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城市有机更新政企共塑的城市升级之路中国城市更新论坛白皮书(2020)OrganicU p d a t ePromote城市更新的分类城市更新在城市发展中的作用城市有机更新的重要意义1 城市更新的类型及在城市发展中的作用国外城市更新概念的提出及演进城市更新案例-鹿特丹“为社区营造”&城市更新案例-伦敦金融城 城市更新案例-汉堡工业区&城市更新案例-哈德逊广场城市更新案例-马克赫尔市集国外城市更新模式对我国的启示2 城市有机更新的国际经验及规律城市更新规划管理重构与塑造 城市有机更新过程中常见的规划问题 适应城市有机更新实践的规划对策专题1 规划管理对城市有机更新的作用机制更新类金融政策作用-拓宽融资渠道 更新类金融政策作用-完善政策性贷款和担保机制 政府引导母基金的作用及机制专题2 更新类金融政策在城市有机更新中的作用激励政策的作用与角色 控制政策的作用与角色专题3 激励与控制政策在我国城市有机更新中的作用及机制不同模式的城市更新中多元利益主体之间关系 政府在不同模式下平衡各利益主体的角色与作用4 政府在平衡各利益主体利益中的作用及机制企业参与城市有机更新的模式 盈利并非是企业参与城市有机更新的无解难题 政企合作的模式与机制5 企业参与城市有机更新的主要模式及创新作用做好顶层制度的设计，注重利益分配制度的可持续性 尊重城市发展的规律，以 TOD 等理念重塑城市繁荣相关政策规定实施细节的及时更新 有效的目标管理和工作协调 系统性的融资政策3 城市有机更新中的政府职能与政策体系P0209P1017P1822P2327P2837P3848P4953P5459目录 城市有机更新|政企共塑的城市升级之路目 录1中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组城镇化是我国实现全面小康最重要的物质基础，是建设现代化强国的历史任务。当前中国的城镇化要走出一条符合中国国情的新型城镇化道路，就是要解决好发展不充分、不平衡的问题，从粗放扩张为主走向质量改善与提升为主。城市有机更新，就是中国在新的历史发展阶段城镇化和城市升级的必选之项。以有机更新为主的城市升级过程将是一个政府与企业共塑城市的过程。政府与企业共塑，并非是简单的政企合作或者政企关系协调。它包含政府与市场共塑、存量与增量共塑、历史传承与文化创新共塑、公共利益与私人利益共塑、城市升级与产业升级共塑。这既是国际共同经验，也是中国特色城镇化发展新阶段的必由之路。前 言2 城市有机更新|政企共塑的城市升级之路1城市更新的类型及在城市发展中的作用城市更新的定义是建立在过去近一个世纪以来发达国家城市的发展变化和政策调整之上的。一般说，城市更新可定义为通过对城市存量建筑资源的维护、改造、拆建、扩充等方式推进土地资源的重 新优化配置、提高存量资源的利用效率、促进城市功能的全面或局部升级、实现居住条件的改善和生活品 质的提高、增强城市活力与市场竞争力、推动产业结构转换和升级的城市发展过程。3中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组一 城市更新的分类城市更新类型多种多样。可以按更新对象划分，可以按更新的主客体可划分，可以按更新的主导模式等。但无论如何划分，最终都可归为以下三类:拆除重建类，有机更新类，综合整治类。由于发展阶段不同，城市更新的模式重点也不相同：一般早期或特殊时期的城市更新以拆除重建为主，成熟发展中的城市更新以有机更新和综合整治为主。拆除重建、有机更新、综合整治三类城市更新方式在实践中并不是相互分割、完全独立的。通常在某一片更新区域中三种模式可能都存在，但以哪种方式为主，则决定了其运作机制、投融资模式、政府政策、企业参与方式等有所不同。有机更新在空间优化和提升的同时，更加注重权衡社会、产业、生态、历史、文化等多因素的传承和创新。它不仅是更新建筑和空间，而且是提升城市品质和能级的内涵式和系统化的更新方式。如果说拆除重建的更新是城市阶段的、粗放式、偏重增量的更新，有机更新则是城市永续的、内涵式、偏重质量的更新。