9索的维度和尺度都不完全一致；其次是数据安全尚未能得到充分保障，对各参与方而言，数据泄露或违规开发利用的风险高于数据开发利用的收益；此外，针对公共数据的管理、治理、开放或运营，缺乏明确的评估机制与激励机制，数据供给水平仍有待进一步提升。2.3.22.3.2 数据授权机制尚不健全数据授权机制尚不健全在公共数据授权运营的数据授权阶段，普遍存在“授权程序不明确”“流程机制不完善”“单一主体缺乏市场竞争”“实际应用难监管”等问题，各地方进行公共数据授权运营的模式不同，难免出现不规范、不透明等问题。一方面是由于目前公共数据授权运营乃至公共数据开发利用都尚未建立全国统一机制，各地分别进行探索的层次与进度不同，各级机构对公共数据授权运营的理解与执行也存在差异，可能带来潜在的安全与合规风险。另一方面是因为授权运营的监督机制尚未形成一环扣一环的紧密结构，尚未实现对全流程的监管全覆盖，部分关键环节或节点的监管仍难以落实。与此同时，由于国家数据局的组织架构仍在建立过程中，各地方、各级数据主管部门的组织建设与职责划定也尚未全部完成，一定程度上影响授权运营统一机制在全国范围内的建立和落实。2.3.32.3.3 数据应用挖掘不足数据应用挖掘不足在公共数据授权运营的数据应用阶段，当前授权运营中存在的关键问题并不是“没有数据”，而是“不知道如何应用数据”。应用场景的欠缺，导致了“不会用”“不知道用在哪”等问题，部分地区开展公共数据授权运营中应用场景较为单一，也有部分地区因没有实际应用场景而难以开展授权运营。针对数据应用场景挖掘不充分的现状，应采取有效激励举措，以提升公共数据开发利用的社会参与度，大力鼓励应用需求探索。在充分了解供给端与需求端的基础上，可通过平10台建设或数据加工，提升供需匹配水平，全方位推进公共数据的高效应用，促进数据价值释放。2.3.42.3.4 成效评估体系不完善成效评估体系不完善针对公共数据授权运营的成果或成效的呈现，大部分地方还停留在对已归集数据量、数据集调用量、开放平台功能、数据相关收入等基本情况的简单罗列，难以全面地衡量公共数据授权运营对数据价值释放的贡献度、对数据要素市场建设及对当地数据要素相关产业的促进作用。对行业主管部门、数据主管部门、数据管理机构、数据运营机构、数据加工主体、数据应用主体等各类型参与方，更贴近市场需求的成果反映有利于提升参与积极性，且更丰富、全面的授权运营成效评估评价机制有利于充分明确当前推进中的优势与不足，从而实现针对性的“以评促优”。2.3.52.3.5 各地方发展不均衡各地方发展不均衡当前，国内推进公共数据授权运营存在发展不均衡的情况。部分地方已跑通了不同的授权运营模式，部分地方的探索仅限于制定地方的公共数据管理办法和成立当地的数据集团而缺乏应用场景导致难以真正实现数据应用，还有部分地方尚未进行任何探索。不难发现，在各地实践中普遍存在对地方公共数据授权运营缺乏明确规划的情况。地方推进公共数据授权运营，除了政策的支持与规定以外，最关键的是要构建完善的公共数据授权运营体系，从顶层规划，到模式设计与平台搭建，到依照一定的路径逐步推进实施，通过实际应用场景真正跑通落地，需要基于当地实际情况进行全面考量与规划，形成公共数据授权运营整体实施方案。113 3公共数据授权运营理论基础公共数据授权运营理论基础3.1 公共数据授权运营的概念界定当前，尽管各地分别以不同模式大力推进公共数据授权运营，但尚没有中央政策对授权运营的定义和内涵进行清楚界定，在地方实践中也同时存在公共数据授权运营、公共数据运营、政务数据运营等提法。作为一项仍在探索中的新兴制度，其概念内涵、法律性质、运作方式、监管机制等方面尚未形成完全一致的行业共识。在缺乏顶层政策明确规定的情况下，各地的政策和立法尝试探索授权运营概念。其中，浙江省于 2023 年 8 月发布的公共数据授权运营管理办法（试行）中定义公共数据授权运营是指县级以上政府按程序依法授权法人或者非法人组织（以下统称授权运营单位），对授权的公共数据进行加工处理，开发形成数据产品和服务，并向社会提供的行为。并且，对授权运营协议、授权运营域（平台）及数据产品和服务也进行了明确的界定。