地方政府如何填补资金缺口？.pdf

北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库摘要近期，社会各界高度关注地方财政问题。本报告重点分析了当前地方政府资金缺口的现状、填补方式和存在问题，并提出针对性建议。地方政府资金缺口的填补方式可以分为两类，一是对预算内两本账（一般公共预算+政府性基金）的收支缺口（支出减去收入）的填补方式，二是对预算外地方政府资金缺口的填补方式。对对于于前前者者来来说说，地方政府高度依靠外部力量填补预算内两本账的收支缺口，主要来自中央净转移支付和债务收入，但两者的腾挪空间越发逼仄。专项债变相成为一般公共预算账本的融资工具，省级政府通过一般债净收入和中央净转移支付从下级政府腾挪资金。对对于于后后者者来来说说，城投平台举债是填补预算外地方政府资金缺口的重要方式，银行信贷是城投平台带息债务的主要资金来源，但城投平台的银行信贷未出现实质性违约，主要是银行自己消化债务风险。金融机构对经济发达地区的城投平台有过度发放便宜资金的冲动，建立在债务基础上的经济繁荣可持续性存疑。地方财政存在专项债融资和银行内部消化城投平台债务风险较大、中央对中西部地区大规模转移支付的可持续性存疑、省级和下级政府的收支矛盾加剧等问题。建议适度提升新增地方一般债的额度、优化跨地区经营企业税收上缴地的分配、利用数字技术建设“阳光财政”。_北大汇丰智库经济组（撰稿人：邹欣）成稿时间：2023 年 9 月 19 日|总第*期|2023-2024 学年第*期联系人：程云（0755-26032270，）北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库1一、从地方财政收支缺口看地方财政的发展情况近年来，各省市的财政收支缺口问题越来越严峻，但在地方政府公开的一般公共预算收支平衡表和政府性基金收支平衡表中，地方政府可以通过调入调出项、结转结余项、债务融资项等多种方式做平财政收支，这其中蕴涵了大量的信息，但鲜少有人分析。本报告从地方政府收支缺口的角度，详细分析了一般公共预算和政府性基金两本账收支缺口的主要特征。1.一般公共预算：依赖中央净转移支付和净调入填补财政收支缺口，考虑中央净转移支付后的赤字率处于安全区间该部分从各省市中央净转移支付和一般公共预算收支缺口的关系、各省市一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付后）的发展趋势、各省市扣除中央净转移支付后的一般公共预算收支缺口填补方式、各省市省级和下级财政之间的关系四个维度全方位地展现地方政府一般公共预算的主要特征。（1）中央净转移支付与财政收支缺口的关系从各省市中央净转移支付和一般公共预算收支缺口的关系来看，主要有三个特征：一一是是 2 20 00 08 8 年年和和 2 20 01 15 5 年年是是两两个个分分水水岭岭，与与地地方方政政府府融融资资政政策策的的放放松松有有关关。如图 1 所示，2008 年以前，中央对地方的净转移支付能够覆盖大多数省市的一般公共预算收支缺口；但从 2009 年开始，中央放松地方政府的债务融资，试点发行地方债，地方政府可以从其他项目腾挪填补收支缺口，中央净转移支付收入大于一般公共预算收支缺口的省市数量明显减少；2015 年，新预算法（2014 年修订版）开始执行，地方政府可以公开发行一般债和专项债以后，中央净转移支付收入大于一般公共预算收支缺口的省市数量基本上保持在 2 个以内。地地方方政政府府财财权权和和事事权权的的不不匹匹配配以以及及地地方方政政府府的的政政绩绩追追求求是是导导致致地地方方政政府府一一般般公公共共预预算算账账本本存存在在收收支支缺缺口口的的主主要要原原因因。从 2008 年“四万亿”推出以来，中央有意识的放松地方政府的债务融资，试点发行地方债，2015 年更是放开了全国范围内各地的地方政府债券发行，说明中央已经意识到中央对地方的净转移支付不足以弥补地方政府一般公共预算账本的资金缺口，还需要债务融资，根本原因是 2008年经济下行压力加大后，地方的财权和事权存在不匹配的问题。另外，地方政府北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库2还需要从预算外进行融资，且在很长一段时间内，预算外资金是地方政府大规模基建投资的重要资金来源，这可能与地方政府追求政绩表现强相关。图图 1 1：中中央央净净转转移移支支付付可可以以覆覆盖盖一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口的的省省市市数数量量注：具体的计算方式是统计（一般公共预算支出-一般公共预算收入）-（中央转移支付-地方上解中央）小于零的省市数量。