2023年政务数据之道白皮书.pdf

践行深度用云政务数据之道白皮书前言 今时代，“大数据”已经不是一个概念名词，它已经真实 地渗透到每一个行业的业务领域，从业务活动的“衍生品”逐步转变为业务决策的“必需品”，“数据”深度参与到各行各业的生产业务中，为数字化转型提供当代石油。政府行业尤其典型，各级政府在从管理型向服务型转变的过程，我们都能感觉到政府机构内部权力运行和对外优化服务的衔接越来越依赖数据和信赖数据，无论是我们现在坐在家里动动指尖就可以办成的某项政务服务事项，还是已经成为过去的科技抗疫联防联控机制的施行，政府部门统筹推进重点工作已经离不开政务数据的有效支撑，“数据”变得越来越重要。政务数据逐步汇聚融合开始呈现出爆发式增长，在对政务数据进行采集、存储、计算、管理和使用过程中，在政务数据逐步融合更多元的数据产生更高价值越来越开放的探索中，我们也越来越发现政府部门需要建立完善体制机制、管理规范、平台能力以保障政务数据的有效性、安全性和可靠性。我们希望通过本白皮书，就如何更合规、更有效地挖掘政务数据价值与业界专家同仁共同探讨，共同推动政务数据充分共享和有序开发利用。本白皮书由华为公司联合政府行业领军的机构共同编制，充分融合了各方在数字化转型和数据管理体系构建等方面的理论和实践成果。聚焦政府行业在数据汇聚、治理、应用方面的发展现状和当前挑战，总结出了政务数据之道十步进阶，并将相关工程案例和实践经验进行总结，以为政务领域的数据治理提供方法论指导和实践探索参考。F O R E W O R D当02目录D I R E C T O R Y1.1 畅通数据资源循环，打通数字中国的“数据经脉”1.3 促进公共数据开发，激活数字经济的“增长引擎”1.2 构建政务数据体系，构筑数字政府的“基础工程”数据成为时代最强音012.1 演进脉络：在政策要求和场景需求的双轮驱动下，数据应用不断创新迭代2.2 面临挑战：数据的应用效果面临挑战，需理论和实践结合不断螺旋上升政务数据发展现状023.1 内涵：推动政务领域数据管理转型的方法论和实践指引3.2 体系框架：以架构梳理为抓手，构建数据域整体政府3.3 核心价值：家底全面厘清、资产分布有序、源头治理有效、共享服务高效政务数据之道概述0305-0708-1213-170418-3940-4344-454.1 总体框架 4.2 定机制：建立适配的机制体制4.3 立规范：制定统一规范制度4.4 建平台：统一规划数据平台4.5 理架构：构建统一数据架构4.6 推治理：推行数据源头治理4.7 通共享：提升共享服务水平4.8 提质量：完善质量评估能力4.9 重服务：构建数据服务体系4.10 保安全：保障数据全周期安全4.11 助流通：数据要素可信流通探索政务数据之道十步进阶045.1 安徽省5.2 上海市5.3 深圳市优秀实践05未来展望0605数据成为时代最强音2023年2月27日，中共中央、国务院印发了数字中国建设整体布局规划（以下简称“数字中国”），“数字中国”按照“2522”的整体框架进行布局，提出夯实数字基础设施和数据资源体系两大基础，明确将畅通数据资源大循环作为夯实数字中国建设基础的关键一环，打通数字中国的“数据经脉”被提到了前所未有的高度，重点强调通过健全数据管理体制机制，强化数据资源储备，实现数据资源规模和质量的快速提升；通过加快构建一体化政务大数据体系，形成常态化供需对接机制，推动公共数据汇聚利用；通过加快建立数据产权制度、收益分配机制等，促进数据要素商业潜能有效释放，促进数字经济发展效益大幅增强。“数字中国”提出了通过夯实数字基础设施和数据资源体系，赋能数字技术与经济、政务、文化、社会、生态五大领域，形成五位一体的深度融合。数据是数字化、网络化、智能化的基础，通过与各环节的融合，深刻改变着人们的生活方式、生产方式、和社会治理方式。