拆除重建类有机更新类综合整治类4 城市有机更新|政企共塑的城市升级之路主要特征推倒重建、点状保留、增量开发基本保留、少量拆建、提质增效基本不涉及建筑物改建更新前后多数变化更新前后变或不变更新前后不变土地使用权用途更新前后多数变化更新前后变或不变更新前后不变类似房地产开发投资基金化建设信贷化运营证券化财政资金引导、支持力度大典型案例棚户区改造、旧工业区拆除城市旧工业区、旧商业区、历史文化街区等更新老旧小区改造、生态修复、环境改善拆除重建、有机更新、综合整治三种模式分别对应三种不同的更新运作方式、投融资模式投融资模式拆除重建类类型有机更新类综合整治类5中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组二 城市更新在城市发展中的作用城市更新过程融汇了社会、经济、自然环境和物质空间的全面复兴和可持续发展，从而使城市变得更有活力和竞争力。这是一个永续的过程，也是当今国际大都市持续提升城市活力的关键举措。伦敦、纽约、东京等国际大都市一直保持处于世界领先的地位，始终是世界的创新中心、消费中心、金融中心、高端制造业的发明中心及研发中心等，其背后的原因就是不断地通过城市更新来迭代产业、吸引人才。城市更新就是最终实现高质量城市化的必经途经之一。未来我国“要形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。城市更新在打造国内大循环为主的经济发展模式下，将发挥积极作用。持续提升城市活力实现城市可持续发展促进产业结构升级形成新的经济增长动力提高低效资源的利用效率促进城市生态及人文环境改善活化城市历史文化基础推动价值传承城市更新的具体作用6 城市有机更新|政企共塑的城市升级之路有机更新是对城市遗产的最大尊重。城市遗产是城市中能够体现一个城市的历史、科学、艺术价值的、具有传统和地方特色的历史街区、历史环境和历史建筑物等。城市遗产是城市肌理的重要组成部分，是一个城市历史与文化的象征，代表着一个城市独有的价值和面貌。传承、保护历史遗留的城市遗产的重要性日益受到更大的重视，城市更新进一步发展为有机更新。成功的城市更新不是要推倒重建，而是要注重保护城市肌理，在尊重遗产价值的基础上为旧空间注入新的活力。在城市更新中，新与旧的完美结合正在成为 表达城市遗产价值理念的方式。三 城市有机更新的重要意义7中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组城市有机更新的内容大大超越了传统旧改以物质形态改造为主的范畴，城市有机更新从建筑物更新、社区环境更新扩展到了城市结构及功能体系更新、产业结构升级、历史文脉传承等多方面的内容，实质上是对 城市空间结构的再布局、土地资源的再开发、经济利益的再分配和城市运营模式的再优化，以创建最适合人工作和生活的城市空间环境。重要的表现在一是优化城市土地资源配置，提高用地综合效益。二是利于形成多元共治格局，协调平衡各方利益。1 提升城市内在质量2 提高城市资源利用效率的重要路径城市的发展质量体现在城市的承载力、资源产出效率和产业的市场竞争能力等多方面。城市有机更新的基本目标，就是通过对既有存量资源的系统化改造来提高城市的建设品质和发展质量。有机更新的作用就是可以充分利用城市本底优势，节约开发建设运营成本;可以在旧空间引入新型产业和商业业态，促进产业竞争力不断提高。8城市有机更新|政企共塑的城市升级之路3 新旧动能转换的动力新旧动能转换是各经济体演进的普遍规律，也是城市经济发展由要素驱动转向创新驱动的必然选择。在现 代化发展阶段，创新已经成为引领城市发展第一动力。城市有机更新与新区建设相比更需要创新，只有通 过科4 对历史文化脉络的维护建筑是城市文化与历史记忆的载体，不同时期的历史建筑反映了不同的城市文化。在城市化高速发展的今天，对城市历史街区和老旧建筑的有机更新能够为城市建筑文化保留一处基底。留住文脉也就留住了一代人的“乡愁”，同时也有助于节约资源和建设成本，为老旧城市以及周边区域发展注入新的经济活力。城市文脉是城市持续发展的根基和动力。维护和传承城市文脉，将其当作驱动城市发展的文化资本，可以从中找到新的发展方向。高水平的城市有机更新都是在技引领，注重创新驱动和文化创意产业的发展，打造产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化的新业态等，才能实现城市在旧空间上的高质量发展，所以城市有机更新有助于推动城市动能转换升级。传承城市文脉、历史和文化的基础上的更新。将传统建筑与新产业、新需求密切结合的有机更新可以在保留城市韵味和文化的同时提升城市功能，改善城市环境，为城市开拓出新的价值源泉。城市有机更新在国内外很多城市的建设和发展实践中得到了越来越广泛的运用，并且确实形成了相当多的成功案例。许多深陷于保护性衰败的历史街区避免了建设性破坏的劫数，使悠久的历史文化遗存有机地融入了现代城市生活，并成为现代城市中最富魅力的街区。