碳边境调节机制条例.pdf

Page 1 of 64 2023 年年 5 月月 10 日欧洲议会和欧盟理事会日欧洲议会和欧盟理事会 关于建立碳边境调关于建立碳边境调节节机制的第机制的第 2023/956 号条例号条例（欧洲经济区适用）（欧洲经济区适用）欧洲议会和欧盟理事会，参照欧盟运行条约（Treaty on the Functioning of the European Union），尤其是第 192条第 1 款，参照欧洲委员会提案，在立法草案转交各国议会后，参照欧洲经济和社会委员会意见（1），参照区域委员会意见（2），按照通常的立法程序（3），鉴于：(1)2019 年 12 月 11 日，欧洲委员会发布了欧洲绿色新政（European Green Deal），制定了全新的增长战略。该战略旨在推动欧盟转型成为一个公平繁荣的社会，一个具有竞争力的资源节约型现代化经济体，最晚于 2050 年欧盟温室气体（扣除碳移除后）达到净零排放（“温室气体排放”），并且实现经济增长与资源消耗脱钩。欧洲绿色新政旨在保护并增强欧盟自然资本，使居民健康和福祉免受环境相关风险和冲击的影响。同时，新政要求转型必须公正合理，具备包容性，不让任何人掉队。2021年 5月 12 日，欧洲委员会发布了建立人人共享的健康星球，欧盟行动计划：实现空气、水和土壤零污染（Pathway to a Healthy Planet for All,EU Action Plan:Towards Zero Pollution for Air,Water and Soil），旨在推进相关工具和激励措施更好地实施欧盟运行条约第 191 条第 2 款规定的“污染者付费”原则，从而逐步取消“免费污染”，使脱碳和零污染两大目标实现最大协同效应。1 欧洲联盟官方公报 152，2022年 4 月 6 日，第 181 页。2 欧洲联盟官方公报 301，2022年 8 月 5 日，第 116 页。3 欧洲议会 2023 年 4月 18日立场（尚未在官方公报中发布）和欧盟理事会 2023年 4月 25日决定。(2)2015年 12 月 12日在联合国气候变化框架公约（UNFCCC）下通过的巴黎协定（4）（简称“巴黎协定”）于 2016 年 11 月 4 日正式生效。巴黎协定缔约方一致同意，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在 2 之内，并努力将升温限制在工业化前水平以上 1.5之内。在 2021 年 11 月 13日通过的格拉斯哥气候公约（Glasgow Climate Pact）中，作为巴黎协定缔约方会议的 UNFCCC 缔约方大会确认，将全球平均气温升幅限制在工业化前水平以上 1.5之内将显著减小气候变化的影响，并承诺在 2022 年底前加强2030年目标的达成，以填补雄心缺口。(3)欧洲绿色新政的核心是应对气候及其他环境相关挑战，并实现巴黎协定目标。鉴于新冠肺炎疫情对欧盟民众的健康和经济福祉造成严重影响，欧洲绿色新政的重要性与日俱增。(4)欧盟在代表欧盟及其成员国提交给 UNFCCC 的关于更新欧盟及其成员国国家自主贡献的提案中承诺，到 2030 年，欧盟范围内的温室气体净排放量较1990年水平将减排至少 55%。(5)欧洲议会和欧盟理事会第(EU)2021/1119 号条例（5）已将 2050 年前实现全经济领域气候中和的目标纳入法律。该条例还规定了对欧盟有约束力的减排目标（扣除碳移除后），到 2030 年，温室气体净排放量较 1990 年水平必须减排至少 55%。(6)2018 年，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布了关于全球升温高于工业化前水平 1.5的影响以及相关的全球温室气体排放路径的特别报告，为应对气候变化提出了强有力的科学依据，也证明了加强气候行动的必要性。该报告证实，为降低发生极端天气事件的可能性，必须立即减少温室气体排放，将全球升温控制在 1.5以内。此外，如果不能尽快启动符合上述目标的气候减缓路径，那么为避免更严重的全球变暖冲击，就必须采取更昂贵、更复杂的适应措施。IPCC 第六次评估报告的第一工作组报告气候变化 2021：自然科学基础（Climate Change 2021:The Physical Science Basis）重申，气候变化已经影响了全球每一个地区，并且预估在未来几十年里，所有地区的气候变 4 欧洲联盟官方公报 282，2016年 10 月 19日，第 4页。