该定义方式基本覆盖了授权运营的核心主体、技术平台、合作协议、程序与动作等关键内容。另有济南、长沙等地的相关管理办法在对授权运营的定义中强调了保障国家秘密、国家安全、社会公共利益、商业秘密、个人隐私和数据安全的前提以及按照法定程序、基于场景需求、获取收益等要点。北京市在公共数据专区授权运营政策中没有直接对概念进行定义，而是指出授权运营管理工作包括专区建设运营、数据管理、运行维护及安全保障等。由此可见，开展公共数据授权运营的核心举措在全国实践中已经具有比较广泛的共识，但在授权运营涉及的数据范围、与数据开放的关系、确权授权机制、市场化程度、收益分配方式等方面则仍存在一些疑问和争议。部分地区将授权运营视为与开放并列的另一种公共数据开发利用形式，两者之间为互补关系，关键区别在于公益性与市场12化之分；另有部分地区的观点认为授权运营是公共数据开放的一种具体执行路径，在数据开放的基础上引入企业力量进一步优化公共数据应用。从根源上来讲，推进公共数据授权运营主要是为了解决公共数据开放多年来始终存在的动力不足、能力不强的问题，其中动力不足体现在数据开放高度强调公益性，供给数据、参与数据加工的主体难以获取收益，但执行过程中，为了保证数据安全和数据质量，有很高的财务、人力和时间成本；而能力不强体现在数据的管理和服务需要在对技术和业务都具备充分的理解，已经超出了各公共部门目前的职责要求范围。因此，授权运营需要引入市场化主体的参与，以有效的激励机制解决动力不足的问题，以专业化的分工协作解决能力不强的问题。在此基础上，可以基于各地实践中的共识，进一步尝试明确授权运营是在依法依规的前提下，推动公共数据定向对特定群体开放，由特定群体对公共数据进行定制加工和增值服务的一种公共数据开发利用模式。通过授权运营，充分发挥市场作用，提升公共数据开发利用水平，以需求为导向，以应用场景为驱动，全面挖掘与释放公共数据的潜在价值，实现公共数据要素的市场流通与对外赋能。3.2 公共数据授权运营的开展模式“数据二十条”明确指出，数据要素市场建设要以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线。具体来看，公共数据要素的应用和流通产生两方面的价值。一是公益性价值，从生产资料理论视角和数据权利束角度出发，公共数据归所有劳动者共同所有，政府代表人民管理公共数据，政府对公共数据资源享有持有权利。政府将公共数据广泛应用于城市治理、数字政府建设、城市公共服务数字化场景，提升了政府公共服务水平，实现了公共利益和公共价值；二是经营性13价值，公共数据授权运营作为对公共数据资源进行开发利用的全新方式，有别于政务数据共享交换、公共数据开放等形式，通过明确的筛选机制引入具备一定资质和能力的市场主体，以合作协议等形式授权市场主体在一定的数据使用周期与使用范围内开展运营工作。市场主体围绕具体产业场景，通过公共数据与社会数据融合开发，形成具有经营价值的产品或服务对外提供，形成商品流通交易价值，促进公共数据价值的充分释放。公共数据授权运营是一种地方政府为数据提供方，运营主体为数据加工处理方，社会主体为数据产品与服务的最终消费使用方的公私合作模式。其中包含了政府与社会、政府与运营主体、运营主体与社会三个层次的关系。1政府与社会的关系基于政府的公共服务和管理职能，是公共数据公益性价值的核心体现，政府与运营主体的关系是公私合作的关键，应通过搭建授权运营制度体系进行确立。公私合作的方式的选择取决于公共数据授权运营的目标价值属性，可以定性为公益性价值和经营性价值。公益性价值导向的业务一般由政府免费提供或收取成本费用，形式上由政府或政府直属事业单位供给，或通过政府采购服务实现。经营性价值导向的业务具有较强经济效益，这类业务常以政府授予特许经营权为前提，经营者通过使用者付费回收投资成本，并实现一定的商业目标。基于上述公私合作方式选择，公共数据授权运营模式的分类可以总结为政府采购服务模式和特许经营模式。3.3 公共数据授权运营的主体界定从国内实践来看，公共数据授权运营主要涉及以下四类主体。一是行业主管部门及监管机构。