2023中国地方公共数据开放利用报告.pdf

1001001本报告版权为复旦大学数字与移动治理实验室（复旦DMG）所有，如需引用本报告内容，请参照以下规范：复旦大学数字与移动治理实验室.中国地方公共数据开放利用报告省域（2023年度）R/OL.(2023-11-01)引用日期，格式为YYYY-MM-DD.http:/ 数林概貌 数林指数 数林标杆 数林亮叶 评估方法附录 002001004017024027038目录002引言001引言“中国开放数林指数”是我国首个专注于评估公共数据开放利用水平的专业指数，由复旦大学数字与移动治理实验室制作出品。自 2017 年首次发布以来，“中国开放数林指数”定期对我国各地公共数据开放利用水平进行综合评价，精心测量各地的“开放数木”，助推我国公共数据的流通与价值释放。2023 年起，开放数林指数将年度报告的名称从中国地方政府数据开放报告改为中国地方公共数据开放利用报告，以体现从“政府数据开放”迈向“公共数据开放”的方向，以及指数对公共数据从流通、到利用、到价值释放全过程的关注。开放数林指数将省及其下辖地市作为一个整体的“区域”来进行评测，并发布中国地方公共数据开放利用报告省域(以下简称报告)。202020212022201720182019002数林愿景2023开放数据，蔚然成林，“开放数林”意喻我国公共数据开放利用的生态体系，我们期待：开放数林是繁盛多姿的，各种“数木”都能竞相并生、枝杈相连、根系相通；开放数林是生生不息的，无时无刻不在成长变化，充满生机和活力；开放数林更是包容温暖的，既能让林子里的各种“生物”共享数林的美好，又能遮阳挡雨，不让他们被数据“灼伤”或“淋湿”。最终，一棵棵地方开放“数木”能够成长为一片繁盛多样、持续生长、包容宜人的中国“开放数林”。003数林概貌004数林概貌截至 2023 年 8 月，我国已有 226 个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，其中省级平台 22 个（不含直辖市和港澳台），城市平台 204个（含直辖市、副省级与地级行政区）。与 2022 年下半年相比，新增 18个地方平台，其中包含1个省级平台和17个城市平台，平台总数增长约9%。自 2017 年起全国地级及以上公共数据开放平台数量持续增长，从 2017 年报告首次发布时的 20 个到 2023 下半年的 226 个，如图 1 所示。一、数林概貌 图 1 历年地级及以上数据开放平台数量增长情况目前，在我国 27 个省级行政区（不含直辖市和港澳台）政府中，81.84%已经上线了公共数据开放平台。自 2015 年浙江省上线了我国第一个省级（不含直辖市和港澳台）平台以来，省级平台数量逐年增长，目前已达到 22 个，历年已上线与未上线数据开放平台的省级地方数量如图 2 所示，表 1 是各省级平台（不含直辖市和港澳台）上线时间。同时，报告也注意到有五个省级平台在上线后又出现了无法访问的情况，主要集中在中西部地区，包括甘肃、河南、宁夏、青海与新疆。005 数林概貌 图 2 历年省级（不含直辖市）平台上线情况 表 1 省级（不含直辖市）数据开放平台上线时间截至 2023 年 8 月，全国各地上线的省级（不含直辖市）公共数据开放平台的地区分布如图 3 所示，颜色越深，代表平台上线时间越早，整体上呈现出从东南部地区向中西部、东北部地区不断延伸扩散、相连成片的趋势。006 数林概貌 图 3 各省级（不含直辖市）平台上线时间的地理空间分布 图 4 2017-2022 年省级（不含直辖市）平台分布自中国开放数林指数 2017 年首次发布以来的七年中，全国各地的公共数据开放省域已蔚然成林。图 4 为 2017 年到 2023 年期间，省级地方（不含直辖市）公共数据开放平台区域分布的变化情况。007数林概貌 图 5 各省域平台整体上线情况地理空间分布截至 2023 年 8 月，全国各省域数据开放平台的整体上线情况如图 5和表 2 所示，省域包括省(自治区)本级和省内下辖城市，图中颜色越深，代表该省域数据开放平台的整体上线程度越高。