夯实数据资源体系，畅通数据资源大循环的核心，是数据资源的跨领域、跨组织域、跨区域的汇聚利用，数据跨域互联互通是高质量数据资源供给的保障。这一点在数字政府建设过程中尤为突出，通过“十三五”时期在政务领域的整体规划，诸如全国政务云基础设施、数据共享交换体系、数据资源目录体系、一体化政务服务平台等基础能力已形成布局和广泛应用，在数字基础设施和数据资源体系方面已有一定的建设基础。可以说，通过数字政务领域的先行先试，带动和构建了政务数1.1 畅通数据资源循环，打通数字中国的“数据经脉”据体系的雏形，吹响了带动数字中国建设的先锋号。国务院关于加强数字政府建设的指导意见（国发202214号）作为在数字政府建设方面的顶设指导，同样强调了“数据”对政府治理能力提升的重要作用，在“数据资源体系”构建方面提出了相关要求，突出强调加快“一体化政务大数据体系”的建设，从创新管理机制、深化高效共享、促进开发利用三个方面提出了要求。一是建立健全权威高效的政务数据共享协调机制，整合构建全国一体化政务大数据体系，增强数字政府效能，营造良好数字生态；二是推进政务数据开放共享、有效利用，加强数据资源整合和安全保护，同步构建完善数据全生命周期质量管理体系；三是促进数据高效流通使用，充分释放政务数据资源价值，推动政府治理流程再造和模式优化。全国一体化政务大数据体系建设指南（国办1.2 构建政务大数据体系，构筑数字政府的“基础工程”06函2022102号）作为全国一体化政务大数据体系建设的“工程图纸”，对“十三五”时期我国政务数据体系建设进行了充分总结，同时面向未来发展演进提出了统筹机制、数据共享、应用支撑、标准规范、安全保障等方面的现状问题以及八个一体化的建设思路，也将一体化政务大数据的建设目标和实施路径一并提出。一是强化政府部门数据管理职责，明确数据归集、共享、开放、应用、安全、存储、归档等责任；二是强调数据治理，依法依规促进数据高效共享和有序开发利用，充分释放数据要素价值；三是建立全国标准统一、动态管理的政务数据目录，实行“一数一源一标准”，实现数据资源清单化管理。闻令而动，各级政府陆续推动政务大数据体系的建设，整合过去“散、乱、小、杂”的数据平台和工具软件，开始用一体化的思路推动政务大数据体系建设，打造数字政府的“基础工程”，为后续公共数据、社会数据的融合开发奠定坚实基座；为充分发挥数据价值，构筑新的数字经济增长极蓄势储能。“数据”作为新型生产要素，具有无形性、非消耗性等特点，可以接近零成本无限复制，在数据生产、流通、使用等过程中，个人、企业、社会、国家等相关主体对数据有着不同利益诉求，且呈现复杂共生、相互依存、动态变化等特点。同时，“数据”从汇聚共享、开发利用到要素流通，正在逐步从幕后走向台前，在经济发展、城市治理、政务服务等越来越多的领域发挥决定作用。恰逢其时，中共中央、国务院印发关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见（以下简称“数据二十条”），为数据要素市场化发展解决了制度空白，提供了良好环境。“数据二十条”提出以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线，以推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理为重点，整体性构建数据基础制度，充分实现数据要素价值、释放价值红利。随着“数据二十条”的发布，今年公共数据授权运营、数据要素开发成为行业热词，各地结合属地特点创新发展，在上海、南京、广州、深圳、北京等先进地市纷纷出台相关地方制度规范，有些地方同步进行了机构建设和开展实践探索。包括城市治理模式创新，通过数字化技术和数据资源的运用，提高城市治理效率和服务水平；数字金融服务创新，发挥数据在金融领域的作用，推动数字金融的发展，包括数字货币、数字支付、数字化金融服务等；数字文化推广创新，挖掘数字文化价值，推动数字文化产业的发展，以数字媒体、数字艺术、数字游戏、数字出版等为重点，推动文化创意产业的数字化转型。