这里的省市指的是全国 31 个省市，下同。由于数据的可得性限制，2021 年只有 28 个省市，下同；2022 年只有 21 个省市，下同。本报告对各地财政部门预算执行报告和决算表的数据搜集截至 2023 年 7 月 14 日，下同。数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴，北大汇丰智库。二二是是中中央央净净转转移移支支付付是是导导致致中中西西部部地地区区不不同同口口径径赤赤字字率率差差距距较较大大的的决决定定因因素素，说说明明中中西西部部地地区区较较为为依依赖赖中中央央净净转转移移支支付付，这这对对中中央央净净转转移移支支付付的的可可持持续续性性提提出出较较高高要要求求。如表 1 所示，2015 年以来，除上海外，30 个省市的一般赤字率（一般公共预算收支缺口/名义 GDP 规模）都大于 3%。但考虑了中央净转移支付后，2015年至 2019 年，只有 8 个省市狭义赤字率（一般公共预算收支缺口_扣除中央净转移支付/名义 GDP 规模）大于 3%，且都在个位数以内；2020 年以来，只有江西的狭义赤字率大于 3%。其中，中西部地区狭义赤字率较一般赤字率明显改善，改善幅度大多超过 10 个百分点，中央净转移支付是中西部地区填补收支缺口的重要方式。表表 1 1：3 31 1 个个省省市市不不同同时时间间段段的的平平均均一一般般赤赤字字率率和和狭狭义义赤赤字字率率省市一般赤字率（一般公共预算收支缺口/名义 GDP 规模）狭义赤字率（一般公共预算收支缺口_扣除中央净转移支付/名义 GDP 规模）2015 年至2019 年2020 年至2022 年后者较前者变化2015 年至2019 年2020 年至2022 年后者较前者变化上海2.78%2.76%-0.02%0.97%0.54%-0.43%广东4.11%3.67%-0.44%2.50%2.31%-0.18%北京4.85%3.69%-1.16%2.11%0.97%-1.14%福建5.25%4.28%-0.96%1.66%1.04%-0.61%北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库3江苏3.01%4.34%1.33%1.28%2.54%1.26%浙江3.93%4.43%0.50%2.09%2.86%0.77%山东4.89%5.81%0.92%1.19%1.80%0.60%天津5.79%6.83%1.05%2.64%2.88%0.25%重庆10.70%9.92%-0.78%2.37%2.19%-0.18%河南10.83%10.28%-0.55%2.03%1.25%-0.78%安徽11.60%10.42%-1.17%1.72%1.51%-0.21%湖南12.05%12.04%-0.01%2.49%2.66%0.17%山西13.44%12.43%-1.01%2.17%1.42%-0.75%陕西13.02%12.48%-0.54%2.49%2.11%-0.37%辽宁10.59%12.51%1.92%1.66%1.40%-0.26%四川13.73%12.83%-0.90%2.09%1.73%-0.36%河北11.13%12.93%1.80%2.41%2.70%0.29%湖北9.97%13.79%3.82%1.98%2.54%0.56%内蒙古15.82%15.05%-0.77%1.62%0.47%-1.15%江西14.30%16.16%1.86%3.15%4.54%1.40%云南20.98%17.31%-3.66%3.91%2.04%-1.88%广西17.03%17.32%0.30%3.38%2.67%-0.71%海南18.28%18.40%0.12%2.23%2.18%-0.06%贵州23.00%20.02%-2.98%2.93%2.73%-0.20%吉林18.08%22.79%4.71%3.13%2.55%-0.58%新疆27.91%24.57%-3.34%3.73%1.87%-1.87%宁夏27.33%26.82%-0.51%3.57%1.89%-1.68%黑龙江22.55%28.41%5.86%2.60%1.86%-0.74%甘肃34.00%31.80%-2.19%4.54%1.82%-2.72%青海50.85%48.23%-2.63%7.95%2.90%-5.05%西藏117.01%101.63%-15.38%0.04%-5.02%-5.06%注：由于部分省市 2021 年和 2022 年存在缺失值，所以 2020 年至 2022 年的平均一般赤字率和狭义赤字率使用的是有数据的年份，比如江西只有 2020 年的数据，所以 2020 年至 2022 年江西的平均一般赤字率和狭义赤字率就是 2020 年的一般赤字率和狭义赤字率。