9中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组城市是生命体、有机体。要建设城市、发展城市、管理城市，就要树立城市“全生命周期管理”的意识，通过城市有机更新，在城市发展中创新城市存量资源价值再发现途经，实现城市的健康、可持续发展。城市有机更新需要从权属、空间、建筑、产权、业态、交通、环境、生态、历史、文化、风貌等多维度控制与协调管理，并长期可持续运营，在更新中实现引人、聚人、留人，实现城市高质量发展，是城市管理的制高点。5 城市有机更新是城市管理的制高点注重采用渐进式更新，稳步推动城市更新依靠精细化管理，注重城市长期运营城市有机更新倡导小尺度、渐进式的更新。国内外城市发展实践充分证明:城市发展不宜动辄“动大手术”，小规模渐进式更新改造更有利于实现城市的可持续发展。城市发展的全过程是一个不断更新、改造的新城代谢过程，涉及到长期性，复杂性，多方的利益互相博弈。2城市有机更新的国际经验和规律10 城市有机更新|政企共塑的城市升级之路城市更新是发达国家在城市化过程中普遍经历过的一个阶段。英、美、德、日、新加坡、荷兰等国较早进 入了工业化阶段，较早完成了人口向城市聚集的过程，因而也就较早地面对了城市更新这一发展任务。11中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组国际上大多数国家的城市更新已不再单纯着眼于物质属性和经济因素，而是更综合地着眼于就业、教育、社会公平等社会发展的目标;在更新改造中也不再是简单地拆除重建，而是注重对存量建筑的人文、历史、社会等方面价值进行再开发，对更新对象整体环境的改造和完善。在城市发展中重视城市更新，这一趋势的出现 是和可持续发展理念的日益普及密切相关的。在国际上，城市之间的竞争已经从经济总量、城市规模等方面的竞争转为了人文环境、人居环境、生态环境和可持续性发展能力等方面的竞争。发展初期发展中期当前发展城市更新这一概念最早是 1958 年在荷兰首届世界城市更新大会上提出来的。这一时期城市改造转向以提高城市人口承载力、满足经济振兴过程中人口向城市聚集的需求为重点。主要内容为对城市中心区土地的强化利用和大规模清理贫民窟、重建城市社区，以改善城市生存条件和物质环境。此后，发达国家在半个多世纪的城市更新实践与探索中积累了多方面的经验。在这一发展过程中，城市更新的主要任务已经从最初的“拆旧建新”、“消灭贫民窟”等发展到了在综合性规划的前提下对存量城市资产的功能改造和价值再发现。城市更新更多地被赋予了修复城市经济、协调经济与社会发展关系等方面意义。人文、社会因素明显地被加入到了城市更新的目标中。一 国外城市更新概念的提出及演进12城市有机更新|政企共塑的城市升级之路鹿特丹作为欧洲最大的港口之一，是一个在工业化进程中快速发展起来的城市。从 1796 年至 1925 年，鹿特丹市的人口总量从 5.32 万人增长到 54.79 万人。新增人口多数为港口相关领域就业的产业工人。这期间，马斯河（River Maas）两岸建设起来的大量住宅区构成了鹿特丹旧城历史街区的主体。到 20 世纪 50-60 年代，这些街区的建筑开始日显残破。其中当初为一般蓝领工人建造的私有出租住宅，由于设计档次较低，建造品质不佳、房屋密度高、居住空间狭小且往往缺乏必要的生活设施，大部分房主不愿再继续投入资金进行维护。当时政府的旧城改造规划主要是以整体拆除重建为主，私人业主就更没有了整修建筑的积极性。由此导致街区经济也不断衰退。在 20 世纪中后期，荷兰出现比较严重的住房短缺的背景下，1975 年，新上台的荷兰左翼工党（PvdA）政府正式启动持续近二十年的、名为“为社区建造”（Bouwen voor de Buurt）的旧城街区更新计划。鹿特丹“为社区建造”的更新方案的有四个特点如下图所示。鹿特丹“为社区建造”的旧城更新取得了很大的成功。1974-1993 年间，鹿特丹各城市更新地区共有 56000 套住宅和 9923 间店铺被政府收购并改建、拆除或重建，这个规模占全市二战前建设的住宅总量的 34。这个更新项目改善了城市整体的住房条件、降低了居住密度；更新后的住宅中超过 80用于了安置原有的居民。通过这个更新项目，旧城历史街区的基础设施和经济发展环境也得到了很大改善，城市重新焕发出了经济活力。国外城市更新案例-鹿特丹“为社区建造”城市居住区有机更新的代表性案例13中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组伦敦金融城位于伦敦中心位置，是伦敦历史最悠久的城市商务街区，也是全球重要的金融、贸易和航运中心。