行政组织学ppt课件.pptx

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Wednesday,#,1,行政组织学,Science of Administrative Organization,2,参考书目,中文教材,1,、尹钢等主编：,行政组织学,，北京大学出版社，,2005,年。,2,、教军章著：,公共行政组织论,，黑龙江人民出版社，,2005,年。,3,、龙朝双、李晓玉主编：,行政组织学,，湖北人民出版社，,2007,年。,4,、倪星主编：,行政组织学,，北京师范大学出版社，,2011,年。,西文译著,5,、（美）弗莱蒙特,E,卡斯特、詹姆斯,E,罗森茨韦克著：,组织与管理,，中国社会科学出版社，,2000,年。,6,、（美）罗伯特,丹哈特著：,公共组织理论,，华夏出版社，,2002,年。,7,、（美）斯科特著：,组织理论：理性、自然与开放系统的视角,，中国人民大学出版社，,2011,年。,3,第一章 绪论,第一节,行政组织概述,一、,行政组织的含义,（一）组织,（二）行政,（三）行政组织,4,（一）组织的含义,1,、词源,中文,“,组织,”,英文,“,Organization,”,5,中文的,“,组织,”,（,1,）将丝麻纺织成布,辽史,食货志,：,“,国人树桑麻，习组织。,”,（,2,）被引申为将一种物体的构成部分组合成一个整体。,6,英文,“,组织,”,（,Organization,）,英文,“,组织,”,（,Organization,）源于,“,器官,Organ,”,，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构。后被引申为按照一定的目标而进行的系统安排，并逐渐被用来解释人类社会群体。,7,2,、关于组织的理论界说,法约尔（古典管理学派）：,组织是由物质和人组装成的社会有机体，其目的在于实现计划、组织、指挥、协调和控制。（物质构成,/,职能）,巴纳德（社会系统学派,）：,组织是两个或两个以上的人的有意识协调的活动或效力的系统。（共同目标,/,协作意愿,/,沟通系统,人）,穆尼和赖莱（管理过程学派）：,组织是每一种人群联合起来为了达到某种共同目标的形式。（目的,/,结构）,卡斯特和罗森茨韦克（系统管理学派）：,组织是以一个由若干子系统组成的开放式社会系统。（系统性,/,环境互动）,理查德,H,霍尔：,2002,年在其,组织：结构、过程及结,果,中对组织的定义作为小结。,8,3.,组织的含义,组织是具有特定目标，承担特定功能的群体。（功能,/,目标,/,人员）,组织是按照一定的原则建构形成的。（结构,/,规则,/,技术）,组织的本质是一个相互协作的体系。（分工,/,合作,/,沟通,/,效率）,组织是有一定边界的。（产品,/,气质,/,差异,/,竞争）,组织是具有一致性目标的人们依照一定的原则所建构起来相互协作的，并具有一定边界的社会群体。,9,不仅引导组织成员提供服务，而且也对他们进行管理与协调,从环境中获得资源，对产品和服务进行分配,必须界定或重新界定目标,.,4.,组织的类型,组织被认为是一种社会结构，所有组织面临着一些列共同的问题,作为完成目标的手段，其自身也要消耗一定的资源,对参加者进行选择、培训和更换，以及协调周边关系,10,5.,组织的构成要素,组织,社会结构,目标,技术,参与者,环境,哈罗德,J,利维特 钻石模型,11,（二）行政的概念,公共行政的西方传统根植于宪政主义（制宪民主）的思想方法，一方面强调对国家权力的制约（法治的价值取向），另一方面强调对公民自治的鼓励（民主的价值取向）。,尼古拉斯,亨利,公共行政与公共事务,12,宪政原则下的制度安排,依法行政是行政活动获得正当性的基础,国家对公共事务的组织与管理,行政,“,三权分立”中的行政,行政法中的行政,公共行政中的行政,13,1.