5 欧洲议会和欧盟理事会 2021年 6 月 30日关于建立实现气候中和框架和修订第(EC)401/2009 号和第(EU)2018/1999 号条例的第(EU)2021/1119 号条例（欧洲联盟官方公报243，2021 年 7月 9日，第 1 页）。Page 3 of 64 化都将加剧。该报告强调，除非立即、迅速和大规模地减少温室气体排放，否则将升温限制在接近 1.5 甚至是 2的目标都将无法实现。(7)欧盟始终坚持富有雄心的气候行动政策，并且建立了实现 2030 年温室气体减排目标的监管框架。实施该目标的法律依据主要包括：欧洲议会和欧盟理事会第 2003/87/EC 号指令（6）（该指令建立了欧盟碳排放交易体系 EU ETS，在欧盟层面实现了能源密集型行业及子行业的温室气体排放统一定价）；欧洲议会和欧盟理事会第(EU)2018/842 号条例（7）（该条例设定了 2030 年前的温室气体减排目标）；以及欧洲议会和欧盟理事会第(EU)2018/841 号条例（8）（该条例要求成员国从大气中移除温室气体，以补偿土地使用过程中产生的温室气体排放）。(8)欧盟境内的温室气体排放虽然已显著减少，但欧盟进口商品中的隐含温室气体却在不断增加，削弱了欧盟减少全球温室气体排放足迹的努力。欧盟有责任在全球气候行动中继续发挥领导作用。(9)只要欧盟的诸多国际伙伴仍在实施无法实现同等水平的气候雄心政策，就有可能引发碳泄漏。发生碳泄漏的情况包括，特定行业或子行业的企业出于气候政策相关成本的考虑，将生产转移到其他国家，或者从其他国家进口商品，以取代温室气体排放较低的同等产品。这样一来可能导致全球排放总量增加，从而破坏目前迫切需要的温室气体减排，导致无法把全球平均升温控制在工业化前水平 2之内或努力将升温限制在工业化前水平 1.5之内。随着欧盟不断提高气候雄心，碳泄漏风险可能削弱欧盟减排政策的有效性。(10)碳边境调节机制（CBAM）倡议是“减排 55%”（Fit for 55）气候政策提案的一部分。作为欧盟的一项重要工具，CBAM 旨在通过应对欧盟不断提高气候雄心导致的碳泄漏风险，推动欧盟实现与巴黎协定一致的目标，即 6 欧洲议会和欧盟理事会 2003年 10 月 13日关于建立欧盟温室气体排放配额交易体系和修订欧盟理事会第 96/61/EC号指令的第 2003/87/EC号指令（欧洲联盟官方公报275，2003年 10月 25 日，第 32页）。7 欧洲议会和欧盟理事会 2018年 5 月 30日关于对成员国有约束力的 2021年至 2030年年度温室气体减排以支持满足巴黎协定承诺的气候行动和修订第(EU)525/2013 号条例的第(EU)2018/842 号条例（欧洲联盟官方公报156，2018年 6 月 19日，第 26页）。8 欧洲议会和欧盟理事会 2018年 5 月 30日关于将土地使用、土地使用变化和森林温室气体排放和移除纳入 2030 年气候和能源框架和修订第(EU)525/2013号条例和第 529/2013/EU号指令的第(EU)2018/841号条例（欧洲联盟官方公报 156，2018年 6 月 19 日，第 1页）。到 2050 年成为气候中和大陆。CBAM 还将有助于推动第三国脱碳。(11)对于存在碳泄漏风险的行业或子行业来说，应对碳泄漏风险的现有机制包括：作为过渡的 EU ETS 免费配额，以及利用财政措施补偿由电价转嫁温室气体排放成本所产生的间接排放成本。上述机制分别见第 2003/87/EC 号指令第 10a条第 6 款和第 10b 条。为表现最佳的企业免费发放 EU ETS 配额一直是特定工业行业应对碳泄漏的一项政策工具。但与完全拍卖相比，发放免费配额削弱了 ETS 体系的价格信号，不利于鼓励对进一步减少温室气体排放进行投资。(12)CBAM 希望取代上述既有机制，通过其他方式应对碳泄漏风险，即确保进口商品和国产商品享受同等碳价。为确保从当前的免费配额体系逐步过渡到 CBAM 机制，CBAM 应分阶段逐步适用，同时，CBAM 覆盖的行业将逐步取消免费配额。EU ETS 免费配额和 CBAM 两种方式的结合使用和逐步过渡，在任何情况下都不应当导致欧盟商品比进口到欧盟关税领土的商品享有更优惠待遇。(13)碳价不断上涨，企业需要长期的透明度、可预见性和法律确定性，以便对工业流程脱碳做出投资决策。