作为伦敦的 33 个组成区域之一，伦敦金融城虽然面积很小，但这个区域的经济总量占伦敦的总量的 12，英国总量的 8.5%。2019 年时，在伦敦金融城居住的居民约8000 人，但在这一区域就业的人数高达 51.3 万人，是伦敦办公人员最密集的区域。该项目在城市 CBD 有机更新案例中具有一定代表性。通过向空中发展的高强度开发和基础设施、公共交通的体系的不断完善，大大提高了土地的承载力和产出效率，商业办公空间显著增大，就业岗位大幅增加。更新后金融业办公在物业空间中所占比重下降为 28、媒体和信息技术等多元产业所占比重提高到了 25。改造后，伦敦金融城成为了对创新性企业极具吸引力的新型产业集聚区，同时成为了公共交通最发达的区域之一。在发展模式上强调市场机制与政府干预相互平衡、鼓励公私合作，以促进伦敦金融城的资源重新优化配置。在规划管理上强调大伦敦政府的协调作用，改变以往 32个自治市镇和伦敦金融城各自制定并实施的局面，由大伦敦政府统一规划管理在软环境建设上更严格地保护绿地和公共空间，改善基础设施条件，充分利用高度空间来提高土地利用效率在政府支持措施上进一步发挥税收调节作用，提高区域再开发土地的征税比例；将增加的税收用于公共交通建设投入，同步提高该区域公共交通的支撑能力在法律法规体系方面颁布有 大伦敦空间发展战略规划，确定区域发展的重点街区在产业构成上力图形成包括金融、商贸、文化、旅游和创意产业等产业的多元化结构，并增加容纳更多酒店、公寓和休闲娱乐等配套设施的综合功能区伦敦金融城改造项目的特点城市 CBD 区有机更新的代表性案例国外城市更新案例-伦敦金融城14城市有机更新|政企共塑的城市升级之路汉堡市是德国第二大城市，作为重要港口，长期以来以传统工业和与进出口相关的服务业为主。20 世纪 70 年代以来，由于产业结构过于依赖传统工业产业，汉堡及其附近区域日益陷入了衰退状态，人口出现大量外流，很多临港产业也呈现为萎缩趋势。汉堡在区域更新上的特点是，在区域经济转型中并不简单抛弃原有主导产业。在城市更新中，汉堡仍最大限度地保留了港口产业，力求从产业自身的升级中寻求城市转型的出路。汉堡的更新方案并未盲目地“去重工业化”，而是通过种种更新措施来推动与港口相关的服务业发展。汉堡对老旧工业区的更新是建立在培育战略新兴产业的基础上的。通过选择和培育新的经济增长点，培育新兴产业以推动产业结构升级。至 2011 年，汉堡的产业结构已从原来以造船、航运等劳动密集型为主转变成以高科技、信息产业和现代服务业为主；航空航天、电子、精密机械、光学和化学等新兴产业也呈现出了后来居上趋势。由于有了新型产业振兴的先导，汉堡原有的港口相关产业持续得到恢复和发展，在这个过程中，废弃港区内的居住、商务等功能再度显现出繁荣景象，具有活力的城市面貌日渐丰满。可以说，汉堡老旧工业区更新的最成功之处，就是把城市存量资源的更新改造和产业升级密切结合了起来。国外城市更新案例-汉堡工业区城市旧工业街区的代表性案例15中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组美国纽约，城市更新案例 Hudson Yard一是发行债券获得启动资金。二是将首批资金投入地铁等基础设施建设，推动公共服务设施升级，从而实现土地价值提高。三是预售项目成功后的开发权。2001 年时，纽约城市规划署制定了一份将纽约远西中城区（Far West Side and West Midtown）建成为集商务办公、休闲娱乐、会议展览于一体的城市新中心。哈德逊广场（Hudson Yards）作为临近曼哈顿中城区最后一块可供开发的最大片区，东接曼哈顿中城区，西邻哈德逊河。这个得天独厚的区位优势使得哈德逊广场成为了创建这个商业与住宅综合区的唯一选项。哈德逊广场项目采取了多元化的融资模式。最初的项目启动依靠的是纽约市政府发行的市政债。为启动哈德逊广场项目，纽约市政府专门成立了哈德逊广场基础设施公司，通过这个公司发行债券筹集资金；同时成立了哈德逊广场开发公司，负责项目的具体实施与运营。哈德逊广场基础设施公司通过发行债券获得的资金成为了第一批项目启动资金，并被投入到了地铁 7 号线的建设和购买纽约大都会运输署铁路站场上空的开发权。到 2007 年，哈德逊广场基础设施公司通过两次发行债券共筹集了约 30 亿美元的资金。哈德逊广场的后期资金的筹集途经主要是出售各种与纽约大都会运输署铁路站场东半部的可转让开发权。政府通过与企业签订铁路站场上空开发权的 99 年租约实现了资金筹集。哈德逊广场的融资流程并不复杂，具体如下：在政府主导下，哈德逊广场城市更新项目于 2012 年开工，预计竣工时间为2025 年。