一般公共预算收支缺口_扣除中央净转移支付=（一般公共预算支出-一般公共预算收入）-（中央转移支付-地方上解中央），下同。红色数值代表大于等于 3%，绿色数值代表小于 0。数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴、Choice 数据库，北大汇丰智库。中中央央保保持持较较高高的的转转移移支支付付水水平平面面临临一一定定的的挑挑战战。中央对地方的财政转移支付规模呈上升趋势，且增长较快。中央对地方的转移支付（包括中央对地方的税收返还、一般性转移支付、专项转移支付）由 2015 年的 5.5 万亿元增至 2022 年的9.7 万亿元，年均增速达到 8.2%。近年来，经济下行压力较大，要保持中央转移支付规模进一步增长的方式主要有发行国债、增加发达地区上解规模和增加从其北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库4他渠道调入资金三条渠道，但提升空间有限。其一，发行国债的净融资额度受到目标赤字率的限制，增长空间受限。其二，三年疫情对发达地区的财政也造成较为严重的冲击，发达地区还承担了较为沉重的稳增长任务，上解规模进一步增加的空间有限。其三，增加其他渠道结转结余资金的调入不是常态化的手段，很难每年大量使用。三三是是多多数数省省市市的的狭狭义义赤赤字字率率不不超超过过 3 3%，且且呈呈下下行行趋趋势势，地地方方政政府府的的狭狭义义赤赤字字率率处处于于安安全全区区间间。狭义赤字率相较于一般赤字率更能反映地方政府一般公共预算杠杆率的真实情况，因为中央对地方的净转移支付是补充地方政府财力的重要渠道。从各省市的狭义赤字率来看，如表 1 所示，23 个省市 2020 年至 2022 年的狭义赤字率较 2015 年至 2019 年下降，说明绝大多数省市都在主动降低显性杠杆率，但降幅一般在 2 个百分点以内，相较于中央净转移支付导致的同时间段内一般赤字率和狭义赤字率动则 10 个百分点以上的差距，地方政府自身降杠杆的能力有限。（2）扣除中央净转移支付后财政收支缺口的发展趋势如表 2 所示，从各省市一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付后）的发展趋势来看，主要有两个特征：一一是是多多数数省省市市在在 2 20 01 19 9 年年以以前前一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口（扣扣除除中中央央净净转转移移支支付付）达达峰峰，受受到到地地方方经经济济增增长长和和政政府府对对当当地地经经济济发发展展前前景景预预期期的的影影响响；大大西西北北地地区区达达峰峰的的时时间间更更早早。21 个省市一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付）在 2019年以前达峰，说明大部分省份都在主动控制收支缺口。一方面，疫情对多数地区经济造成较大的冲击，影响地方政府的财政收入来源。另一方面，在以收定支的约束下，除非地方政府对本地区未来的经济发展非常有信心，大部分省市除防疫、民生等刚性支出外，其他支出决策会倾向于保守。另外，西藏、青海、宁夏、新疆等大西北地区省份的财政收支缺口达峰时间相对更早，主要是这些地方经济不发达，较为依赖中央转移支付，地方政府对于积极扩大财政收支缺口的意愿较低。二二是是 2 20 02 20 0 年年以以后后，长长三三角角及及周周边边、珠珠三三角角、海海南南的的一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口（扣扣除除中中央央净净转转移移支支付付）维维持持在在历历史史较较高高水水平平，但但其其基基建建支支出出占占一一般般公公共共预预算算的的比比例例出出现现不不同同程程度度的的回回落落，说说明明财财政政支支出出的的经经济济效效益益下下降降。相较于历史高点，目前，山东、上海、江苏、浙江、广东、海南、安徽、江西、湖北、湖南的一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付）还维持在较高水平。一方面，除海南外，这北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库5些省市基本上处于长三角、长三角周边以及珠三角，是中国最具经济活力的地区，当地政府对本地经济发展的前景更为乐观，更敢于扩大财政收支缺口。海南则是要发展自贸港，需要大量的财政投入。