政务数据作为政府履职过程中产生的生产数据，具有基础性和权威性，属于重要的数据要素类型，是公共数据、社会数据的融合开发过程中的主数据，发挥了“度量衡”作用。政务数据的汇聚治理是否充分、共享机制是否健全、质量情况是否达标将直接关系我国数据要素市场化是否能够繁荣发展的关键。相信随着政务数据共享和公共数据授权运营内外双循环的相互牵引，我国“数据产业”必将迎来蓬勃发展。1.3 促进公共数据开发，激活数字经济的“增长引擎”0709政务数据发展现状092006-2020年国家信息化发展战略（中发办 2006 11号）初步提出以资源共享为战略方针政务信息系统整合共享实施方案（国发办 2017 39号）要求各部门地方加快信息系统整合共享，构建数据共享交换体系加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见（国发 2016 55号）启动“互联网+政务服务”建设，打通数据壁垒，实现各级各部门信息互联互通全国一体化政务大数据体系建设指南（国办函 2022 102号）提出统筹管理、数据目录、数据资源、共享交换、数据服务、算力管理、标准规范、安全保障八个一体化建设要求中共中央、国务院印发了数字中国建设整体布局规划，畅通数据资源共享，推动公共数据汇聚利用，释放商业数据价值潜能政务信息资源目录编制指南（试行）（发改高技 2017 1272号）明确政务信息资源目录编制标准“互联网+政务服务”技术体系建设指南（国办函 2016 108号）为全国一体化政务服务平台提供了“工程图纸”，明确建设路径国务院印发关于加强数字政府建设的指导意见（国发 2022 14号）提出加快推进全国一体化政务大数据体系建设，加强数据治理中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见（数据二十条）促进数据合规高效流通使用，实现数据要素价值中共中央、国务院印发了党和国家机构改革方案，组建国家数据局。负责数据要素基础制度建设，推进数字基础设施布局建设。从数据孤岛到整合共享从数据按需汇聚到数据资产管理关注授权运营和交易流通2015年，国务院印发促进大数据发展行动纲要（国发201550号），明确指出大数据成为提升政府治理能力的新途径，大数据应用能够推动政府数据开放共享，促进社会事业数据融合和资源整合，推动政府管理理念和社会治理模式进步。2016年，国务院先后印发政务信息资源共享管理暂行办法（国发201651号）、加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见（国发201655号）、“互联网+政务服务”技术体系建设指南（国办函2016108号）等一系列政策文件。对整合构建统一的数据共享交换平台体系，打通数据壁垒，实现各部门、各层级数据信息互联互通提供了顶层规划和政策要求。在此期间，国家开始从打通数据壁垒、构建数据共享基础设施的角度出发，结合紧迫业务需求构建了国家、省、地市、区县四级的共享交换体系，通过前置机级联的方式初步实现了构建跨层级跨部门的数据传输，修筑了政务数据未来融合“十三五”期间，通过全国一体化政务服务平台、“互联网+监管”、全国信用信息系统、投资项目在线审批等业务需求驱动，逐步扩大到政府部门间的政务信息资源整合共享，在数据域初步实现了各行政层级行业数据的横向联通，以及跨层级数据的向上汇聚、基层回流和跨域流通。各地也因地制宜，一手治数据，一手抓应用，形成了各具特色的政务数据的应用场景。进入“十四五”，政务数据的共享开放更加体系化，一体化政务大数据体系被正式提出，各地建设脉络基本清晰，政务数据面向未来的发展演进大致可分为数据共享交换、数据按需归集、数据资产管理、数据要素授权运营与交易流通四个阶段，每个阶段均有相关政策出台，指导全国各部门地方开展政务数据体系建设。