目前，福建省、广东省、广西壮族自治区、贵州省、江苏省、江西省、山东省、四川省与浙江省共 9个省域的省（自治区）本级和下辖所有城市都已上线了数据开放平台（图中显示为全境深绿色的省域）。从整体上看，东南沿海和中部地区的数据开放平台已经基本相连成片。008数林概貌 图 6 历年地方政府开放的有效数据集总数自中国开放数林指数 2017 年首次发布以来，每年采集到的各地平台上开放的有效数据集总数逐年增长（如图 6 所示），2017 年全国所有地方只开放了八千多个数据集，2023 年已增长到 34 万多个，是 7 年前的 41 倍。表 2 部分省域及下辖地市平台上线情况009数林概貌 图 7 历年各地方政府无条件开放的数据集总容量（数量级：万）数据容量是指将一个地方平台中可下载的、结构化的、各个时间批次发布的数据集的字段数（列数）乘以条数（行数）后得出的数量，体现的是平台上开放的可下载数据集的数据量和颗粒度。2019 年以来各地平台无条件开放的可下载数据集的容量从 2019 年的 15 亿到 2023 年超 480 亿，5 年间增长了 32 倍（如图 7 所示）。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要明确提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。”当前，部分地方已在积极探索授权运营工作，截至 2023 年 9 月，各地已正式出台的与公共数据授权运营相关的法规政策如表 3 所示，发布的相关征求意见稿如表 4 所示。010数林概貌 表 4 各地公共数据授权运营相关法规政策征求意见稿一览表（截至 2023 年 9 月）表 3 各地公共数据授权运营相关法规政策一览表（截至 2023 年 9 月）011数林概貌目前各地已公开上线的公共数据授权运营平台或在数据开放平台上开设授权运营专区的地方如表 5 所示。表 5 地方公共数据授权运营平台或专区012数林指数013 数林指数二、数林指数2023 年度全国省域开放数林指数分值如表 6 所示，报告还基于综合指数分值将各地的公共数据开放利用水平分为五个“开放数级”。浙江省和山东省的综合表现最优，进入第一等级“五棵数”，获得“数开繁盛”大奖。贵州省也总体表现优秀，进入第二等级“四棵数”，其次是福建省、四川省、广东省、广西壮族自治区等地。在四个单项维度上，浙江省在准备度、数据层和利用层上表现最优，贵州省在服务层上表现最优。表 6 中国开放数林指数省域综合排名014 数林指数省域开放数林指数空间分布如图 8 所示，颜色越深代表综合指数分值越高。指数分值较高的地方主要集中在我国东部的浙江省、山东省、福建省、广东省以及西部的贵州省、四川省和广西壮族自治区。图 8 省域开放数林指数空间分布015 数林指数“数林匹克”指数数据开放利用是一场马拉松，而不是速滑赛，不在于一个地方是否跑得早、跑得急，而在于这个地方能否跑得长、跑得久。报告继续通过“数林匹克”四年累计分值，反映一个地方在过去四年（2020 年-2023 年）开放数据的持续水平。省域“数林匹克”指数由 2020 年到 2023 年这四年该省域的全年开放数林综合指数的分值累加而成。表 7 为 2020-2023 省域“数林匹克”累计分值排在前十名的地方，浙江省分值最高，其次是山东省、贵州省和广东省。表 7 省域“数林匹克”累计分值（前十名）016数林标杆017数林标杆三、数林标杆1.浙江省浙江省已建立了完备的数据开放与授权运营法规政策体系，制定了地方性法规浙江省公共数据条例、地方政府规章浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法以及一般规范性文件浙江省公共数据开放工作指引，并制定了我国省级层面首部专门针对公共数据授权运营的规范性文件浙江省公共数据授权运营管理办法（试行），以规范公共数据授权运营管理，推动公共数据有序开发利用。