该项目的预计总投资为 204 亿美元；其中包括写字楼、酒店、商场、住宅等多种物业形态。哈德逊广场更新项目是政府主导，企业运作模式中比较成功的一个案例。国外城市更新案例-哈德逊广场城市商业街区的代表性案例16城市有机更新|政企共塑的城市升级之路荷兰鹿特丹，城市更新案例 Maekthal荷兰鹿特丹的马克赫尔（Markthal）市集更新在商业街区更新中很有特点。马克赫尔（Markthal）这个名字的英文是 Market Hall，直译就是市场大棚。在这个项目的更新方案中，设计者把市场大棚这个名字的含义发挥到了极致。马克赫尔市集坐落在荷兰鹿特丹市中心的劳伦斯广场。河流与铁路从市集旁经过，古老的大教堂与市集遥相呼应。这里原是建设高架铁路的通道。后来，因为高架铁路变为了地下轨道，这个通道就被弃用，逐渐演变成居住与商业混杂的一块街区。为了顺应城市变迁所带来的土地功能改变，鹿特丹市政府制定了改造、更新这一地区的计划。这个更新计划沿用了市场大棚的概念，马克赫尔市集街区被改造成了一个巨大的拱形建筑。这个拱形建筑把居住和商业功能集合在了一起；其中涵盖了 100 多家食品商店、餐厅、超市以及一座地下停车场；两侧的楼房是拥有 228 套住宅的公寓楼，其中 102 套出租、126 套出售；出售部分包括 24 套顶楼复式。公寓面积在 80 平方米至 300平方米之间，卧室数量自 2 到 5 间不等。这是世界首例集合了市场、住宅、停车场和艺术品的多功能组合建筑。从建好起，其独特的多功能组合方式就受到了世界各地、各界的瞩目，被评价为世界性的创新之举。这个建筑自此也成为了鹿特丹的又一地标性建筑。在建筑内部的具体设计上，更新后的马克赫尔市集与周围城市的供热和储热系统相连接，热循环系统不需要任何设备安装，具有高效节能的特点。在建筑内部空间的布局上，设计方案将住宅、菜市场、餐饮、超市艺廊、考古博物馆等等在空间布局上协调地融为在一体，不仅形成为一种多元化的城市生活与商业系统，而且在地下四层建了一个考古博物馆，让城市街区功能与艺术展现也实现了有机融合。如今，这个马克赫尔市集建筑已经成为了鹿特丹的新地标和热门的旅游景点。国外城市更新案例-马克赫尔市集老旧商业街区更新的代表性案例17中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组发达国家在各自的城市进程中都日益重视和加强了对城市更新的探索和实践。他们的共同经验是，城市更 新是对粗放扩张型城市化的发展和升级，城市有机更新是对早期大拆大建方式的发展和升级。我国的城市更新，应当格外注重以存量资产改造、促进产业结构升级、保护环境、改善居住质量、实现文化传承等多 项功能为目标的城市有机更新。二 国外城市更新模式对我国的启示转变更新模式强调有机更新健全更新法律法规实现有法可依 制定城市更新规划协调规划政策多元融资模式完善财政及政策支持激励市场主体多主体共同参与机制完善的法律法规体系是推进城市更新的基本制度保障。迄今我国在城市更新上的制度建设仍仅停留在以地方立法为主，以政策为主的水平上，仍缺乏国家层面的法律法规支持。随着城市更新的普遍开展，我国迫切需要建立健全完备、稳定、可操作性强的多层次法律体系。城市更性是决定我国城市化质量的重大战略。我们一定要对这一战略的长期性、复杂性和重要性有足够的认识。城市更新需要在完备的更新规划约束下才能高质量、高效率地有序进行。各国的成功经验都证明，所有成功的案例都一定有一个具有创新性、系统性和地域适应性的优秀规划。城市更新并非仅仅是对存量资源的改造。在一定意义上说，好的城市更新都是对一座城市的再塑造。在这个问题上，我们不能采取走一步说一步的盲目试错方式。城市更新所需资金巨大、占用周期长，几乎所有国际经验都证明，仅靠财政资金是难以实现高质量、可持续的更新目的。通过发挥财政资金的杠杆作用、实行税收优惠、提供合理补贴、灵活运用容积率奖励、采取符合规律的金融支持等多种办法来吸引多方面的社会资本参与到城市更新中来，是保证我国城市更新战略长期稳定发展的必由之路。城市更新必然涉及多元利益主体。根据国际经验，一方面政府要在城市更新中做好多元利益主体之间关系的协调工作;另一方面，政府还要把努力动员社会各层面广泛参与到城市更新中来。社会多元主体的参与度越高，城市更新的质量就越高，更新项目的实施过程就越顺畅。3城市有机更新中的政府职能与政策体系18 城市有机更新|政企共塑的城市升级之路目前涉及城市建设的规范、标准、管理几乎都是针对新建建筑的，城市有机更新对地方政府的管理带来巨大的挑战。政府在城市有机更新中的职能主要包括以下五个方面。