1、数据共享交换阶段2.1 演进脉络：在政策要求和场景需求的双轮驱动下，数据应用不断创新迭代图1 政务大数据体系演进脉络10共享的“公路”基础设施，在国家层面关键信息化工程中发挥了重要作用。2、数据按需归集阶段在“放管服”改革实施过程中，一体化政务服务平台和“互联网+监管”等业务快速发展，各级政务服务主管部门根据业务需要开始归集行业部门数据。2017年5月，国务院印发政务信息系统整合共享实施方案（国办发201739号）、政务信息资源目录编制指南（试行）（发改高技20171272号）等政策文件，要求各部门地方加快消除“僵尸”信息系统，整合部门内部信息系统，按照要求编制、完善政务信息资源目录。同时，基础信息资源库的构建也初步完成，针对具有共性需求的基础数据也启动了清洗和治理。在此期间人口、法人、空间地理、电子证照、社会信用等基础信息库实现了数据归集，并在应用场景中初步发挥了数据资源的支撑作用。比较典型的应用场景是在政府服务的出生证、社保等高频事项办理中，通过整合形成电子证照库，实现了指尖办、无感办、最多跑一次等创新场景，极大提升了人民群众的服务体验和获得感。3、数据资产管理阶段随着人工智能、大数据、区块链等新兴技术的发展，政府部门对数据的需求已不仅限于共享交换，数据资源价值挖掘需求不断增加，数据资产的概念逐渐明确。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要，明确提出加强公共数据开放共享、推动政务信息化共建共用、提高数字化政务服务效能。2022年6月国务院印发加强数字政府建设的指导意见（国发202214号），同年10月国务院办公厅印发全国一体化政务大数据体系建设指南（国办函2022102号），提出了“全国一体化政务大数据体系”的新概念，要求加强数据治理，依法依规促进数据高效共享和有序开发利用，充分释放数据要素价值，确保各类数据和个人信息安全。当前，各地政府也在积极探索数据资产价值挖掘新路径，以源头数据治理为抓手，从源头解决数据标准不一、质量低下等问题，高效推动数据的开发利用。结合人工智能、大数据、区块链等新兴技术，充分与政务服务、城市治理、普惠金融、经济运行等业务应用融合，持续的发挥数据价值，促进数据资源向数据资产快速转变。4、数据要素授权运营与交易流通阶段政务大数据经过多年的发展，国家已越来越重视“数据”，数据已与土地、劳动力、资本、技术一样，成为第五大生产要素。2022年12月，中共中央、国务院联合印发关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见，要求促进数据合规高效流通使用，实现数据要素价值。2023年2月，中共中央、国务院联合印发数字11中国建设整体布局规划，要求畅通数据资源共享，推动公共数据汇聚利用，释放商业数据价值潜能。并在同年3月，在国家层面组建国家数据局，主要负责数据要素基础制度建设，推进数字基础设施布局建设。数据要素蓬勃发展正当其时，各地积极推动数据交易所、大数据集团/公司的建设，不断探索数据要素授权运营与可信交易流通。运用隐私计算实现数据可用不可见、数据不出域等新模式，促进政务数据、公共数据、企业数据进行不同维度的融合，数据要素价值逐渐展现，为我国数字经济不断注入新动能。结合政务大数据体系建设现状，我们能够看到其发展仍然存在体制机制不健全、政务数据家底不清、数据底座存在断点、数据共享不高效、数据要素流通难、数据安全难保障等问题。1、体制机制有待健全国家层面以及各地方未明确省政府、大数据主管部门以及业务部门之间的数据管理责任，在数据治理工作中，大数据主管部门与各业务部门协同难，省市两级政府也未建立相关体制机制、标准规范协同开展一体化政务大数据体系建设，导致省市两级工作开展思路与方式犹如百家争鸣。