另一方面，这些地区的一般公共预算用于基建的比例出现了不同程度的回落（见图 2），财政更多用于行政、民生、支付债务利息等刚性支出，而不是用于能够在短期内就能有经济效益的基础设施建设支出。表表 2 2：2 20 00 09 9 年年以以来来，3 31 1 个个省省市市一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口的的发发展展趋趋势势（扣扣除除中中央央净净转转移移支支付付）注：表中数值是某个省市 2009 至 2022 年中，一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付）的最大值，单位为亿元。由于部分省市 2021 年和 2022 年存在缺失值，所以用最新缺口值/最大缺口值衡量某个省市财政缺口的现状。数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴，北大汇丰智库。北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库6图图 2 2：1 10 0 个个省省市市一一般般公公共共预预算算支支出出中中基基建建相相关关支支出出占占比比注：基建相关支出包括节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、住房保障六类支出，下同。数据来源：Choice 数据库，北大汇丰智库。（3）扣除中央净转移支付后财政收支缺口的填补方式根据一般公共预算收支平衡表，可以推导出一般公共预算收支缺口（一般公共预算支出-一般公共预算收入）=中央净转移支付（中央财政补助-地方上解）+债务净收入（一般债务收入-债务还本）+净调入（政府性基金、国有资本经营预算、预算稳定调节基金调入-调出）+净结转结余（上年结转结余-年终结转结余）。那么，扣除中央净转移支付后的一般公共预算收支缺口由债务净收入、净调入和净结转结余三个部分填补。从各省市扣除中央净转移支付后的一般公共预算收支缺口填补方式来看，主要有三个特征：一一是是多多数数省省市市债债务务净净收收入入占占比比呈呈下下行行趋趋势势，主主要要是是新新增增举举债债额额度度限限制制以以及及债债务务还还本本的的压压力力较较大大；北北京京和和辽辽宁宁的的债债务务净净收收入入占占比比出出现现负负值值。如表 3 所示，2022年，有数据的 21 个省市中，只有广西、青海、新疆、海南 4 个省份的债务净收入占比超过 40%，较 2010 年的 16 个省市（可比口径）债务净收入占比超过 40%的数量明显减少。另外，2022 年，北京和辽宁的债务净收入占比出现负值，说明北京和辽宁的一般债收入无法覆盖其一般债还本支出，考虑到每年地方的一般债新增额度有限制，北京和辽宁应该是动用了部分一般财政收入支付债务本金。地地方方政政府府面面临临较较为为严严峻峻的的债债务务还还本本压压力力，东东部部地地区区西西部部地地区区中中部部地地区区。如表 4 所示，2015 年以来，多数省市的一般债还本占一般债收入的比例呈 U 型走势，16 个省市最新的一般债还本占比超过 70%，一般债还本占比最低的西藏也有北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库746.6%。除海南外，东部地区 9 个省市最新的一般债还本占一般债收入的比例都超过了 70%，中部地区是安徽，西部地区则有 6 个省市。这可能跟东部地区经济发达信用好、短期债券发行较多，而西部经济落后大量借债发展基建有关，中部地区虽然也借债发展基建，但债务压力较西部地区相对更轻。总体而言，全国各地的债务还本压力都不轻。表表 3 3：3 31 1 个个省省市市一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口（扣扣除除中中央央净净转转移移支支付付）中中债债务务净净收收入入占占比比注：空缺代表数据缺失。考虑到债务净收入、净调入、净结转结余存在负值，债务净收入占比的计算方式为某省市某年债务净收入除以某省市某年债务净收入、净调入、净结转结余的绝对值之和。债务收入指的是地方政府发行的一般债收入。数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴，北大汇丰智库。二二是是自自 2 20 01 15 5 年年专专项项债债开开始始发发行行以以来来，多多数数省省市市净净调调入入占占比比呈呈上上升升趋趋势势，且且经经济济越越发发达达地地区区净净调调入入占占比比相相对对越越高高，考考虑虑到到国国有有资资本本经经营营收收支支盈盈余余规规模模偏偏小小，主主要要是是专专项项债债为为一一般般公公共共预预算算调调入入资资金金打打开开空空间间。