19中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组一 做好顶层制度的设计，注重利益分配制度的可持续性城市有机更新所涉及的利益极为复杂。政府在城市有机更新中所代表的是城市的公共利益、整体利益和长远利益。要实现城市用地的重新布局和城市空间的复合利用，完善城市基础设施，增加公共服务配套，保护历史文化，推进基本服务均等化等目标。因此，在有机更新中，政府要保证涉及到公共服务和利益的任务放在项目的首要位置上。包括完善利益分配机制，将提升公共服务、保障公共利益置于首要位置;平衡多元主体的利益关系，完善国有资产的市场化运营机制;推动各政府职能部门相互协同，为项目实施提供方针指引和程序约束等。20城市有机更新|政企共塑的城市升级之路TOD 模式(Transit-Oriented Development)是以公共交通为导向的城市发展模式。这种模式以多元混合用地、局部建筑高密度、大容量交通与充分的步行空间相连接为特征，可以实现城市区域的功能完善、配套齐全、商业繁荣、消费提升、活力持续的效果，实现生产、生活、生态高度和谐统一。全球范围内的世界级城市，如东京、大阪、纽约、香港、新加坡等，在 TOD 模式的发展理念下，不仅优化了城市存量空间、重塑了城市形态，更提升了城市能级、提供了城市增长的经典范本，是城市有机更新须遵循的重要规律之一。二 尊重城市发展的规律 以 TOD 等理念重塑城市繁荣交通枢纽综合用地步行距离周边生态TOD模式典型特征：提倡步行优先考虑非机动交通网络创建密集的街道路网在大容量公共交通附近进行开发高密度混合用地类型TOD住宅交通居民公司21中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组三 相关政策规定和实施细节的及时更新当前阻碍城市有机更新实施的有关规定政府需关注的改进方向22城市有机更新|政企共塑的城市升级之路在城市有机更新中，政府需兼当引导者、协调者和监督者等角色。包括设立城市更新管理机构，牵头协调多部门工作、平衡整体更新诉求;重点更新项目设立信息交流平台，保障公众项目全流程的参与;设立城市更新示范区，四 有效的目标管理和工作协调城市有机更新项目往往承担着社会公益属性和文物、环境保护等等职能，通常建设周期漫长、资金压力巨大。高投入低回报的特点决定，很多项目很难实现投入产出的平衡。因此需要政府提供系统性的政策资金支持，以增强市场积极性。建立系统性的融资政策，可以平衡城市有机更新项目的投入与产出。包括对更新项目中的基础设施部分明确政府职责，直接由政府投入或是提供配五 系统性的融资政策实施一地一策政策，推动多方合作等。通过设立必要的机构和组织，在创新下实施有效的目标管理和工作协调。政府在有机更新中积极作为，可以有效撬动市场化资金，推动城市在更新中不断升级发展。套项目的容积率奖励;对于文物保护投入给予一定的腾退及保护修缮补贴;建立土地出让金返还、税费减免、贷款贴息、产业及商业业态调整资金支持等各类灵活政策;将城市有机更新贷款从房地产开发贷款中分离单列，或建立政策性贷款支持政策;加大公募 REITs 在城市更新领域的应用，拓宽投融资渠道等方面。专题 1规划管理对城市有机更新的作用机制从本质来看，城市有机更新是城市规划建设的重要落实途经之一，是城市建设的一种具体实践活动，必然要受城市规划管理的引导、制约。23中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组24城市有机更新|政企共塑的城市升级之路我国已经逐步建立的国土空间规划体系将孕育新的规划管理体制机制，更新规划管理体制机制可借此机会进 行重构与塑造，内容包括建立健全有机更新项目规划的技一 城市更新规划管理重构与塑造术标准体系、建立健全有机更新规划管理的政策法 规体系、建立健全有机更新的规划编制方法及审批程序、建立健全有机更新的规划实施监督体制机制等(下图)。25中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组产权确认与各相关利益主体关系复杂，协调成本过大。有机更新中的物权通常是分散的，这会使得更新运作投资成本与协商时间成本大大抬升，政府或某一主体难以承担。城市有机更新中对存量建筑的再利用，常涉及需要改变容积率、建筑高度、建设规模等规划控制指标，这些指标是否可以改变，程序是什么，目前缺乏法规规定。有机更新项目通常设施配套短缺，但空间通常紧凑难以找到合适场地修建。如往往涉及到加建电梯、停车场/库等公共设施、商业配套等，这些不仅需要腾空原有场地，重组功能空间，还涉及居民、业主、物管等多元主体的利益博弈。