并且传统中心治理仅由大数据主管部门执行，业务部门未参与其中，导致数据治理工作成效甚微，数据质量问题难以解决，数据价值难以挖掘。2、政务数据家底不清政务信息化建设历经多年，各级各部门拥有众多政务信息系统，数据体量巨大，但大数据主管部门在梳理政务数据目录时，仅围绕行政权力事项行权结果进行梳理，并未对全量数据进行盘点，导致大数据主管部门对政务数据的分布情况无法全盘掌握。目前各地均按照政务信息资源目录编制指南进行梳理，政务信息资源梳理各地的方法不尽相同，形成全国统一的政务数据“一本账”难度较大。3、数据底座存在断点政务大数据由数据共享交换演变而来，基本上各地都是从共享交换平台向政务大数据平台进行建设，数据采集、数据存储、数据治理、共享交换、数据开发、可视化展示、挖掘分析、数据开放等工具可能存在由多家厂商建设的情况，导致工作人员需要进行多次登录，无法提供一站式数据管理，且各厂商之间可能存在工具不兼容、需定制开发等问题，增加建设运营维护成本。4、数据共享不高效各级各部门政务信息系统由不同厂商建设，数据2.2 面临挑战：数据的应用效果面临挑战，需理论和实践结合不断螺旋上升10标准不一，数据质量参差不齐。由于传统数据共享交换平台大多以离线批量集成，并且用数部门需向供数部门提交申请，供数部门审核通过后，用数部门才能拿到数据，流程周期冗长，导致数据难以高效的进行跨系统、跨部门、跨层级、跨地域流转，进而对各部门业务协同产生影响，造成政务服务事项办理难、电子证照应用难等问题频现，拉低政府服务效能，延缓数字政府建设进程。5、数据要素流通不畅数据要素流通处于起步阶段，对于来源于不同业务部门的政务数据，无法制定出完善的数据产权制度，导致各部门间数据所有权不清晰；数据交易的商业模式也尚未形成完善的体系，导致数据在交易过程中缺乏相关的交易标准。6、数据安全保障难政务数据体量大，且分布于政府部门各业务系统中，数据中包含高价值隐私信息，一旦发生泄露或篡改等事故，将会造成巨大的影响与损失。当前政务数据安全保障存在以下问题，一是在政务数据采集、传输、存储、使用、共享、销毁整个生命周期中，各环节的安全责任体系难以划分，安全保障手段措施亦不同。二是政务数据安全通用基础技术能力如数据分类分级、身份认证、访问控制、日志管理等有待加强。三是安全运营管理力度急需提升，监控审计、应急响应、攻防演练等重要系统数据安全运营重点事项流程仍需改进。四是工作人员存在安全意识不强，工作技能不足等问题。11政务数据之道概述12政务数据共享开放经历了多年发展已初成体系，各级政府都已建成数据共享交换、数据资源目录以及共享和开放门户等基础能力，政务数据在支撑政府运转，尤其是在政务服务领域的应用已经初具规模并显现成效。同时，我们也发现，目前政务数据的价值挖掘还远远不够。据统计，政府行业数据在各行业数据产量中占比22.4%，规模上占据优势。然而，政府数据的应用与体制机制、标准规范、数据质量、场景需求等因素密切相关，政务数据在支撑政府、赋能产业、服务社会等方面仍然有巨大潜力，更大价值的挖掘依然任重道远。“政务数据之道”是从制度规范、平台建设、架构梳理、治理规划等多个维度系统性提出推动政务领域数据管理转型的方法论和工程实践。作为优秀实践的总结，基于数据底座支撑政务领域数据治理实践，通过构建管理架构、厘清数据目录、提升数据质量、促进数据共享、保障数据应用流程，将政务数据管理的方法论与实践融合，让政务数据不再深藏闺中，充分释放社会价值。政务数据来源于业务，最终服务于业务，不断融合迭代，通过统一平台联通数据价值的不断升华和持续释放，践行数据之道，绽放数据之美。实践证明，一个组织只有构筑一套适配组织特点的数据管理体系，才能确保关键数据资产有清晰的业务管理责任；才能保证IT建设有稳定的原则和依据，作业人员有规范的流程和指导；才能当争议出现时，有裁决机构和升级处理机制；才能确保数据管理的持续性，人才、组织、预算有充足的保障。