浙江省数据开放平台注重用户获取数据的体验，提供了类似“购物车”的“数据批量下载”功能（如图 9 所示），用户可在选择添加多个数据集后一并下载。同时，还通过“社会数据专区”为企业和社会组织提交自己持有的数据提供了入口（如图 10 所示），供其他用户下载。其中，部分社会数据来自于以往数据开放大赛孵化的成果，实现了公共数据的价值释放与回流。图 10 浙江省平台的“社会数据专区”图 9 浙江省平台的“数据批量下载”功能018数林标杆浙江省平台开放的数据集整体质量较高，在可用性、可理解性、完整性与及时性等方面均在全国处于领先位置。平台还设有数据高铁专区，通过接口形式将业务场景下实时产生的数据向用户开放，用户申请接口后基于调用参数即可持续获取数据（如图 11 所示），降低了数据产生到开放之间的流通时间。浙江数据开放平台还为开放的数据集提供了较为详细的描述说明，为部分数据集提供了数据字典，以描述数据采集的背景并对数据字段作出解释（如图 12所示）。图 11 浙江省数据开放平台的数据高铁专区 图 12 浙江省数据开放平台上为部分数据提供数据字典说明019数林标杆 浙江省注重公共数据的开放利用和价值释放，通过对开放数据的有效利用为公众提供更便捷的服务，鼓励社会力量积极参与城市治理。例如，为了在高速应急施救中解决社会救援资源调度不足、利用率低、响应不及时等问题，浙江数据开放创新应用大赛孵化的“安迅应急救援道路安全的守护者”应用通过汇集公共数据和社会数据并进行分析利用，建立了一套社会救援力量数字化调度体系，整合优化施救驻点和救援资源分布，缩短救援响应时间，形成 1 分钟接警、3 分钟出警、15 分钟到场的“1315”高速公路施救流程标准和城市道路施救流程标准，大幅提高了道路应急救援效率（如图 13 所示）。图 13 浙江省的“安迅应急救援”项目020数林标杆“安诊无忧”陪诊服务是浙江省 2022 年数据开放创新应用大赛评选出的优秀作品。“安诊无忧”利用医院信息数据（包括医院的名称、位置、级别、类型等数据项）、医疗机构服务情况（包括急诊、门诊人次等数据项）、护士职业证书数据、职业技能证书等开放数据，并结合自有数据，搭建线上陪诊预约平台，为老人、儿童、残障人士提供专业陪诊服务。“安诊无忧”致力于对接陪诊师的需求与供给，改善弱势人群的就医体验，减少患者的就诊时间和负担，如图 14 所示。图 14 浙江省的“安诊无忧”陪诊服务应用021数林标杆2.山东省山东省注重制定年度数据开放工作计划，发布数据集开放清单，在 2023年新增公共数据开放清单 中提供了数据来源、数据集名称、字段、开放属性、开放条件、更新频率、计划开放时间等具体信息（如图 15 所示）。山东省无条件开放的数据数量在全国处于领先地位，省本级无条件开放数据集的平均容量近 120 万，省域内所有地市开放数据集的平均容量超46万。此外，省本级与省域内各地市开放的高需求高容量数据也名列前茅，尤其体现在企业注册登记、气象、卫生等领域。山东省数据应用创新创业大赛设置了多条赛道，其中“数据赋能高校创业赛道”（如图 16 所示）为高校学生提供了门槛较低的参赛通道，以扩大比赛的参与面。图 15 山东省2023 年新增公共数据开放清单（部分截图）022数林标杆 图 16 山东省开放数据利用大赛设置高校就业赛道为了解决商业医保理赔数据打不通、流程繁琐等问题，山东省推出“政保通”平台，向商业保险机构开放公共数据，打通商业医保理赔服务的“最后一公里”（如图 17 所示），运用隐私计算技术实现数据“可用不可见”，并按照“一数一授权”的模式，要求个人数据需经本人授权后方可被调用。图 17 山东省 政保通“支撑商业医保快速理赔023数林亮叶024数林亮叶四、数林亮叶除了以上两个标杆案例，2023 年其他省域在公共数据开放利用和授权运营工作上也出现了不少亮点：海南省在卫生健康领域开放的数据容量较高、质量较好，涉及到医疗机构、药品目录、疾病诊断信息等市场需求高、具有较高利用价值的数据；福建省对省级平台上已开放数据及时进行更新，约 50%的无条件开放数据集今年实现了更新。