“,三权分立”中的行政,英国,美国,法国,约翰,洛克 政府论相关论文 基于承诺和契约的政治共同体、自然法,独立宣言,、,联邦条例,、联邦宪法 保障人权、基于同意的的统治、人民有权废除政府以及“三权分立”,让,-,雅克,卢梭,社会契约论,主权在民、权利平等、法律的普遍性以及立法权与行政权分立,立法权,司法权,行政权,宪政主义在各国的发展形成不同的民主共和范式,.,宪政原则,14,2.,行政法中的行政,紧密,法治的宪政,模式,权力的宪政,模式,国家职能较多而规模也较大,国家与社会的关系,国家职能和规模,宪政制度的传统强调自由竞争的市场经济，市民社会相对独立于政治国家，公民拥有独立于社会与政治权威之外的个体权利。,松散,国家职能较少而规模也较小,15,2.,行政法中的行政,宪法和法律授权，提供多种多样公共服务,政治、经济和社会权利得到发展,公民权利的发展,行政权力的扩张,福利国家、行政国家,国家干预的规模和范围的不断增长，行政机关的自由裁量权不断扩大；行政法的兴起，即承认行政扩张的事实，又限制其对权利的伤害。,16,3.,公共行政中的行政,无论是公共行政还是私人行政，它们都是一般性的行政管理。,公共行政与其说是一个管理问题，不如说是一个统治或治理（,governance,）问题,公共行政的法学途径意味着依法行政和法治行政,公共行政中的管理学途径,公共行政的政治学途径,公共行政的法学途径,戴维,H,罗森布鲁姆,公共行政学,管理、政治和法律的途径,17,3.,行政组织研究,行政组织,行政组织的界定,行政的组织研究,行政组织的分类,18,行政组织是为履行国家行政职能而依法建立起来的一切行政机关的综合体。,行政组织的含义,19,仅指政府系统,，,即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。,泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等行政功能的组织。,包括国家的政府系统、国家、立法司法机关，政党、企事业单位以及群众团体等其他社会组织内处理行政事务的组织。,广义,狭义,行政组织含义,20,行政组织的主要功能,行政组织功能的含义：,是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。,行政组织功能的主要内容：,1,政治功能,2,经济功能,3,文化功能,4,社会功能,21,1,、政治功能,阶级统治的功能,保卫功能,社会治安功能,民主功能,为政治价值和政治利益的根本实现提供,组织保证,22,2,、经济功能,提供经济发展所需的最低条件的法律和制度；,组织、生产、提供公共物品和公共服务；,共有资源和自然资源的保护；,宏观经济的调控,保证经济的稳定和效率；,23,3,、文化功能,进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育,推动科学文化教育的发展,24,4,、社会管理功能,提供社会保障,社会收入的公平分配,保护自然环境,调节人口自身生产,25,3.1,行政组织的界定,3.1.1,管理,3.1.2,过程,3.1.3,价值中立,与公民社会的关系,公共性,官僚制及政府再造,26,3.1.1,公共行政与私人行政,了解：,私人行政,是资产阶级学者为了跟,公共行政,相区别，而提出的行政法上的一个理论概念。,PS,：凡为私人目的所进行的管理就是私人行政。,不同：,(1),目的不同,(2),涉及的利益不同。,(3),自由程度不同。,BUT,！中国社会主义行政法理论不采用“私人行政”这一概念。,27,3.1.2,公共行政的过程不同于私人行政的过程,1.,领导者,2.,绩效检验,3.,终极价值,4.,监督,5.,依赖不同,6.,监控,28,3.1.3,价值中立,了解。,1.,什么是政党分肥制，以及这种做法的目的。,2.,官僚体制所包括的主要观点。