如表 5 所示，除山西、内蒙古、广西、西藏、青海、宁夏、西藏外，其他省市一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付）中净调入占比呈上升趋势，且江苏、广东、浙江、安徽净调入占比超过 80%。经济发达地区更倾向于通过调入资金填补财政收支缺口，主要是经济发达地区被分配的专项债额度更高，使得可被从政府性基金调入的资金更多。由由于于专专项项债债不不纳纳入入目目标标赤赤字字率率，专专项项债债成成为为地地方方政政府府填填补补一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口的的有有效效手手段段。每年的政府工作报告会制定当年政府赤字率的目标，这个赤字率主要约束的是一般公共预算收支账本。但近年来，地方政府面临的一般公共预算收支缺口压力较大，专项债腾挪的政府性基金盈余空间成为填补一般公共预算北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库8的主要方式。地方政府可以通过三种渠道从政府性基金调入资金到一般公共预算账本。其一，地方政府可以直接从政府性基金调入。其二，地方政府可以通过预算稳定调节基金调入政府性基金。根据规定，政府性基金结转资金规模超过该项基金当年收入的 30%部分，应调入一般公共预算统筹使用，补充预算稳定调节基金。其三，地方政府可以在每月的非税收入中调入政府性基金，计入在一般公共预算收入中，但不作为填补既有的一般公共预算收支缺口的手段。表表 4 4：3 30 0 个个省省市市一一般般债债还还本本占占一一般般债债收收入入的的比比例例趋趋势势注：每个省市曲线的红点分别是最大值和最小值。红色数值代表百分比超过 70%。由于天津的一般公共预算收支表中只列出了债务净收入，所以这里没有天津的信息。数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴，北大汇丰智库。三三是是多多数数省省市市每每年年有有新新增增结结转转结结余余，部部分分中中西西部部地地区区新新增增结结转转结结余余占占比比较较高高。如表 6 所示，绝大多数省市一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付）中净结转结余占比为负值，即当年该地区年终结转结余金额超过上年结转结余金额，有新增结转结余。而且，2019 年以来，净结转结余占比的负值数值呈扩大趋势，内蒙古、河南、山西、贵州、黑龙江、吉林、福建、四川、甘肃、陕西、山东、新疆等地净结转结余占比负值在两位数，以中西部地区为主。但这种结转结余更多的是以净调入的方式腾挪空间，并不代表这些地区的财政情况很好。比如，2022年，贵州扣除中央净转移支付后的一般公共预算收支缺口为 359.2 亿元，债务净收入为 122.5 亿元，净调入为 521.2 亿元，通过净调入资金使得当年新增结转结余为 284.4 亿元，净结转结余占比为-30.6%。北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库9表表 5 5：3 31 1 个个省省市市一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口（扣扣除除中中央央净净转转移移支支付付）中中净净调调入入占占比比注：空缺代表数据缺失。考虑到债务净收入、净调入、净结转结余存在负值，净调入占比的计算方式为某省市某年净调入除以某省市某年债务净收入、净调入、净结转结余的绝对值之和。数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴，北大汇丰智库。表表 6 6：3 31 1 个个省省市市一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口（扣扣除除中中央央净净转转移移支支付付）中中净净结结转转结结余余占占比比注：空缺代表数据缺失。考虑到债务净收入、净调入、净结转结余存在负值，净结转结余占比的计算方式为某省市某年净结转结余除以某省市某年债务净收入、净调入、净结转结余的绝对值之和。净结转结余=上年结转结余-年终结转结余，净结转结余为负值说明当年新增结转结余。数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴，北大汇丰智库。（4）省级和下级财政之间的关系中国国家财政分为中央、省（自治区、直辖市）、地级市、县（市）、乡（镇）北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库10五级财政，后面的四级对应的是地方财政，地方财政包括地方本级财政和地方下级财政。