因此，为巩固应对碳泄漏的法律框架，应制定明确路线，如何逐步扩大 CBAM 对具有碳泄漏风险的商品、行业和子行业的覆盖范围。(14)虽然 CBAM 旨在防范碳泄漏风险，但是本条例同样鼓励第三国的生产商采用更高效的温室气体减排技术，从而减少排放。因此，CBAM 预计将有效支持第三国的温室气体减排。(15)作为一项防范碳泄漏和温室气体减排的工具，CBAM 应确保进口商品所处的监管体系使用与 EU ETS 体系同等的碳成本，从而使进口商品与国产商品享受同等碳价。CBAM 是一项气候举措，应当支持全球温室气体减排，防范碳泄漏风险，同时符合世界贸易组织（WTO）的法律规定。(16)本条例应适用于从第三国进口到欧盟关税领土内的商品，但商品在应用 EU ETS 的第三国或地区或有着与 EU ETS 完全链接的碳定价体系的第三国或地区生产的情况除外。(17)为确保向碳中和经济体的转型始终伴随经济社会和谐，未来修订本条例时，应考虑欧盟运行条约第 349 条所述之最偏远地区和属于欧盟关税领土岛国的特殊特征和制约条件，避免削弱欧盟法律秩序的一致性和连贯性，包 Page 5 of 64 括内部市场和共同政策。(18)为防范海外设施的碳泄漏风险，本条例应适用于运至人造岛、固定或漂浮建筑、与欧盟关税领土相邻的大陆架或成员国专属经济区内任何其他建筑的商品或这些商品的加工产品。欧盟委员会应被授予实施权力，来规定 CBAM适用于该商品的具体条件。(19)CBAM 机制下的温室气体排放应符合第 2003/87/EC 号指令附件 1 覆盖的温室气体排放，即二氧化碳以及氧化亚氮和全氟化碳（如适用）。在初期阶段，CBAM 应适用于商品从生产开始一直到进入欧盟关税领土过程中直接排放的上述温室气体，为确保连贯性，应与 EU ETS 的覆盖范围保持一致。CBAM也应适用于间接排放。间接排放是指生产本条例适用商品所需电力在发电时产生的排放。纳入间接排放将进一步加强 CBAM 的环保效果和助力应对气候变化的雄心。但是，欧盟已经对部分商品采取财政措施补偿电价转嫁的温室气体排放成本所产生的间接排放成本，所以在 CBAM 初期阶段不应考虑这些商品的间接排放。上述商品见本条例附件 2。第 2003/87/EC 号指令对 EU ETS 做出了进一步修订，值得注意的是，对间接成本补偿措施的修订应适当体现 CBAM 的适用范围。在过渡阶段，应采集数据以进一步规定间接排放的计算方法论。该方法论应考虑生产本条例附件 1 所列商品的用电量，以及该电力的原产国、来源和排放系数。同时应进一步明确具体方法，以便通过最适当的方式防范碳泄漏和确保 CBAM的环境完整性。(20)EU ETS 和 CBAM 具有相同目标，即利用具体的配额或证书，对相同行业和商品的隐含温室气体排放定价。这两大体系均有监管性质，目的都是遏制温室气体排放，符合欧盟第 2021/1119 号条例规定的欧盟法律项下具有约束力的环境目标，即到 2030 年欧盟温室气体净排放量较 1990 年减排至少 55%，以及到 2050年实现全经济领域的气候中和。(21)但是，EU ETS 对其覆盖范围内的活动设定了温室气体排放配额总量（称为“上限”），并且允许配额交易（简称“上限与交易体系”），而CBAM 不应对进口设定量化上限，以避免限制贸易流通。此外，EU ETS 适用于欧盟境内的设施，而 CBAM应适用于进口到欧盟关税领土内的特定商品。(22)与 EU ETS 相比，CBAM 机制有一些特殊特征，包括 CBAM 证书价格的计算，CBAM 证书交易的可能性，以及证书的有效期。这些特征旨在确保CBAM 作为防范碳泄漏的措施能够长期有效，同时对 CBAM 机制的管理也不会过于繁重，不论是从经营者义务还是需要动用的行政资源来说都是如此。与此同时，还能为经营者提供与 EU ETS 同等的灵活性。确保这一平衡对于中小企业而言尤其重要。(23)为确保 CBAM 作为一项防范碳泄漏的措施能够长期有效，CBAM 应密切体现 EU ETS 的碳价。在 EU ETS 市场上，发放给市场的配额价格通过拍卖决定，CBAM 证书的价格应当通过每周计算平均值的方式，合理体现此拍卖价格。周平均价格密切反映 EU ETS 的价格波动，并且为进口商利用 EU ETS 的价格变化留出合理的利润率，同时还能确保行政当局能够有效管理该体系。(24)在 EU ETS 中，上限决定了排放配额的供给，也确定了温室气体的最大排放量。碳价由配额的供给与市场需求之间的平衡决定。