有机更新项目方案与现代化标准的冲突。有机更新项目多是年代久远的建筑，建筑的间距狭窄，按照现行的规划管理技术规定，通风、采光等涉及生活舒适度的指标更加无法达到标准，若增设、改建一些配套项目，即便能有针对部分项目的技术管理规定进行适当的折减间距、退让、高度，相邻的利害关系人也难以同意进行改造，阻碍项目的推进。二 城市有机更新过程中 常见的规划问题有机更新的空间主要位于老旧城区，这些区域的空间形式、功能、权属、社会服务居民关系、等呈现出交织重叠的形态，权益关系错综复杂，潜藏不同的社会发展问题。产权物权分散指标更改缺乏规定配套设施更新不易难以符合现代化标准26 城市有机更新|政企共塑的城市升级之路三 适应城市有机更新实践的规划对策为了配合城市有机更新的推进，城市规划管理部门可以依据我国不同地区、不同类型、不同年代的有机更新项目，制定“弹性”技术管理规定，把握“更新后优于更新后”的原则。一方面，要充分应用现代的建设材料、建筑技术，最大化的优化有机项目的消防、安全、建筑采光、通风等条件;另一方面，要在规划设计、建筑设计的审批标准与流程上适度弹性，可以在条件允许的范围内，对包括建筑间距、公共配套设施、消防通道宽度高度、消防设施配建标准、绿地率、空地率、容积率、建筑密度、通风、采光、隔音标准等建筑间距、绿化、公共设施配套指标等进行合理折减;或可以制定开发强度奖励政策，对于能够显著提升公共福利、有效加强生态环境与自然资源保护的城市更新项目，准许适当提升开发强度。当然，这种折减和奖励带来的不完美感需要相关利益主体的协调认同，可以通过利益补偿等措施促进一些特殊情况的妥协，以保障相关项目的顺利推进。1 制定弹性的技术标准27中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组城市有机更新与新建不同，它场景多变、情况复杂，很难实施统一规定。对此，可以通过设立更新区规划的办法，实施一区一策;也可制定建筑密度分区管理政策，设立密度分区，根据各区的区位条件、功能定位、用地性质等2 实施更新区政策确定密度分区内的建筑密度标准;或以街道或密度分区为单位，通过规定相邻建筑高度差值范围，提升区域内建筑的协调一致性，并保障其差异性等。有机更新是涉及多个利益相关者的项目，只有通过广泛而深入的公众参与，了解各方需求，进行协商，能够让各方都能分享项目带来的效益，实现多赢的局面，这就需要充分发挥规划管理的艺术。例如，通过城 市更新片区策划方案、实施方案公示、征求利害关系人意见、相关意愿征询、3 强化公众和专家参与组织专家论证等多种形式，在各个环节实现城市更新的公众参与，引入公众咨询委员会和居(村)民理事会制度，充分保障权利人的知情权、参与权，减少规划管理成本。专题 2更新类金融政策在城市有机更新中的作用城市有机更新涉及的产业链条较长，是资金密集型投入过程，需要广泛的金融支持，但目前各地有机更新类金融政策支持力度不足。28 城市有机更新|政企共塑的城市升级之路29中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组城市有机更新下的融资链条分为“投资-建设-运营”三个环节。一 更新类金融政策作用 拓宽融资渠道 在有机更新类项目启动前期，由于不确定性较大，融资较为困难。这个阶段可采取投资基金化的方式融资，通过设立城市更新基金等金融品种，以股权或者债权的形式为项目筹集资本金。国外很多城市的有机更新项目都是由保险资金、养老基金等机构投资者以基金形式投资的。如美国的黑石房地产基金就经常采用“买入、修复、卖出”的策略进行地产投资。黑石房地产基金通常会在项目前期以低于重置成本的价格收购成熟的物业资产，之后将收购的物业资产整合到统一的投资管理平台进行改造和运营。待这些物业资产升值后，黑石将其出售给保险公司或 REITs 等长期投资人;或将投资平台的物业整体出售或分拆上市，从而获取资本收益。金融政策拓宽融资渠道在我国的实践30 城市有机更新|政企共塑的城市升级之路我国介入城市有机更新项目较多的基金主要有城市更新私募基金与城市更新产业基金两大类。城市更新私 募基金一般由市场化机构发起，由专业的投资机构进行基金的搭建、管理以及最终实现退出。例如，由红星美凯龙与高和资本共同发起设立的国内首只家居商业地产并购基金红星美凯龙商业地产并购基金就是依此模式运作的。该并购基金多次在业主方需要盘活物业资产时，收购红星美凯龙的自营商场和委管商场物业产权，在商场运营不受到影响的过程中帮助原业主转变为轻资产运营，化解经营风险。城市更新产业基金是由政府出资或有政府背景的产业基金。