广东省数据开放平台提供的数据接口调用方式便捷，调用所需参数少，方便易用。贵州省平台重视与用户的互动反馈，对用户提出的有条件开放数据申请、未开放数据请求、意见建议、数据纠错和权益申诉均进行了及时有效的回复，并公开了相关信息。即使对决定不同意开放的数据申请也给出了具体的原因和建议（如图 18 所示）。数据层亮叶服务层亮叶025数林亮叶公共数据开放还为科研工作提供了数据支撑，山东省、贵州省开放的公共数据产出的科研论文数量较多，涉及旅游经济、产业发展、生态保护等研究领域。公共数据授权运营方面的探索也已产生了初步成果，山东省和福建省产出的授权运营的数据产品涵盖财税金融、生态环境、卫生健康、经贸工商等领域。利用层亮叶 图 18 贵州省平台对有条件开放数据申请的回复026评估方法027 评估方法五、评估方法指标体系开放数林指数邀请国内外政界、学术界、产业界七十余位专家共同参与，组成“中国开放数林指数”评估专家委员会，以体现跨界、多学科、第三方的专业视角。专家委员会基于数据开放的基本理念和原则，立足我国公共数据开放的政策要求与地方实践，借鉴国际数据开放评估经验，构建起一个系统、专业、可操作的公共数据开放评估指标体系，并每年根据最新发展态势和重点难点问题进行动态调整。1、从“政府数据开放”迈向“公共数据开放”2023年起，开放数林指数将评估对象从“政府数据”扩展为“公共数据”，即各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据。2021 年，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要提出要“扩大基础公共信息数据安全有序开放，探索将公共数据服务纳入公共服务体系，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口。”2022 年，中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见要求“对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发”，“对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围”。2023 开放数林指数在指标体系和评估方法上的调整重点如下：028 评估方法2、将“公共数据授权运营”纳入评测内容2023 年起，开放数林指数将各地在公共授权运营方面的探索和成果也纳入评测内容。2021 年，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要指出要“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。”2022 年，中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见指出要“鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照原始数据不出域、数据可用不可见的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供。”开放数林指数认为，公共数据开放和授权运营的目的都是为了畅通公共数据资源的大循环，减低市场和社会主体获取公共数据的门槛，释放公共数据的价值，两者相辅相成，又各有侧重。因此，开放数林指数将一个地方的公共数据开放和授权运营水平做为整体，来评价该地方释放公共数据价值的总体成效。