为形成价格激励，体现稀缺性非常必要。本条例无意限制进口商可获得的 CBAM 证书数量；如果进口商可以结转和交易 CBAM 证书，将导致 CBAM 证书价格不再体现 EU ETS碳价的变化。这种情况可能削弱对脱碳的激励，鼓励碳泄漏，损害 CBAM 的整体气候目标。还可能导致不同国家的经营者享受不同的价格。因此，限制CBAM 证书的交易和结转是合理的，是为了避免削弱 CBAM 的有效性和气候目标，确保不同国家的经营者得到公平对待。但是，为使进口商仍有机会优化成本，本条例应提供一个系统，允许主管部门向进口商回购一定数量的多余证书。可回购证书的数量应确保进口商在证书有效期内利用其成本获得合理的利润率，同时还能保证整体的价格传导效果，确保 CBAM 的环境目标得以实现。(25)鉴于 CBAM 将适用于进口到欧盟关税领土内的商品，而不适用于设施，因此仍需一定的适应和简化流程。就简化而言，应建立一个简单可及的申报系统，允许进口商报告指定日历年内进口商品经核查后的隐含温室气体排放总量。此外，应采用与 EU ETS 合规周期不同的时间节点，避免本条例与第2003/87/EC 号指令项下的认证核查员面临的义务导致的潜在的瓶颈。(26)成员国应对违反本条例的行为处以罚款，并确保罚款切实执行。具体而言，CBAM 授权申报商未提交 CBAM 证书的，应处以的罚款金额应等同于第2003/87/EC 号指令第 16 条第 3 款和第 4 款规定的金额。但如果商品是由个人而非 CBAM 授权申报商以违反其在本条例项下义务的方式带入欧盟，则应处以更高额的罚款，以达到有效、适当和劝诫的目的，同时应考虑该个人没有义务提 Page 7 of 64 交 CBAM 证书的实际情况。本条例项下的罚款不影响欧盟或各国法律项下应对违反其他相关义务行为做出的处罚，特别是与关税有关的处罚。(27)EU ETS 适用于特定生产过程和活动，而 CBAM 应针对相应的进口商品。为此，应根据欧洲委员会第 2658/87 号条例（9）规定的“综合税则目录”（CN）对商品进行分类，同时将进口商品与隐含碳排放挂钩。(28)CBAM 覆盖的商品或加工产品应体现 EU ETS 覆盖的活动，因为该体系建立在与第 2003/87/EC 号指令环境目标挂钩的定量和定性标准之上，是欧盟最全面的温室气体排放监管体系。(29)对 CBAM 覆盖范围的界定方式应体现 EU ETS 覆盖的活动。这也有助于确保进口商品获得的待遇不低于产自欧盟境内的同等产品。(30)虽然 CBAM 的最终目标是覆盖更广泛的商品，但慎重起见，初期应适用于部分存在碳泄漏风险的同质化商品行业。存在碳泄漏风险的行业见欧洲委员会第 2019/708 号委托决定（10）。(31)选择本条例应适用的商品之前，应仔细分析商品与累计温室气体排放的相关性，以及在相应 EU ETS 覆盖行业内发生碳泄漏的风险，同时应避免给相关经营者带来过度复杂性和行政负担。特别是，选择商品时应考虑 EU ETS覆盖的基础材料和基础商品，以确保进口到欧盟的碳排放密集型商品的隐含碳排放享受与欧盟商品适用的同等碳价，同时确保降低碳泄漏风险。缩小选择范围的相关标准应包括：首先，行业排放相关性，即行业整体是否属于最主要的温室气体排放者；其次，行业是否面临严重的碳泄漏风险，定义见第2003/87/EC 号指令；再次，既要广泛覆盖温室气体排放商品，也应限制复杂性和行政负担。(32)根据第一条标准，可以从累计排放的角度列出以下工业部门：钢铁、冶炼、水泥、铝、有机基础化学品、氢和化肥。(33)但在目前阶段，由于其独特特点，第(EU)2019/708 号委托决定列出的部分行业不适用本条例。9 欧盟理事会 1987年 7月 23 日关于关税和统计命名法以及共同海关关税的第(EEC)2658/87号条例（欧洲联盟官方公报256，1987年 9月 7日，第 1页）。10 欧盟委员会 2019年 2月 15 日补充欧洲议会和欧盟理事会关于决定 2021年至 2030年面临碳泄漏风险的行业和子行业的第 2003/87/EC号指令的第(EU)2019/708号委托决定（欧洲联盟官方公报120，2019年 5月 8 日，第 20页）。(34)特别是，有机化学品不应纳入本条例的范围，因为在本条例通过之时，有机化学品的技术限制尚无法明确界定此类进口商品的隐含碳排放。对于此类商品，以 EU ETS 项下适用的基准作为基本参数，无法对单个进口商品的隐含碳排放进行明确分配。对有机化学品进行更具针对性的分配还需要更多数据和分析支持。