比如，某省财政收入指的是全省财政收入，某省本级（又称省级）财政收入则单只省级政府的财政收入，不包括下级市县乡的财政收入。从各省市省级和下级一般公共预算之间的关系来看（直辖市本级视作省级财政），主要有四个特征：一一是是除除计计划划单单列列市市外外，其其他他地地区区通通过过省省级级政政府府举举债债，由由省省级级政政府府使使用用转转贷贷的的方方式式将将债债务务收收入入转转给给下下级级，市市县县的的债债务务风风险险有有可可能能向向省省级级政政府府传传导导。2015 年地方政府一般债券预算管理办法地方政府一般债务预算管理办法明文规定，除 5 个计划单列市外，其他地区由省级政府举债，通过债务转贷的方式转给下级市县。一旦市县出现债务兑付风险，其所在的省级政府将承担连带责任，这对省级政府的财力提出要求。如图 3 所示，2 20 02 22 2 年年，河河南南、青青海海、江江苏苏、山山东东、安安徽徽、辽辽宁宁、浙浙江江、湖湖北北、福福建建、吉吉林林 10 个省份的地方本级一般公共预算收入占地方一般公共预算收入的比例低于 10%，仅仅凭凭省省本本级级政政府府的的财财力力无无法法应应对对辖辖区区内内市市县县大大规规模模债债务务违违约约的的风风险险。而且，国办发202220 号明确规定“坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责”。目前来看，省级政府将为辖区内市县债务风险兜底，中央是否会出手救助还有待观察。图图 3 3：2 20 02 22 2 年年 3 31 1 个个省省市市地地方方省省本本级级一一般般公公共共预预算算收收入入/地地方方一一般般公公共共预预算算收收入入数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴，北大汇丰智库。北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库11二二是是省省本本级级留留存存的的债债务务收收入入占占比比呈呈上上升升趋趋势势，增增加加的的省省级级债债务务收收入入主主要要用用于于省省本本级级的的债债务务还还本本或或者者增增加加一一般般公公共共预预算算支支出出。如图 4 所示，2015 年至 2022 年，不同省市债务收入转至下级市县的比例在 80%至 100%之间的集中度明显下降，由71.4%降至 40.0%，部分省市省本级留存了更多的债务收入用于债务还本或者增加一般公共预算支出，或者两者兼有之。比如，山东的省本级债务转贷支出占省本级债务收入的比例由 2015 年的 90.6%降至 2022 年的 74.8%，减少了 15.8 个百分点；山东的省本级债务还本支出占省本级债务收入的比例由 2015 年的 5.3%升至2022 年的 11.4%，增加了 6.1 个百分点，剩余的 9.7 个百分点（15.8-6.1=9.7）被用于增加省本级的一般公共预算支出。图图 4 4：不不同同省省市市债债务务转转至至下下级级市市县县的的比比例例在在（8 80 0%，1 10 00 0%区区间间的的集集中中度度注：集中度的具体计算方式是某年某地省本级债务转贷支出/省本级债务收入在（80%，100%区间省市的个数除以当年有数据的省市总数量。部分省市的部分年份数据缺失。数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴，北大汇丰智库。三三是是省省本本级级留留存存的的中中央央净净转转移移支支付付占占比比呈呈上上升升趋趋势势，主主要要用用于于省省级级财财政政支支出出；广广东东和和上上海海中中央央净净转转移移支支付付转转至至下下级级市市县县的的比比例例一一直直大大幅幅超超过过 1 10 00 0%，说说明明广广东东和和上上海海额额外外动动用用省省级级一一般般公公共共预预算算收收入入补补贴贴下下级级。如图 5 所示，2015 年至 2022 年，不同省市将中央净转移支付转至下级市县的比例大于 80%的集中度呈下行趋势，由2015 年的 72.7%降至 2022 年的 52.4%，部分地区省本级留存了更多中央转移支付收入用于省级财政的支出。比如，2022 年，吉林省本级的一般公共预算收入为 80.6亿元，省本级的一般公共预算支出为 1062.8 亿元，收支存在 982.2 亿元的缺口，中央对吉林的省本级净转移支付收入为 2870.1 亿元，吉林省本级对下级的补助净北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库12支出为 1869.5 亿元，吉林省级政府留存了中央转移支付 1000.6 亿元，主要用于省级政府支出。