2023 开放数林指数具体从以下几个方面初步开展对公共数据授权运营的评估：准备度评测关注各地制定和出台的与授权运营相关的法规政策，以促进和规范公共数据授权运营工作；服务层评测关注数据开放平台与授权运营平台之间的联通协同以及数据目录的整体展现；数据层评测关注授权运营数据的数量、种类、透明度和可理解性等方面；利用层评测聚焦数据授权运营的成果产出及其价值。3、将评估维度“平台层”更名为“服务层”2023 开放数林指数将平台层更名为服务层，以强调数据开放和授权运营平台的持续运营与有效服务。具体而言，进一步下调了平台功能设置相关指标的权重，提高了数据获取、互动反馈、回应落实等体现平台实际运营服务水平的指标的权重，即不是看“平台对用户说了什么”，而是看“有没有说到做到”。029 评估方法4、强化需求驱动和利用导向2023 开放数林指数进一步强化数据开放和授权运营的需求驱动和利用导向。需求、开放与利用之间具有循环并进的关系，市场和社会对公共数据的需求是开放和运营的起点和依据，而开放和运营又是利用的基础，利用则是开放和运营的目的，反过来，利用又能激发出新的需求，从而进一步促进开放和运营。具体而言，2023 开放数林指数在以下几个方面强化对需求驱动和利用导向的评估：准备度评测重视相关法规政策中对需求征集、需求回应以及开放范围与目录按需动态调整等方面作出的要求；服务层评测重视平台对用户所提需求的实际回应与落实情况；数据层评测增加对高需求高容量数据集开放数量的评测；利用层评测关注数据开放带来的经济和社会价值，以及数据开放利用赛事中形成的创新方案的落地转化情况，并在成果数量指标中新增对基于开放数据发表的科研论文的评测。5、增加对公共治理/公益服务类数据的评测2022 年中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见指出要“推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用”。因此，开放数林指数在去年重点对企业注册登记、交通、气象、卫生四个领域的关键数据集开展评测的基础上，今年又进一步将“教育”、“社会民生”等领域纳入关键数据集范围进行评测。6、细化对数据质量的评测在数据层评测中，兼顾数据容量增长的总量与质量，加强对数据的完整性、及时性与持续性等方面的检测；增强对实时动态数据接口的评测；对于社会高需求数据集，增加对其关键字段开放情况的评测。7、注重普惠包容评测政策法规中对多种社会主体平等获取数据作出的要求，评测平台在开放协议及在有条件开放数据的申请条件设置中是否贯彻了非歧视性原则，并注重开放数据大赛的参与门槛与社会参与度。030 评估方法2023 开放数林评估指标体系共包括准备度、服务层、数据层、利用层四个维度及下属多级指标（如图 19 所示）。2023中国开放数林指数省域指标体系框架如下：准备度是“数根”，是数据开放的基础，包括法规政策、标准规范、组织推进等三个一级指标。服务层是“数干”，是数据开放的中枢，包括平台体系、功能运营、权益保障、用户体验等四个一级指标。数据层是“数叶”，是数据开放的核心，包括数据数量、开放范围、数据质量、安全保护等四个一级指标。利用层是“数果”，是数据开放的成效，包括利用促进、利用多样性、成果数量、成果质量、成果价值等五个一级指标。031 评估方法 图 19-1 2023 中国开放数林指数指标体系（省域）032 评估方法 图 19-2 2023 中国开放数林指数指标体系（省域）033 评估方法 表 8 省本级平台一览表（按拼音首字母排序）评估范围开放数林指数将省作为一个“区域”，而不仅仅是一个“层级”来进行评测。根据公开报道，以及使用“数据开放”“数据公开”“公共数据”“地名数据”“地名公共数据”“地名公共数据开放”等关键词进行搜索，发现了截至 2023 年 8 月我国已上线的地方公共数据开放平台，并从中筛选出符合以下条件的平台：1、原则上平台域名中需出现 ，作为确定其为政府官方数据开放平台的依据。2、平台由行政级别为地级以上的地方政府建设和运营（不含港澳台）。