,29,3.2,行政的组织研究,理论,第,2,章,从组织理论出发研究行政具有理论意义和现实意义,环境,第,34,章,结构,第,5,章,过程,第,6,章,绩效,第,7,章,变革 第八章,30,3.3,行政组织的分类,公共部门,第三部门,私人部门,政府部门,/,机构,政府企业,为会员服务,为公众服务,私人公司,1,、由政府资助,2,、在运行过程中严格遵守法律,1,、全部或部门由政府资助,2,、在遵守法律上有灵活性,3,、独立或市政府部门的一部分,4,、具有企业特征，一般为公众服务而建立,1,、具有某些公共目的，但主要使成员获益而不是大众获益,2,、大约,40,万个在国内税务局注册,3,、占第三部门总数的,10%,1,、主要为公众服务,2,、至少有,120,万个这样的组织,3,、占第三部门总数的,90%,1,、私人拥有,/,控制,2,、追求利润,商务部、环保局、警察局,田纳西流域管理局、农村电话银行,社会联谊组织、工会、行业协会、政治组织、互利合作组织,融资中介、教会,IBM,，,保洁公司,类型,特征,事例,31,政府部门,行政机构,公法行政管理机构,私法实体,与国家不可分,法律意义上部分或完全独立,法律意义上的独立实体,公法实体,私法实体,部长,公共与私人客户相结合,大多数是私人客户,公务员,部分公务员,司法雇用,税收自己支持,用户缴费、销售,销售收入资金支持,政府组织形式的分类,32,案例讨论,讨论问题,1,、俄罗斯的民主政治与官僚体制是怎样的关系？,2,、为什么俄罗斯的官僚体制,20,年来没有变化？决定因素是文化，还是制度？,3,、基于宪政主义的视角，如何才能改善官僚体制的绩效，更好地为人民服务？,俄罗斯的官僚体制,33,第二章 行政组织理论,Administrative Organizational Theory,奴隶制时期的外国行政组织,封建制时期的外国行政组织,资本主义时期的外国行政组织,第一节 外国行政组织的演变,34,一、奴隶制时期的外国行政组织,（一）古埃及的行政组织,（二）古希腊的行政组织,（三）古罗马的行政组织,（四）奴隶制时期外国行政组织的特点,35,1,、中央集权的奴隶制君主专制，“金字塔”式的行政组织体系。,（一）古埃及的行政组织,2,、行政组织高度混同，权限划分不明确。,3,、祭司在国家机构中占有显著地位。,36,（二）古希腊的行政组织,古希腊没有形成统一的中央集权国家，而是出现了许多政体各不相同的城邦国家，雅典是其代表。,雅典行政组织的特征：,雅典的行政组织具有原始的民主行政特征。,强调依法行政。,行政官员非专业化、非职业化，无报酬。,行政职能简单。,37,雅典民主制度全盛时期国家的政权组织结构示意图,公民大会,元老院,公民陪审法庭,五百人议事会,执政官,十将军委员会,38,（三）古罗马的行政组织,古罗马共和国时期的行政组织,中央机关：,人民大会,立法机关,元老院,最高权力机关,高级长官,日常行政,地方机构：总督拥有该行省军事、行政和司法的全权。,古罗马帝国时期的行政组织,建立了独裁性质的元首制度，主要的中央政府机构已经形成。,地方行政组织采用层级节制的组织体系。,39,（四）奴隶制时期外国行政组织的特点,1,、开始有了初步的原始的分工，带有一定民主与法治色彩。,2,、行政组织职能简单且未明确分化。,3,、中央和地方的关系相对简单，权责划分简单又统一。,4,、共和制时期，行政组织官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。,40,二、封建制时期的外国行政组织,（一）英国行政组织,（二）法国行政组织,（三）封建时期英法行政组织的特点,41,（一）英国封建制时期的行政组织,英国中世纪实行分权君主制：贵族会议和国王。,地方政府处于一种半自治状态。地方行政组织由郡、百户区、村社三级组成。,演变过程：,1,、公元,9,10,世纪的盎格鲁,撒克逊时期，开始形成比较固定的行政组织形式：国王和贤人会议两个权力中心。,2,、威廉时期，逐步形成召集贵族会议和御前会议的惯例。御前会议逐渐演化为上下两院。,3,、都铎王朝时期（,1485,1603,年），王权得到强化。,42,（二）法国封建制时期的行政组织,法国中世纪逐步建立起高度集权的行政管理体制。,1,、地方分封的封建君主制：,宫廷大臣管辖国王办公机关的事务，各封建主有自己的行政机关。,2,、等级君主制：,国王的行政机关由家臣机关变成了全国性的官僚机构,。,3,、中央集权的专制君主制：,由国王和他的几位亲信大臣组成最高国务会议。,地方行政、财政、司法事务由国王钦命的监察官负责。