(35)类似的技术限制也存在于冶炼产品方面。对于此类产品来说，无法把温室气体排放明确地分配到单个产出产品。与此同时，EU ETS 的相关基准并不与石油、柴油或煤油等具体商品直接挂钩，而是与所有冶炼产出品挂钩。(36)铝制品应纳入 CBAM，因为它的碳泄漏风险极高。此外，在多种工业应用中，铝因为与钢制品高度相似，因而会与之形成直接竞争。(37)本条例通过之时，欧盟进口的氢相对较少。但是，随着欧盟“减排55%”气候政策提案推动使用可再生氢能，预计未来几年氢进口量将显著增加。为推动行业整体脱碳，对可再生能源制氢的需求将会增加，从而导致以氢能为前体物的下游产品应用非一体化生产流程。将氢纳入 CBAM 适用范围是进一步推动氢能脱碳的适当举措。(38)同样，部分商品虽然在生产过程中产生的隐含碳排放较少，但是也应纳入 CBAM 的适用范围，因为剔除这些商品会改变下游商品的交易模式，从而导致提高钢铁规避 CBAM的可能性。(39)相反，本条例在初始阶段不会适用于生产过程中无重大排放的特定商品，例如废铁、部分铁合金、部分化肥等。(40)进口电力应纳入本条例的适用范围，因为该行业占欧盟温室气体排放总量的 30%。欧盟不断增强的气候雄心会扩大欧盟和第三国在发电碳成本方面的差距。结合欧盟与邻国电网互联的进展，该差距将提高碳泄漏风险，原因是进口电力的增加，而大部分进口电力都来自燃煤电厂。(41)为避免对各国行政当局和进口商造成过重的行政负担，应明确规定本条例项下义务不适用的限定条件。但是，该最低限度条款不应影响欧盟或各国法律条款的持续适用，以确保遵守本条例项下的义务，特别是遵守关税法律，包括防范欺诈。(42)本条例适用商品的进口商不必在进口时履行本条例项下义务，可适用具体的行政措施确保进口商在后期履行该义务。因此，进口商只有在获得主管 Page 9 of 64 部门授权之后，才可以进口本条例覆盖范围内的商品。(43)除 CBAM 授权申报商外，海关当局不得允许任何个人进口商品。依据欧洲议会和欧盟理事会第(EU)952/2013 号条例第 46条和第 48 条规定（11），海关部门有权对商品进行检查，包括检查 CBAM 授权申报商的身份，八位数字CN 编码，进口商品的数量和原产国，申报日期和海关手续。欧洲委员会按照第(EU)952/2013 号条例第 50 条建立共同风险标准和准则时，应考虑 CBAM 相关风险。(44)在过渡阶段，海关当局应告知报关员其有义务报告相关信息，以便协助采集信息和推动报关员提高申请 CBAM 授权申报商身份的意识（如适用）。海关当局应通过适当方式告知该信息，确保报关员知晓相关义务。(45)CBAM 应基于申报系统，CBAM 授权申报商（可以代表一个以上进口商）应对每年进口到欧盟关税领土内的商品隐含碳排放进行申报，并提交与所申报排放数量对应的 CBAM 证书。对 2026 年日历年的首次 CBAM 申报应于2027年 5 月 31日前完成。(46)对于申报的隐含碳排放中已在原产国实际支付碳价的部分，应允许CBAM授权申报商要求从应提交的 CBAM 证书中扣减相应数量。(47)申报的隐含碳排放应由按照欧洲议会和欧盟理事会第(EC)765/2008 号条例（12）或按照欧洲委员会第(EU)2018/2067 号实施条例（13）指定的国家认证机构认证的核查员进行核查。(48)CBAM 应允许第三国生产设施的运营商在 CBAM 注册系统中注册，并向 CBAM 授权申报商提供商品生产的经核查的隐含碳排放信息。运营商应当可以选择不对外公开其在 CBAM注册系统中使用的名称、地址和联系信息。(49)EU ETS 配额的一个重要特点是每日拍卖，与 CBAM 证书不同。要为CBAM 证书设定明确价格，会导致每日公布价格信息的负担过于繁重。而且，每日价格在公布时已经过时，可能给运营商造成困惑。因此，每周公布 CBAM 11 欧洲议会和欧盟理事会 2013年 10 月 9 日制定欧盟海关法的第(EU)952/2013 号条例（欧洲联盟官方公报 269，2013 年 10月 10 日，第 1页）。12 欧洲议会和欧盟理事会 2008年 7月 9 日规定授权要求和废除第（EEC）339/93 号条例的第(EC)765/2008号条例（欧洲联盟官方公报218，2008年 8月 13 日，第 30 页）。