3、开放形式为开设专门、统一的地方公共数据开放平台，或是在政府官网上开设专门栏目进行集中开放，由条线部门建设的开放数据平台不在评估范围内。本次评估中，共发现符合以上条件的省级公共数据开放平台 22 个（如表 8 所示），和城市平台 200 个（不含直辖市）。报告将上线了以上这些平台的 27 个省域（不含港澳台和直辖市）作为评估对象。034 评估方法此外，报告还使用“数据开放”“公共数据运营”“公共数据服务”“政务数据运营”“政务数据服务”等关键词进行搜索或通过数据开放平台提供的入口，发现了截至 2023 年 9 月我国已上线的地方公共数据授权营运平台或专区，如表 9 所示。表 9 地方公共数据授权运营平台或专区数据采集与分析方法准备度评估主要对相关法律法规、政策、标准规范、年度计划与工作方案、新闻报道等资料进行了描述性统计分析和文本分析。搜索方法主要包括以下两种：一是在搜索引擎以关键词检索相关法规与政策文本、标准规范、年度工作计划、政府工作报告、数字政府方案、以及数据开放和授权运营主管部门的信息；二是在地方政府门户网站以及公共数据开放平台与授权运营平台上通过人工观察和关键词检索采集数据。数据采集截止时间为 2023 年 9 月。服务层评估主要采用人工观察和测试法对各地公共数据开放平台与授权运营平台提供的服务进行观测并做描述性统计分析，并对平台的回复时效和回复质量进行了评估，数据采集截止时间为 2023 年 9 月。此外，服务层还引入了“体验官”对用户在数据发现与数据获取过程中的实际体验进行评测，与人工观察同时进行。035 评估方法数据层评估主要通过机器自动抓取和处理各地公共数据开放平台与授权运营平台上提供的数据，结合人工观察采集相关信息，然后对数据进行了描述性统计分析、交叉分析、文本分析和空间分析。数据采集截止时间为 2023 年 9 月。利用层评估主要对各地公共数据开放平台与授权运营平台上展示的利用成果进行了人工观察和测试，对 2021 年以来各地开展的开放数据创新利用比赛信息进行了网络检索，并对采集到的数据进行了描述性统计分析。数据采集截止时间为 2023 年 9 月。此外，为确保采集信息准确，避免遗漏，部分指标采取报告制作方自主采集和向各地征集相结合的方式。各地征集结果经过报告制作方验证后纳入数据范围。同时，本次评估发现，个别已上线的地方平台出现无法访问造成数据供给中断的情况，或虽然平台仍在线，但实际上无法通过平台获取数据。指数计算方法指数制作方基于各地在各项评估指标上的实际表现从低到高按照 0-5 分共 6 档分值进行评分，其中 5 分为最高分，相应数据缺失或完全不符合标准则分值为 0。对于连续型统计数值类数据则使用极差归一法将各地统计数据结果换算为 0-5 分之间的数值作为该项得分。各地平台在准备度、服务层、数据层、利用层四个维度上的指数总分等于每个单项指标的分值乘以相应权重所得到的加权总和。基于指标本身的重要性、各地在各项指标上的平均达标情况和地区间差距配置权重。最终，各地开放数林指数等于准备度指标分值、服务层指标分值、数据层指标分值、利用层指标分值乘以相应权重的加权平均分。省域开放数林指数计算公式如下：036 评估方法省域开放数林指数18224515服务层指标分值此图由AI生成037附录038指数制作团队报告校对组体验官观察员郑磊、刘新萍、张忻璐、吕文增、张宏、侯铖铖、蒋佳钰、鞠逸飞胡业飞、王翔、袁千里、马李滨、韩笑丁超逸、高梦婷、胡颖、凌丹、潘悦滢、魏澜、吴逸萌、朱丹妮薄佳妍、蔡伊南、曹雁飞、陈宸、陈佳玉、陈曦来、陈祺康、陈业、陈镒丹、陈昱彤、褚晓、崔梦柯、邓佳星、胡珍、姬祥飞、李姗蔓、李霞、李之端、梁嘉桐、梁天佑、刘馨、陆婷婷、罗姝瞳、罗意、欧阳材泓、彭灿、任姝菡、孙孟杰、王晶格、王潇睿、王野然、王怡文、尉苇、项善、辛悦、萧海玥、徐佳迪、徐若茜、徐思佳、徐玉东、于锦文、张梓琦、朱启珠、庄文婷指数制作方039评估专家委员会040联合发布方合作单位冥睿（上海）信息科技有限公司 中山大学数字治理研究中心 晴禾（南京）文化有限公司 复旦发展研究院