,43,（三）封建制时期英法行政组织的特点,1,、立法权与行政权分离，行政权受到立法权的制约。,2,、中世纪末期，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。,3,、地方行政组织较之奴隶制时期有了较大发展。,4,、王权与教权的关系十分密切。,44,三、资本主义时期的外国行政组织,（一）英国现代行政组织,（二）美国现代行政组织,（三）法国现代行政组织,（四）资本主义时期外国行政组织的特点,45,（一）英国行政组织,中央行政组织：,枢密院,形式上的最高行政机关。,内阁,实际上的最高行政机关，英国政府的核心机构，其首脑为首相。,政府各部,中央行政的职能部门。,地方行政组织：,分为郡和区两级，有时分为郡、区和教区（或社区）三级。,地方行政组织的职能：,管理交通道路、维护公共秩序和治安、搞好环境卫生、制定和实施城乡规划、发展公共事业、提供福利服务。,46,（二）美国行政组织,美国联邦行政组织,美国州行政组织,美国地方行政组织,47,1,、美国联邦行政组织,（,1,）总统直属机构,（,2,）内阁和行政部,（,3,）独立行政机构,48,2,、美国州行政组织,州政府根据州的宪法而组织，联邦政府与州政府实行分权制，不存在直接的领导和从属关系。,由于各州的情况下一样，设立的行政机构也不一样。,49,3,、美国的地方行政组织,在美国州以下的政府才称为地方政府。州以下一般划分为郡和市，下设教区和镇，另外还设有特别行政区、学区。,（,1,）美国郡政府组织,（,2,）美国市行政组织,（,3,）美国镇行政组织,（,4,）特别行政区,50,（三）法国现代行政组织,法国中央行政组织由总统、总理和中央各部等行政机构组成。,（,1,）,总统：,1958,年的宪法规定，总统和总理都享有最高行政权，这种现象被法国行政学者称为“行政二头制”。,（,2,）,总理,：政府首脑，总理和部长联合称为政府。,（,3,）,中央各部,：部长是中央专门行政机关的首长。,法国地方行政组织有大区、省和市镇三个层次。,51,（四）资本主义时期外国行政组织的特点,1,、行政组织日趋独立且职能不断扩大，组织分工不断精细，管理趋于专业化、科学化。,2,、行政组织的职能已从原来的以政治职能为主转向以经济和社会职能为主。,3,、行政权力越来越大。,4,、中央适度集权，地方适度分权。,52,第二节 中国行政组织的演变,一、中国古代的行政组织,二、中华民国的行政组织,三、中华人民共和国的行政组织,53,一、中国古代的行政组织,夏：王位世袭制、开始设官,商：按照职能设官定制,周：三司六太,“外服”具有地方机关的属性,我国奴隶制时期的行政组织实行,“,亲贵合一,”,的组织原则,。,（一）夏、商、周时期的行政组织,54,秦,:,三公九卿制,丞相、太尉、御史大夫（集体宰相）；三公之下设九卿。,汉光武帝以后，尚书权力越来越大。,地方行政组织：秦朝,郡、县两级,汉末,州、郡、县三级,（二）秦、汉时期的行政组织,55,从魏晋至隋、唐形成了,三省六部二十四司,的行政组织体制,三省：中书、门下、尚书（尚书省是全国的行政核心），三省长官为集体宰相,六部：（在尚书省下）吏、户、礼、兵、刑、工,隋唐时期的中央行政组织还包括九寺五监,地方行政组织,州县两级,（三）隋唐时期的行政组织,56,（四）宋、元、明、清时期的行政组织,宋、元时期：三省向一省过渡，中书省逐渐成为最高的行政机关,明、清时期：设内阁，清朝增设军机处。,地方行政组织：,宋朝,路、州、县三级,元朝,省、路、县,(,创行省制度，这是我国古代地方行政组织的一次重大改革,),明朝,省、府、县三级,清朝,省、道、府、县四级,57,（五）中国古代行政组织的特点,1,强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。,2,中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。,3,中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。