地方政府公共数据监管部门一般1公共数据授权运营的类型建制与制度展开，马颜昕14为各地大数据主管部门，如大数据局、政数局，也有部分区域为工信、经信、网信部门，随着国家数据局成立，公共数据管理责任将逐步归属于地方大数据主管部门。行业主管部门及监管机构的角色责任主要为公共数据授权运营许可发布、公共数据授权运营基本服务提供、公共数据安全管控；二是公共职能部门和机构。公共职能部门、相关事业单位等数据来源机构作为数据提供单位，依照授权运营合同约定向公共数据主管部门提供公共数据资源，并为所提供公共数据质量及数据安全负责；三是授权运营单位。公共数据属于公有制生产资料，归全民所有，生产资料由政府部门负责管理，优先做法是将公共数据交由事业单位或者本地国有企业进行市场化运营，被授权主体承担公共数据运营服务平台的建设、运维、日常管理工作，与数据利用主体进行需求沟通、数据产品及服务的提供；四是数据使用主体。使用者需遵循协议或合同约定的数据使用范畴，无权将获取的数据有偿或者无偿转让给第三方，需承担维护公共数据安全义务，接受政府部门及公共数据提供者对其公共数据利用行为的追踪、评估和监督。3.4 公共数据授权运营的定价机制公共数据在加工过程中形成数据资源、数据资产两种形态。当前，对公共数据进行定价有两类正在探索的方法，一是基于成本法的数据资源定价法，二是基于市场收益的数据资产定价法。公共数据资源化通常采取成本定价法。原始公共数据经过采集、标注、集成、汇聚、清洗、脱敏等一系列标准化过程形成数据资源，该阶段主要成本为数据加工过程中的软硬件资源和人力成本的消耗，并未根据市场需求进行定制开发，对数据价值挖掘较少，其价格核算15关注数据加工处理的综合成本，侧重考量加工质量。地方政府正在探索建立公共数据成本核算制度，统筹考虑数据采集、存储、加工、管理等因素，分类核算数据成本，作为使用公共数据资源的费用参考标准。在行业主管部门、价格部门、财政部门指导下，结合数据核算成本，参照行政管理类、资源补偿类收费标准和流程，制定本地区、本系统（行业）的数据利用收费标准，指导对授权运营主体的收费，原则上对公益性属性的公共数据利用进行成本补偿收费或费用减免。针对公共数据资产，通常采取市场定价法。市场主体在实际业务场景中利用公共数据进行业务优化、降本增效、市场扩张等，形成公共数据资产化后的市场收入。数据资产化的定价就是对初加工的基于数据资源形成的深加工的数据产品的定价，更适合结合实际业务场景采用收益分成模式。当前实践中，数据资产定价多采用“分润”模式或就模型化、算法化后形成的各类应用成效确定收益分配方式。3.5 公共数据授权运营的收益分配在公共数据开发利用过程中，不同参与方的贡献是数据价值得以实现和递增的基础，价值增值过程以数据汇聚、治理为起始点，传递给授权运营主体、数据开发主体。从公共数据授权运营收费机制来看，参照行政管理类、资源补偿类收费标准和流程制定本地区、本行业数据利用收费标准逐渐成为指导市场化主体收费的思路。目前有两种主流观点，一是公共数据授权运营的收费机制与用途高度相关，业界普遍认可的原则是推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，用于产业或行业发展的公共数据有偿使用；二是公共数据授权运营定价依据成本补偿不得高于实际收益的基本原则进行收费。其中成本的界定分为边际成本和全量成本两种计量方式，边际成本是指数据供给过程中的额外产生的16数据处理、传输、审查等相关费用，全量成本指的是原始数据采集、存储、汇聚过程中产生的所有成本。各地区可按照实际情况建立数据成本核算制度，统筹考量数据采集、存储、加工管理等因素，分类核算数据成本，作为数据利用的收费参考标准。从公共数据授权运营的收益分配方式来看，目前各地正在探索许可收费、行政收费、数据财政等方式。许可收费是指公共数据的数源单位可根据授权运营公共数据的质量、数量、范围及目的等设定相应的授权运营许可机制，明确授权许可费用的收取方式和主体，公共数据以有偿使用的形式将收入纳入地方政府性基金或财政专项收入中；行政收费是公共数据行政数源单位向经政府授权的公共数据资源运营机构发起收费，收费标准遵循合理补偿有限资源使用、行政管理或公共服务成本的原则，不得收取超过成本的费用。