13 欧盟委员会 2018年 12 月 19 日关于按照欧洲议会和欧盟理事会第 2003/87/EC号指令进行数据核查和核查员认证的第(EU)2018/2067 号实施条例（欧洲联盟官方公报334，2018年 12 月 31日，第 94 页）。价格可以更准确地反应投入市场的 EU ETS 配额的价格变动趋势，也有助于实现同一气候目标。因此，对 CBAM 证书价格的计算应基于更长的时间框架（每周），而非 EU ETS 的既定时间框架（每日）。欧洲委员会应负责计算和公布平均价格。(50)为使 CBAM 授权申报商能够灵活地履行其在本条例项下的义务，并从EU ETS 配额价格波动中获益，CBAM 证书应自购买之日起一段时间内有效。同时应允许 CBAM 授权申报商转售一部分多余的证书。关于 CBAM 证书的清缴，CBAM 授权申报商应根据每季度末设定的数量加总得出年度应提交的证书数量。(51)电力作为一种商品，其特殊的物理特性决定了它在 CBAM 机制中的相应设计应与其他商品略有差别。在明确规定的条件下，应使用默认值，并应允许 CBAM 授权申报商要求按照实际排放量计算其在本条例项下的义务。电力交易与其他商品交易不同，特别是电力是通过互联电网，利用换电和特定交易形式进行交易的。市场耦合是受到严密监管的电力交易形式，可以在欧盟范围内汇总出价和报价。(52)对于进口电力和商品用电，为防范规避风险和提高二氧化碳实际排放量的可追溯性，应仅在特定的严格条件下允许计算实际排放量。特别是，有必要证明具体分配的互联容量，以及可再生电力的购买者和生产者之间，或者排放水平低于默认值的电力购买者和生产者之间有直接合约关系。(53)为降低碳泄漏风险，欧洲委员会应采取措施解决规避问题。欧洲委员会应评估本条例适用的所有行业的规避风险。(54)欧盟理事会第 2006/500/EC 号决定签署的建立欧洲能源共同体条约（14）缔约方、深入全面自贸区等联合协议的签署方，均承诺采取脱碳流程，以达到促使实施与 EU ETS 同等的碳定价机制或者加入 EU ETS 的最终目的。(55)将第三国纳入欧盟电力市场是推动这些国家加快向可再生能源占比较高的能源系统转型的重要因素。如欧洲委员会第(EU)2015/1222 号条例（15）规定，电力市场耦合有助于第三国更好地将可再生能源发电纳入电力市场，以便 14 欧盟理事会 2006年 5月 29 日关于签署欧洲能源共同体条约的第 2006/500/EC 号决定（欧洲联盟官方公报198，2006年 7 月 20日，第 15 页）。15 欧盟委员会 2015年 7月 24 日关于建立容量分配和拥堵管理指南的第(EU)2015/1222号条例（欧洲联盟官方公报197，2015年 7月 25日，第 24页）。Page 11 of 64 在更广阔的区域内高效地交换电力，平衡欧盟大市场上的供需关系，降低自身发电的二氧化碳排放强度。将第三国纳入欧盟电力市场还有助于加强这些国家和相邻成员国的供电安全。(56)一旦第三国电力市场通过市场耦合与欧盟电力市场达到紧密整合，则应寻找技术解决方案来确保 CBAM 适用于这些国家出口到欧盟关税领土的电力。如果无法找到技术解决方案，与欧盟市场耦合的第三国可以在满足特定条件的前提下，在 2030 年之前的有限时间内获得 CBAM 豁免，但仅限于电力出口。但是，这些第三国应制定路线图并承诺实施碳定价机制，规定与 EU ETS 实施同等碳价，并承诺在 2050 年之前实现碳中和，同时遵循欧盟的环境、气候、竞争和能源法律。如果有理由认为相关第三国未履行承诺，或者到 2030 年仍未实施与 EU ETS 同等的排放交易体系，可以随时取消其豁免权。(57)过渡条款应在有限期内适用。为此，CBAM 应适用但不收取任何关税，以推动机制顺利施行，降低对贸易造成破坏性影响的可能性。进口商应按季度申报日历年内上一个季度进口商品的隐含碳排放，列明直接和间接排放，以及已经在国外实际支付的碳价。最后一次 CBAM 报告（2025 年最后一个季度的报告）应于 2026年 1 月 31日前提交。(58)为推动并确保 CBAM 正常运行，欧洲委员会应支持相关主管部门履行其在本条例项下的职能和责任。欧洲委员会应进行协调、发布指南并支持关于最佳实践的交流分享。(59)为以性价比较高的方式应用本条例，欧洲委员会应管理 CBAM 注册系统，包括关于 CBAM 授权申报商、运营商和第三国设施的数据。(60)欧洲委员会应建立出售和回购 CBAM 证书的公共中央平台。为监督平台交易，欧洲委员会应推动主管部门之间以及主管部门与欧洲委员会之间交换信息，开展合作。