,4,中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。,58,二、中华民国的行政组织,（一）南京临时政府时期的行政组织（,19121913,年）,（二）北洋政府时期的行政组织（,19131928,年）,（三）国民政府时期的行政组织（,19271949,年）,59,孙中山的行政组织思想,（,1,）创五权分立原则，谋求“万能政府”,（,2,）倡导地方自治，提出均权制主张,（,3,）重视人才培养与合理使用，强调人尽其才。,60,1,、,临时政府组织大纲,是,1912,年元旦成立中华民国政府的法律基础。,临时政府采取总统制，临时政府的行政部门共设九部,。,2,、,1912,年,3,月，公布,中华民国临时约法,改总统制为参议院下的内阁制。,（一）南京临时政府时期的行政组织（,19121913,年）,61,1,、,1913,年，袁世凯在北京就任大总统。次年,5,月，公布,新约法,，还内阁制为“总统制”。,2,、,1915,年,12,月袁世凯又实行由总统制向帝制的过渡。,3,、,1916,年，洪宪帝制失败。,这一时期，政制在总统制、帝制、内阁制之间来回变动。,（二）北洋政府时期的行政组织（,19131928,年）,62,1,、国民政府设立的法律依据是,国民政府组织法,。,2,、国民政府主席及委员组成国民政府会议共商国务。,3,、国民政府由五院组成。行政院是国民政府的最高行政机关。,4,、中华民国地方行政组织一般设省、县两级,。,（三）国民政府时期的行政组织（,19271949,年）,63,（四）中华民国的行政组织特点,、中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想。,2,、孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察三权并立的思想，具有历史的进步意义。,3,、从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。,4,、在中央与地方的关系上，中央集权制与地方军阀割据并存。,64,（一）中华人民共和国中央行政组织,l,第一阶段（,19491954,年）的行政组织,2,第二阶段（,19551966,年）的行政组织,3,第三阶段（,19671974,年）的行政组织,4,第四阶段（,19751981,年）的行政组织,三、中华人民共和国的行政组织,65,l,第一阶段（,1949,一,1954,年）的行政组织,1949,年,9,月，政务院是国家的最高执行机关。政务院初步形成按行业或产品来设置经济管理部门的组织管理模式。,1954,年,9,月，,国务院组织法,对原政务院的组织机构进行了较大的调整，国务院由职能机构、直属机构、办公机构三大块组成的组织结构基本上稳定下来。,66,2,第二阶段（,19551966,年）的行政组织,1956,年底，适应社会主义计划经济要求的行政组织格局基本形成。,1957-1959,年开始了以放权与精简为主要内容的行政体制改革。,1960-1965,年重新收权使国务院机构重新膨胀。,67,3,第三阶段（,19671974,年）的行政组织,1966,年,5,月开始的“文化大革命”使国家机关普遍受到了冲击，各级各部门都陷入严重的瘫痪状态。,从,1970,年开始，实行了新一轮权力大下放及机构大精简。,68,4,第四阶段（,19751981,年）的行政组织,1975,年召开的四届全国人大，再次强调现代化建设目标，国务院机构的设置也相应作了调整和增加。,为了进一步加强对国家经济的集中统一管理，从,1978,年开始，进行了又一轮以收权为主要内容的调整。,69,（二）中华人民共和国地方行政组织及其与中央行政组织的关系,1,中华人民共和国地方行政组织的层级,新中国成立初期：大区、省、县、乡四级；,1954,年宪法规定：省、县、乡三级；,80-90,年代,实际上我国多数地方政府是四级：省、市（地级）、县、乡。,70,2,地方行政组织的组成、职能与机构设置,地方各级人民政府由地方行政正副省长、自治区主席、市长、州长。