地方政府可以设立公共数据授权运营行政收费制度，公共数据的持有部门向被授权单位收取必要费用，用于补偿该部门提供的数据资源汇聚、加工、传输等成本；数据财政是指通过公共数据增值开发利用获得商业收入进一步形成数据税收，成为地方财政税收新种类。4 4公共数据授权运营推进思路公共数据授权运营推进思路在当前的政策背景下，各地方要开展公共数据授权运营，需要根据当地实际情况设计和建设公共数据授权运营体系，明确整体发展目标，并对推进方向、推进步骤与重点工作进行总体规划。从当前已经开展公共数据授权运营的地方实践总结来看，主要从组织框架、制度机制、运营主体、建设模式、数据生态等方面发力，逐步推进授权运营在地方落地。17图 1 公共数据授权运营推进思路一是公共数据授权运营组织架构和运行框架的搭建。为开展相关工作，应首先明确主管部门及各相关方角色，厘清各方协作关系和职责边界，并梳理授权运营的运行逻辑和程序，从全局出发进行公共数据授权运营体系的顶层设计，规划所涉及的各部分工作内容，提出授权运营落地的推进方向和实施方案。二是公共数据授权运营制度机制的建立。在明确公共数据授权运营的基本流程与关键环节的基础上，梳理授权运营前、中、后各个阶段当前运行机制存在的普遍性问题，从而通过制度体系的搭建不断完善整体工作机制，包括对各相关方角色分工、权利责任和协同关系的界定。三是对公共数据运营主体的授权。基于明确的准入审核程序选择合适的运营主体并根据各地的不同发展阶段、不同产业结构等实际情况以清晰合理的授权模式建立政府与运营主体之间的合作，确立协同关系，并建立对授权范围、数据应用方式、评估与退出机制等方面的共识。四是公共数据授权运营平台建设模式的选择。基于公共数据授权运营全流程所需的技术支撑，明确平台功能要求，选择恰当的建设模18式对授权运营平台进行设计和构建，将各项关键程序的实施、管理和保障，以及授权运营安全、合规、监管等要求嵌入相关功能模块，实现统一化、专业化的管理和运营。五是以公共数据授权运营为突破口，培育当地的数据产业生态。深度挖掘数据应用场景，实现细分应用场景中的数据跨地域、跨行业融合与政企数据融合，充分释放数据价值，赋能公共治理与产业发展。与此同时，构建公平的市场竞争环境，通过有效的评估和激励机制激发多主体的参与积极性，促进生态培育。4.1 组织框架搭建推进公共数据授权运营应由政府统筹搭建组织架构和运行框架，从工作机制建设、项目立项、平台投资建设、运营绩效考核等视角出发，公共数据授权运营组织框架的设计需考虑主管部门、审核主体、实施主体、数据基础设施四项核心内容，由主管部门统筹规划、出台相关制度规定与标准规范；由审核主体落实机制建设，执行数据及场景审核；由实施主体承接公共数据的开发、应用、流通等具体工作，并完成公共数据基础设施的建设和运营。从全国公共数据授权运营落地实践来看，基本形成“一局、一组、一公司、一平台”的组织框架。4.1.14.1.1“一局一局”：公共数据主管部门：公共数据主管部门“一局”主要指各级大数据主管部门，负责公共数据综合管理和数据开发利用的统筹规划，包括公共数据授权运营的授权管理及审核监督。在组建国家数据局之前，部分地区已经设置了数据相关的机构或部门，设置方式主要可以分为重新组建政府工作部门、由原有职能部门加挂牌子、由政府直属或部门下设事业单位三种方式。在隶属关系上，各地的数据相关部门或为省、市、区（县）直管，或归属于发改、19工信、经信、网信办等单位，工作范畴主要涵盖数字经济规划、数字政府建设、产业数字化、数字产业化、城市数字化转型等方向。随着国家数据局职能定位和组织架构的梳理确认，地方数据局的职能定位与职责范围也将逐步确定，例如吸收纳管原、政数局、网信办、工信局、经信局、行政审批局等地方大数据相关部门或委办局的职能，或将包括大数据中心、信息中心等事业单位职能，并逐步完善与国家数据局的央地联动体系。