此外，还应建立公共中央平台和 CBAM 注册系统之间的信息交流快速通道。(61)为推进本条例有效适用，欧洲委员会应开展风险控制，并对 CBAM 的申报内容进行相应审查。(62)为进一步推动本条例的统一适用，欧洲委员会应提供初始输入内容，向主管部门分享基于 CBAM 申报审查结果计算得出的 CBAM 证书清缴数量。初始输入内容应仅用作示意，不影响主管部门进行决定性计算。特别是，对于欧洲委员会提供的初始输入内容，不得寻求上诉或其他救济措施。(63)应允许成员国出于执行目的审查单个 CBAM 申报。对单个 CBAM 申报的审查结论应与委员会共享。该结论应通过 CBAM 注册系统共享给其他主管部门。(64)成员国应负责正确确定和收取使用本条例所产生的收入。(65)欧洲委员会应定期评估本条例的适用情况，并向欧洲议会和欧盟理事会报告。该报告应尤其关注加强气候行动和实现到 2050 年成为气候中和大陆这一目标的可能性。在报告中，欧盟委员会应收集必要信息，进一步扩展本条例的适用范围，尽快覆盖附件 2 所列商品的隐含间接排放，以及其他可能具有碳泄漏风险的商品和服务（例如下游产品），以及按照欧洲委员会第 2013/179/EU号建议（16）的规定，制定基于环境足迹方法计算隐含碳排放的方法。在报告中，还应评估 CBAM 对碳泄漏的影响，包括对出口和整个欧盟的经济、社会和领土影响，并考虑欧盟运行条约第 349 条提及的最偏远地区和属于欧盟关税领土岛国的特殊特征和制约条件。(66)欧洲委员会应监管并处理规避本条例的行为，例如，运营商为规避本条例项下的义务，可能对商品略作修改却不改变其本质特点，或者人为进行分装。应当监管的情况还包括：为规避本条例项下的义务，在商品进入欧盟市场之前先运送到第三国或地区；为规避本条例项下的义务，第三国运营商将温室气体排放强度较低的商品出口到欧盟，而把温室气体排放强度较高的商品出口到其他市场，或者出口商或生产商重新组织其商品销售和生产的模式及渠道，或者其他类型的双重生产和双重销售做法。(67)为充分遵守本条例原则，应力争到 2030年覆盖第 2003/87/EC号指令涉及的全部行业。因此，审查和评估本条例的适用情况时，欧洲委员会应始终参照这一时间线，在本条例适用范围内优先纳入碳泄漏风险最高和碳强度最高的商品，以及本条例适用范围内至少一种商品的绝大部分下游产品的隐含温室气体排放。如果欧洲委员会未在 2030 年前提出扩大本条例适用范围的立法草案，应向欧洲议会和欧盟理事会说明理由，并采取必要措施尽快实现覆盖第2003/87/EC 号指令中所有行业的目标。16 欧盟委员会 2013年 4月 9日关于使用共同方法测量和沟通商品及组织生命周期环境绩效的第 2013/179/EU 号建议（欧洲联盟官方公报124，2013年 5 月 4日，第 1 页）。Page 13 of 64 (68)欧洲委员会还应在过渡阶段结束后两年内向欧洲议会和欧盟理事会提交一份关于本条例适用情况的报告，并且之后每两年报告一次。提交报告的时间点应符合第 2003/87/EC 号指令第 10 条第 5 款规定的碳市场运行时间表。报告内容应包含对 CBAM 影响的评估。(69)为迅速有效响应对适用 CBAM 的一个或多个第三国经济和工业基础设施造成破坏性后果的不可预见、不同寻常、无端发生的情形，欧洲委员会应适时向欧洲议会和欧洲理事会提交修订本条例的立法草案。该立法草案应规定，鉴于第三国面临的情形，为保持本条例的客观性，应采取哪些最恰当的措施。该措施的施行应有时间限制。(70)应与第三国保持对话，同时为开展合作和制定解决方案预留空间，以便在实施过程中明确就 CBAM细则做出的具体选择，尤其是在过渡阶段。(71)对与欧盟的贸易活动受到本条例影响的第三国而言，欧洲委员会应努力通过公平且符合欧盟国际义务的方式，与之进行沟通交流，旨在探索就CBAM 特定要素的实施开展对话和合作的可能性。欧盟委员会还应探索是否有可能达成将第三国碳定价机制纳入考虑范围的协议。欧盟应出于上述目的，向发展中国家和联合国认定的最不发达国家（LDC）提供技术援助。(72)CBAM 机制的建立需要欧盟与第三国开展双边、多边和国际合作。为此，应该针对拥有碳定价工具或其他类似工具的国家建立一个论坛（如“气候俱乐部”），旨在推动所有国家实施富有雄心的气候政策，为搭建全球碳定价框架奠定基础。气候俱乐部应遵守开放、自愿和非排它性原则，尤其注重实现符合巴黎协定的雄心。