县长、乡长、镇长、秘书长、部门首长组成。,各级地方政府对本区域的政治、经济、社会事务进行管理。,主要职权,71,一般而言，地方各级政府机构大致分为六类：,（,1,）政法管理部门,（,2,）经济管理部门,（,3,）综合管理部门,（,4,）经济和社会的监督部门,（,5,）教科文卫事业管理部门,（,6,）其他管理部门,72,3,中央与地方的关系,这一时期，中国各级政府之间实行的是严格的层级节制，一级管一级，最后一切权力归中央政府。故中国的行政体制属于中央集权型体制。,改革开放后，对中央与地方权力分配关系逐渐进行了改革，主要是在国民经济的宏观管理权集中于中央、地方事务分权于地方方面进行了改革。,73,后期行政组织的改革和发展,（,1,）,1982,年机构改革,（,2,）,1988,年机构改革,（,3,）,1993,年机构改革,（,4,）,1998,年机构改革,（,5,）,2003,年机构改革,（,6,）,2008,年机构改革,（,4,）,2013,年机构改革,74,（三）中华人民共和国行政组织的特点,（,1,）新中国行政组织具有充分的人民性。各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。,（,2,）新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整，并取得了一定的成就。它为经济的发展注入了活力。,（,3,）在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。这是通过人民代表大会这一制度来保证的。,（,4,）新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端。,75,高度集权的管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是根本原因，其根源于无所不包的计划经济体制。,改革开放后，我们在进行由计划经济体制转入社会主义市场经济体制的过程中就认识到，转变政府职能是我国行政组织改革的前提和基础。,76,第二章 行政组织理论,Administrative Organizational Theory,西方,行政,组织理论发展四阶段,:,1.,古典行政组织理论,(,传统科学管理时期的行政组织理论,)19,世纪末至,20,世纪初,2.,新行政公共组织理论,(,行为科学管理时期的行政组织理论,)20,世纪,30-60,年代,3.,现代行政组织理论,(,系统科学管理时期的行政组织理论,)20,世纪,60-80,年代,),4.,当代行政组织理论,(,行政组织理论的现代发展,)20,世纪,80,年代至今,77,第二章 行政组织理论,政治,行政范式,理性,权变范式,交易,制度范式,系统,生态范式,案例讨论：官僚体制的经济学,78,行政学之研究,，奠定了政治与行政二分的思想基础,政治与行政,，政治与政策有关，它是国家意志的表达，而行政与这些政策的执行有关,公共行政研究导论,政党政治不应该侵入公共行政；管理学本身会导致科学性研究；公共行政自身能够成为“价值中立”的科学；公共行政的使命是经济性和效率性。,伍德罗,威尔逊,弗兰克,J,古德诺,伦纳德,D,怀特,第一节 政治,行政范式,一、政治行政二分,政治与行政的,二分法的长期影响,面对学术界,的批判,实践性影响：城市管理的议会经理制,智识性影响：价值与事实二分，卢瑟,H,古立克和林德尔,厄威克,20,世纪,40,年代开始,“行政”的事物与“政治”的事物实际上是很难分离的,面对学术界的批判，公共行政的研究又回到了政治科学的范畴,79,二、统治的合法性,政治社会的中心问题是权力的分配和构造。总之，一个具有合法性的政府被认为是拥有权威的，也就是宪法所规定的决策权力，以及预期获得的公民社会的广泛遵从。,六个基础的命题？,古典流派强调目标朝向的管理原则？,韦伯（古典学派代表）合法权威：,传统型；魅力型；法理型。,80,三、作为统治阶级的官僚组织,在所有的社会中，存在的政府，亦即“统治阶级”，或称为“握有公共,权力的人”，总是少数。