未来，地方数据局在公共数据授权运营方面的工作职责或将聚焦在三方面，一是本级公共数据工作的统筹规划、协调管理、监督评价；二是制定公共数据授权运营相关政策文件，并负责授权运营全流程监管；三是统筹推进本级公共数据资源体系建设。4.1.24.1.2“一组一组”：公共数据授权运营专家组：公共数据授权运营专家组“一组”为城市公共数据主管部门牵头组建的公共数据授权运营专家组，组长为分管大数据领域副市长。公共数据授权运营专家工作组建议纳入政、产、学、研、用等多方面行业专家。除公共数据主管部门以外，网信办、发改委、经信、公安、国家安全、司法行政、财政、市场监管等公共管理部门和职能机构均需指定人员加入专家组，以形成本市的公共数据授权运营统筹协调机制。专家组办公室拟设在公共数据主管部门。在工作职责层面，公共数据授权运营专家组负责研究本市公共数据授权运营工作重大政策，协调、指导、推进本市公共数据授权运营工作。其工作职责主要聚焦三方面，一是建立健全公共数据授权运营相关制度规范和工作机制；二是审议给予授权、终止或撤销授权等重大事项，监督指导公共数据授权运营年度评估工作；三是统筹协调解决公共数据授权运营工作中遇到的重大问题。在专家组设立协调小组，核心牵头负责组织和协调解决重大事项，并督促和检查相关工作的落20实。4.1.34.1.3“一公司一公司”：公共数据授权运营主体：公共数据授权运营主体“一公司”主要指地方开展公共数据授权运营时被授权的运营主体，多为以数据要素市场建设、公共数据运营为目标的大数据平台公司。截至 2023 年 8 月，据不完全统计，全国已有 7 省、23 市组建国资控股大数据平台公司，多为国资独资或全资控股公司，主要定位为城市公共数据开发运营商和城市数据基础设施服务商。其中设立省级平台公司的地区为福建、浙江、黑龙江、贵州、河南、湖北、广西；设立市级平台公司的地区为上海、南京、苏州、无锡、盐城、南通、青岛、广州、深圳、武汉、成都、合肥、厦门、福州、龙岩、莆田、宁德、三明、漳州、南平、泉州、平潭、安顺。地方大数据平台公司职能分为复合型和单一型两类。复合职能型通常为地方政府组建的传统智慧城市、政务信息化基础设施建设主体，或转型后承接城市数字化转型业务的地方城投、产投集团公司，该类主体围绕城市数字化转型开展政务信息化业务、产业数字化业务、城市数字基础设施建设、数据交易、数字产业投资等多元数字化业务，在获取公共数据授权方面具备一定工作基础。典型代表为深圳智慧城市科技发展集团有限公司、福建省大数据集团、广州广电运通智能科技有限公司、武汉产业投资集团等。单一职能型通常为地方政府委托国资委设立的专门从事公共数据开发利用、数据产品流通交易业务，并承担相关平台基础设施投资、建设、运营的国有企业。典型代表为上海数据集团、苏州大数据集团、湖北数据集团等。4.1.44.1.4“一平台一平台”：公共数据授权运营平台：公共数据授权运营平台“一平台”为公共数据授权运营平台，该平台主要具有如下四个21功能定位。一是政府公共数据授权开发载体，围绕政府推进公共数据管理与开发利用的要求，面向公共数据授权运营的所有参与主体，提供公共数据资源管理、运营等方面的支撑。建设针对海量公共数据开发利用的可信空间平台，进一步提高政府、企业、社会使用数据的便利性，提升企业和政府数字化转型能力，支撑服务数字治理创新、数字经济发展、智慧社会建设、数字文化培育和数字生态文明整体布局，形成国际竞争新优势。二是政府相关部门进行监督管理的载体。作为公共数据授权运营全流程监管的载体，应建立健全公共数据开发利用全生命周期的管控体系。政府相关监管部门依托授权运营平台对被授权运营主体开展日常监督管理，对被授权运营主体规划的应用场景进行合规性和安全风险等评估。三是城市数据要素新型基础设施。打造数字经济时代的数据要素基础设施，推进公共数据要素一体化技术融合、一体化数据融合、一体化业务融合，为公共数据资源在统一汇聚、管理、开发、应用等提供承载空间，通过数据产品开发服务标准流程、明确服务逻辑，实现规范标准、高效共享的数据服务，来充分发挥数据资产价值。四是地方数据要素流通的核心载体。作为公共数据可信平台，为充分发挥公共数据的基础性战略资源作用，应全面提升公共数据授权运营平台的