其重点投资领域是城市更新中的基础设施和公共服务领域，用以推动城市基础设施等公益性项目更新。例如，招商局资本、国同基金等国资背景企业注资成立的深圳招华城市发展股权投资基金的目标规模达 40.09 亿元人民币，存续期 7 年。其主要投资于成 长性好、现金流稳定的城市基础设施运营项目;通过股权加债券的投资结构、运用适合项目特点的多样投 资工具和退出策略来获取稳健的短期债权收益和长期的股权收益。31中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组建设信贷化是指在更新改造过程中的建设资金更多依靠银行贷款支持。在城市有机更新的建设过程中充分利用债权融资的杠杆作用也很重要。唯此才能满足大规模建设资金的需要。信贷融资主要包括银行贷款、信托贷款与政策性金融贷款。城市有机更新项目通过信托贷款融资的具体条件要看当地监管部门是否将该项目认定为是房地产项目。如认定城市有机更新项目属于房地产项目，则需要满足“四三二”条件(四证齐全、项目资本金比例达到 30%，房地产开发资质二级以上);如认定不属于房地产项目，则不受“四三二”条件的限制。信托贷款的 还款来源为项目销售回款以及资金置换。运营证券化是指在城市有机更新项目进入成熟阶段，能够产生稳定的现金流之后，把产权以证券化的方式 在资本市场上卖出，以实现前期投资人的退出。这类金融工具主要包括房地产投资信托基金(REITs)、抵押贷款证券化(CMBS)和收益权资产证券化(ABS)。有些城市有机更新项目采用包租模式来获取物业并进行更新改造。在运营成熟时，这类项目可通过未来租 金收益权资产证券化的方式实现融资。比如经营长租公寓的企业魔方公寓就通过租赁一、二线城市的非住宅物业，将其改造包装成公寓进行出租的方式运营。这种运营模式也属于城市有机更新项目。防范和化解重大风险是城市化进程中的重要临界线。拆除重建类的房地产项目与房地产的开发流程相似。如果项目被认定属于房地产项目，则需要符合房地产项目的融资条件才能获得贷款。比如获得信托贷款需 满足“四三二”条件。而城市有机更新类项目是对原有物业进行的功能改变以及升级改造，不需要进行大 规模的拆除重建。但目前缺乏一套与城市有机更新对标的融资支持体系。在传统融资模式受限的情况下，各级政府应该出台相应政策大力发展新型融资模式来帮助企业拓宽融资方式，降低融资成本。城市更新基金、资产证券化是比较适合城市有机更新特点的新型融资工具。32 城市有机更新|政企共塑的城市升级之路有机更新需政策性金融支持。在我国的城市化进程中，中央和各级地方政府在支持城市更新发展的各项政策中，政策性金融发挥的作用较大。主要依托国家信用支持的国家开发银行等政策性金融机构不仅通过提供贷款为很多项目摊低了融资成本，降低了市场化主体的投资风险，而且通过联合融资及组建银团等方式吸引了众多社会资本参与。国家开发银行提供的中长期的低息贷款以及注资成立的相关项目基金给予城市更新项目项目的是全周期的支持。2020 年上半年，国开行向粤港澳大湾区提供融资总量 2002 亿元，用于助力大湾区的基础设施建设、产业升级等重点领域发展。同时国开行还在京津冀地区发放本外币贷款 5200 亿元，提供综合融资总量 5500 亿元，助力将京津冀协同发展打造为新时代推动高质量发展的典范。1在城市有机更新项目中，一些地方政府有时会通过金融机构发放一定政策性补贴。比如 2018 年上海市出台的上海市历史风貌保护及城市更新专项资金管理办法规定，对于社会资本参与成片历史风貌保护地块改造项目给予一定期限的利息补贴，补贴时间不超过 5 年。但由于城市有机更项目所需资金量较大、运营周期较长，不超过 5 年的贷款贴息对于项目公司的支持并不足够，当前迫切需要各级政府部门联合有关金融机构构建一种长效作用机制，创新出更多能够减轻开发企业的负担、激发其参与城市有机更新积极性的金融产品。深化金融供给侧结构性改革，需要以市场需求为导向，构建多层次、广覆盖、有差异的金融服务体系。我国政策性金融的发展要摒弃“以大为美”的逻辑，关注一些由市场化项目公司牵头的优质城市有机更新项目，扩大金融服务范围;对于符合国家相关政策并且具有良好前景的项目，应当更加积极地提供全周期的金融支持。政府也应出台支持城市更新的金融政策，使得更多的城市有机更新项目能够享受政策性金融的优惠。二 更新类金融政策作用 完善政策性贷款和担保机制数据来源：1.新华网，国开行上半年 2002 亿元融资总量支持粤港澳大湾区建设，http:/ 2020 年 6 月 30 日，中国母基金全名单共包括 310 支母基金，总管理规模达到 25376 元，其中政府引导母基金在管规模为