并且在其治下的大众，常常缺乏机会参与政治，,他们只能唯命是从，称之为“被统治阶级”。,政府形态可以分为两类：一是封建的（,feudal,），另一类是官僚的,（,bureaucratic,）。,避免“官僚专制主义”需要代表系统的节制。,探索官僚组织的起源不应将分析的视角局限在国家，而应从组织,的角度入手。,各种社会或政治活动，无论其组织在其开始时如何民主化及大众化，到,后来一定会被少数领袖分子操纵，而失去原有的民主性质和精神。,1,、加塔诺,莫斯卡,统治阶级,2,、罗伯特,米歇尔斯“寡头统治铁律”,81,四、官僚制“理想类型”,实践中的,官僚制,官僚制理想,类型,公共官僚制,代议官僚制,2003,004,2005,2006,马克斯,韦伯,罗伯特,K,默顿,托斯坦,凡勃伦“训练造成的无能”,约翰,杜威,“职业精神病”,尼古拉斯,亨利,民主大众与知识精英的结合部,用于调和官僚制与民主制之间的张力一部装置,萨缪尔,克里斯洛夫和戴维,H,罗森布鲁姆,代议制在官僚结构中可以存在,按人员的代议制,按行政组织的代议制,公民参与的代议制,82,沃伦,本尼斯在,未来的组织,指出，在未来,2025,年间（即,19871992,年），我们将为现存的官僚制送终，以便迎接更适合,20,世纪工业化需要的新社会制度的诞生。,现代工业社会对官僚制的威胁来：,（,1,）急剧的和难以预料的变化；,（,2,）传统的组织形式已经无法容纳组织规模的不断增长；,（,3,）现代技术的复杂性需要多样化和高度专业化的人才；,（,4,）构成管理行为的哲学观点已发生了根本性的变化。,五、走向后官僚制,83,问题,官僚制的解决方式,20,世纪的新情况,一体化问题：怎样使个人需要与组织目标一致,没有问题就不需要解决。个人被视为简单的和被动的工具。忽视了“人格”与角色之间的张力。,人类科学的出现以及对复杂人性的理解；向上的追求；人文和民主精神。,社会影响问题：权力的分配，以及权力和权威的来源,尽管明显地依赖于法理的权力，但是隐含着强制权力的使用。任何情况下，胜任、强制和法规之间的复杂关系都是紊乱的、含糊的以及变迁的。,管理权与所有权的分离，工会与普通教育的兴起，权威统治的负面和无意的影响。,协作问题：形成控制冲突的机制,以“等级规则”来解决级别之间的冲突，以“协调规则”来解决同级之间的冲突，强调“效忠”。,专业化和职业化增加了相互依存的需要。个人或万能者的领导很难适应领导情境的复杂性。,适应问题：妥当地回应环境引起的变化,环境稳定、简单和可预见，例行公事，以任意的、偶然的方式适应变化，不预计各种后果。,组织的外部环境更加动荡，难以预见，技术变革以史无前例的速率进行着。,“,新生”问题：成长与衰退,假设未来是确定的，与过去基本相同。,技术、任务、人力、原材料、社会规范和价值、企业和社会目标的急剧变化，所有这些都使得修正过程成为人们经常关注的事物。,杰伊,M,沙夫里茨：,公共行政学经典,未来组织所面临的核心问题,五、走向后官僚制,84,麦克尔,巴泽雷：,突破官僚制,从官僚制到后官僚制的范式变迁,官僚制范式,后官僚制范式,公共利益,公民认为有价值的结果,效率,质量和价值,行政,生产,控制,遵守规范,明确职能、权力和结构,确定任务、服务、顾客和成果,价格调整,创造价值,履行职责,培养责任心，加强工作关系,遵守规范和程序,理解并运用规范，找出并解决问题，不断改进过程,行政管理制度,服务与控制的分离，支持遵守规范，扩大顾客选择范围，鼓励集体行动，提供激励，衡量并分析结果，增加反馈信息,五、走向后官僚制,85,(1),在政府组织中进行分权，将责任转移至较低一级的政府部门；,(2),重新审视政府应该做什么，应该付出什么，哪里是政府应该付出却没有付出的，哪里是既没有去做又没有付出的；,(3),消减公共服务的规模，实行公共活动的民营化和公司化；,(4),寻求更大净收益的公共服务提供途径；,(5),顾客取向的，包括为公共服务提供明晰的质量标准；,(6),实行标杆管理和绩效评估；,(7),开展简化规制、降低成本的改革。