气候俱乐部可以在多边国际组织的支持下运行，在适当情况下，应促进对减排有影响的相关措施之间的比较与协作。气候俱乐部也应通过确保各成员国气候监控、报告和核查的质量，为欧盟及其贸易伙伴提供沟通交流和保持公开透明的方式，加强相关气候措施的可比性。(73)为进一步支持第三国实现巴黎协定目标，欧盟应持续通过为最不发达国家的气候减缓和适应分拨欧盟预算的方式为其提供金融支持，包括促进相关国家制造业脱碳和转型。欧盟提供的支持还应有助于推进相关行业适应本条例提出的新监管要求。(74)CBAM 旨在鼓励更清洁的生产活动，欧盟承诺与中低收入第三国合作并为之提供支持，推动其制造业脱碳，这也是欧洲绿色新政对外政策的一部分，符合巴黎协定要求。欧盟应继续通过欧盟预算为这些国家提供支持，尤其是最不发达国家，以持续确保这些国家适应本条例项下的义务。欧盟也应继续支持这些国家的气候减缓和适应举措，包括他们为制造业脱碳和转型做出的努力，当然也以多年度金融框架和欧盟为国际气候金融提供的金融支持为上限。欧盟正在努力以销售 CBAM证书获得的收入为基础来获取新的内部资源。(75)本条例不影响欧洲议会和欧盟理事会第(EU)2016/679 号条例（17）和第(EU)2018/1725 号条例（18）。(76)为提高效率，欧盟理事会第(EC)515/97 号条例（19）应参照本条例适用。(77)为补充或修订本条例的部分非核心要素，应授予欧洲委员会按照欧盟运行条约第 290条就下列事项通过法案的权力：补充本条例，明确规定已经从附件 3第 2项清单中移除的第三国或地区的要求及程序，以确保对该国家或领土的电力适用本条例；修订附件 3第 1项或第 2项清单列明的第三国和地区，包括在清单中增加其他国家或领土，以便未来订立协议时从 CBAM 中剔除已经完全纳入或链接至 EU ETS 的第三国或地区；或者从清单中移除未对出口到欧盟的商品有效收取等同于 EU ETS 定价的相关国家或领土，从而使其适用 CBAM 机制；补充本条例，明确规定进行核查员认证，控制和监督经认证的核查员，撤销认证，以及对经认证机构进行互认和同行评估等的具体条件；补充本条例，进一步规定出售和回购 CBAM 证书的时间节点、管理事务及其他方面；以及 修订附件 1所列商品清单，在特定情况下，增加经微调后的商品，以加强应对规避行为的措施。17 欧洲议会和欧盟理事会 2016年 4月 27 日关于在处理个人信息和个人信息自由流动方面保护自然人和废除第 95/46/EC号指令（通用数据保护条例）的第(EU)2016/679 号条例（欧洲联盟官方公报119，2016年 5 月 4日，第 1 页）。18 欧洲议会和欧盟理事会 2018年 10 月 23日关于就欧盟机构、部门、办事处和代理处理个人信息方面保护自然人和关于个人信息自由流动和废除第(EC)45/2001号条例和第1247/2002/EC 号决定的第(EU)2018/1725号条例。（欧洲联盟官方公报295，2018年 11月 21 日，第 39页）。19 欧盟理事会 1997年 3月 13 日关于成员国行政部门互助和成员国与理事会合作确保在海关和农业事务正当适用法律的第(EC)515/97 号条例。（欧洲联盟官方公报82，1997 年3 月 22日，第 1 页）。Page 15 of 64 尤其重要的是，欧洲委员会应在准备过程中开展适当的意见征询，包括专家层面的意见征询，开展意见征询时应遵守 2016 年 4 月 13 日发布于立法优化（Better Law-Making）（20）中的机构间协议确立的原则。特别是，为确保平等参加授权法案的制定，欧洲议会和欧盟理事会应与成员国专家同时接收所有文件，成员国专家可以系统性地参加欧洲委员会专家小组关于制定授权法案的会议。(78)意见征询应公开透明，可以包括事先征询利益相关方的意见，例如主管部门、各行各业（包括中小企业）、工会、公民社会组织和环保组织等社会合作伙伴。(79)为确保在一致的条件下实施本条例，应授予欧洲委员会实施权力。欧洲委员会应按照欧洲议会和欧盟理事会第(EU)182/2011 号条例（21）行使该权力。(80)在整个支出周期内，应通过适当措施保护欧盟的金融利益，包括防范、检查和调查异常情况、收回损失、错付或不当使用的资金和行政及财务罚款（如适当）。CBAM 应依赖适当和有效的机制避免收入损失。(81)仅凭成员国之力无法实现本条例目标（防范碳泄漏风险和减少全球碳排放），但得益于成员国的规模和影响力，在