特别地，2015 年至 2022 年，上海和广东的中央转移支付转至下级市县的比例在 150%以上，说明上海和广东的省级政府财政收入有余力补贴对下级政府的转移支付。但近年来，上海和广东的中央转移支付转至下级市县的比例呈下行趋势，说明疫情对上海和广东的省本级财政收入产生了冲击。2022 年，上海本级财政收入 3415.9 亿元，较上年下降 3%；广东本级财政收入 3063.25 亿元，较上年下降 13%。另外，湖南和北京也有个别年份中央转移支付转至下级市县的比例超过 100%，但超过的比例远不如上海和广东。图图 5 5：不不同同省省市市中中央央净净转转移移支支付付转转至至下下级级市市县县比比例例的的分分布布情情况况注：集中度的具体计算方式是某年某地省级补助市县级净支出/中央对省级净转移支付收入大于 80%省市的个数除以当年有数据的省市总数量。中央净转移支付转至下级市县比例的具体计算方式是某年某地省级补助市县级净支出/中央对省级净转移支付收入。省级补助市县级净支出=省级补助市县支出-市县上解省级收入，中央对省级净转移支付收入=中央补助省级收入-省级上解中央支出。部分省市的部分年份数据缺失。数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴，北大汇丰智库。四四是是省省级级政政府府一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口压压力力是是导导致致省省本本级级留留存存更更多多债债务务收收入入和和中中央央净净转转移移支支付付收收入入主主因因，这这会会导导致致下下级级政政府府财财权权和和事事权权的的矛矛盾盾加加剧剧。如表 7 所示，上海和广东的省本级一般公共预算收支缺口出现了明显的负值，所以其有余力补贴对下级的转移支付；北京的本级公共财政收支缺口多数时间也是负值，但收支盈余幅度小于上海和广东；多数省市的省级一般公共预算收支缺口呈扩大趋势。在省级财政收入增长乏力以及省级财政支出居高不下的背景下，多数省市不得不通过留存更多的债务收入和中央转移支付收入来增加省级政府的收入来源，北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库13但这种方式会导致下级县市收支矛盾加剧，偿债压力加大，反过来将风险传导给省级政府，形成恶性循环。表表 7 7：3 31 1 个个省省市市省省本本级级一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口注：柱状图代表各省市 2015 年至 2022 年省本级一般公共预算收支缺口的发展趋势，红色圆柱该时间段内最大值，橙色援助是负值，蓝色圆柱是正值。部分省市的部分年份数据缺失。数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴，北大汇丰智库。2.政府性基金：依赖专项债腾挪盈余空间，珠三角和长三角净调出占比超过 90%该部分从各省市政府性基金收支缺口的发展趋势、各省市扣除债务净收入后的政府性基金收支缺口填补方式、各省市省级和下级政府性基金之间的关系三个维度分析地方政府政府性基金的主要特征。（1）政府性基金收支缺口的发展趋势从各省市政府性基金收支缺口的发展趋势来看，主要有两个特征：一一是是 2 20 02 20 0 年年以以来来，多多数数省省市市的的政政府府性性基基金金收收支支缺缺口口明明显显扩扩大大。如表 8 所示，除上海、江苏、宁夏外，其他 26 个省市的政府性基金收支缺口呈扩大趋势。一方面，由于疫情和经济下行压力加大，地方政府专项债额度大幅增加，补充了可用于政府性基金支出的资金来源。按照政府工作报告口径，2020 年至 2022 年，每年的地方政府专项债新增额度都超过了 3.65 万亿元。另一方面，2022 年，房地产市场不景气，土地出让收入大幅下降，进一步恶化政府性基金收支缺口。2022 年，地方政府性基金本级收入下降 21.6%，其中，国有土地使用权收入下降 23.3%。二二是是扣扣除除债债务务净净收收入入后后，多多数数省省市市政政府府性性基基金金收收支支呈呈盈盈余余状状态态，经经济济发发达达地地区区更更依依赖赖专专项项债债腾腾挪挪的的政政府府性性基基金金收收支支盈盈余余空空间间，这这会会导导致致风风险险隐隐患患。如表 9 所北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库14示，2015 年至 2022 年，扣除债务净收入后，多数省份的多数年份政府性基金收支呈盈余状态（收入大于支出），且经济总量较大的省市政府性基金的盈余规模也较