,五、走向后官僚制,后官僚制在各国的实践,86,奥斯本和盖布勒的企业家政府理论,1992,年两人合著,改革政府,-,企业精神如何改造公营部门,提出了“政府企业化”的管理模式,这是用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府的公共管理部门，重塑政府形象，从而对传统官僚体制进行改革。,87,政府改革十原则,1,、起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；,2,、社区拥有的政府：授权而不是服务；,3,、竞争性政府：把竞争机制引入提供服务中去；,4,、具有使命感的政府：改变按章办事；,5,、讲究效果的政府：讲效果而不是按投入拨款；,6,、受顾客驱使的政府,:,满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；,7,、有事业心的政府：有收益而不浪费；,8,、有预见力的政府：预防而不是治疗；,9,、分权的政府：从等级制到参与协作；,10.,以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革,88,第二节、理性,权变范式,组织理论的起源：,泰勒的科学管理方法,法约,尔的行政管理原则,韦伯的官僚制理念,西,蒙的管理行为学说,区分：,组织；家庭和血缘；社会运动和社会结构,89,一、泰勒的科学管理,泰勒的科学管理理念集中体现在其,1911,年的著作,科学管理原理,。,企业和社会缺乏效率,科学管理原理同样可以运用于公共部门：,首先，寻求最佳工作方法和系统控制的思想非常符合行政组织中的等级制、过程和惯例；,其次，标准化任务和按其操作的工人也与传统的行政模式相吻合；,最后，运用时间尺度进行绩效测量的做法在庞大的官僚制组织及其分支中也非常普遍。,莫里斯,库克：将科学管理中追求的效率视为行政组织回应民众需求目标的工具。换言之，在民主政治的运作中，民众期望一定水平之上的服务品质以及符合民众需求的政治责任，从而使效率受到政府部门的重视。为此，库克对行政部门的建议包括任用一流的人才、发展科学的工作程序以及多方面激励员工等一系列主张,。,90,泰勒科学管理”组织理论,(Scientific Management),1.,提出富于技术性质的,职能主义理论,(,职能专门化原理,),他主张把组织中的,计划职,能与执行职能分开,并提出实行职能管理,将整,个管理工作划分为许多较小的管理职能,所有管理人员应当尽可能专门地分担一种职能,.,2.,强调组织工作要,定额化、标准化、程序化,(,工作定额原理、标准化原理,),3.,强调,组织的例外原理,4.,组织内密切合作原理,强调雇主与工人合作的“,精神革命”,5.,提出必须为,每个岗位配备第一流人员,.,特点,:,（,1,）着眼于组织操作层的工作效率,;,（,2,）把操作者当作“经济人”,;,（,3,）关注组织的现场管理,.,91,1916,年出版了,工业管理与一般管理,一书，试图通,过行政管理原则的建构来实现组织管理活动的理性化。,对于组织而言，有两种行为类型是最重要的，即协作与专门化。,为指导协调行为而产生的准则主要包括,:,（,1,）等级原则；（,2,）指令单一原则；（,3,）控制范围原则；（,4,）特例原则。,专门化关注的是如何把各种行为分配给组织的各个职位，以及如何使这些职位最有效地组成工作单位或部门。这些指导性原则首先包括部门化原则；其次，还包括流水线作业原则。,二、法约尔的一般管理,92,1.,管理的基础是组织,.,2.,组织的管理层次和幅度应控制在最低限度内,.,（图）,3.,组织参谋论,.,4.,组织管理五要素,5.,十四条组织管理原则,:,劳动分工，权力与责任，纪律,统一指挥,统一领导,个人利益服从整体利益,人员的报酬,集中,等级制度,秩序,公平,人员的稳定,首创精神,人员的团结,.,这十四条,既是管理的原则,又是组织的原则,.,6,.,法约尔跳板,(,天桥,),二、法约尔的一般管理,93,7.,主张,选拔,有,管理能力的人担任各级领导,.,8.,健全管理教育体制普及管理教育,.,A,总经理,部门经理,B,部门经理,命 主任,C,主任 命,令 工长,D,工长 令,监工,E,监