3.1 内涵：推动政务领域数据管理转型的方法论和实践指引3.2 体系框架：以架构梳理为抓手，构建数据域整体政府15“政务数据之道”打造了一套适应政务业务的架构体系，通过适配政府部门的政策、组织、流程体系，对数据架构、数据质量进行有效管理，最终目标是实现以业务场景为核心的政务数据的综合治理。“政务数据之道”需要通过一体化平台建设统一承载，确保数据应用成效。图2 政务数据之道体系框架政务数据之道体系框架以架构梳理为抓手，构建数据域整体政府以源头治理为核心，保障数据高质量赋能价值链4 数据流通外循环：数据服务、数据产品 价值链2 数据质量提升：源头治理、入湖标准价值链1 数据资产一张图：数据架构、数据Owner数据共享开放管理政策数据架构管理政策数据治理管理政策政务数据管理总纲数据架构管理流程政策指引流程数 据架 构标 准管 理数 据治 理质 量管 理组织平台数据源管理流程数据质量管理流程技术安全价值链3 数据共享内循环：资源目录、供需对接 业务对象在履职过程打通维度数据在决策过程打通数据挖掘分析平台统一数据湖一站式数据治理平台管理安全运营安全建设领导小组首席数据官业务专员数据专员安全是底线16政务数据之道体系框架是在政务数据管理总纲和政策细则的整体牵引下，按总纲和细则要求适配组织、规范流程以及构建安全防护能力。基于统一平台提供的存算、治理、分析等能力，开展数据架构梳理和数据源头治理工作。在此过程中，形成了2个纵向打通和4条价值链横向延伸，驱动政务数据管理体系在价值牵引下完成自我迭代和优化完善。2个纵向打通主要面向政务数据支撑业务场景的应用过程。一是“业务对象在履职过程中打通”，即以“业务对象”为核心开展数据治理，并将业务对象应用于在政府履职的全过程，贯穿于政府运行的生产业务，确保业务对象的质量和数据清洁，为业务顺畅开展和数据持续增值保驾护航；二是“维度数据在决策过程打通”，即面向支撑政府决策分析的场景，通过数据治理形成一系列的数据集市，并实现数据的实时更新保障鲜活，在决策分析过程中，实现维度数据的灵活调用，以集约化、平台化的理念开展数据分析挖掘。4条价值链主要面向政务数据在核心场景中的增值过程。一是数据资产一张图。按照政府L1-L5的方法论进行政府数据域架构梳理，是数字政府在数据域的骨骼框架；二是数据质量提升。通过在制度、标准方面进行规范，将质量争议处置环节前置，确保数据高价值和应用成效；三是数据共享内循环。通过完善数据归集的时效性需求，提升共享交换的一站式能力，保障资源目录完整和供需对接顺畅；四是数据要素外循环。在数据产权明晰和安全保障前提下，为政务数据在社会面进行要素流通做好积累和沉淀。在此数据管理体系基础上，本白皮书提出建立适配的机制体制、制定统一制度规范、统一规划数据平台、构建统一数据架构、推行数据源头治理、提升共享服务水平、构建数据服务体系、完善质量评估能力、保障数据全周期安全、数据要素可信流通探索的政务数据之道“十步进阶”。“十步进阶”以体制机制为抓手，以业务对象为核心，重塑政府数据架构，厘清数据家底，从源头开展数据治理，解决业务目标不明确、数据源头不清晰、数据语言不统一、数据质量不合格等问题，并以此加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动，充分发挥政务数据在提升政府履职能力、支撑数字政府建设以及推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。本白皮书旨在助力各级政府构建一套“家底全面厘清、资产分布有序、治理完备、共享服务高效”的政务数据管理体系，通过加强基础能力建设，加大应用创新力度，推进资源开发利用与挖掘分析，不断发挥政务数据价值。本白皮书提出四个“一”的目标。1、助力厘清政务数据家底，梳理数据架构“一本账”本白皮书倡导以统一的方法论进行政务数据编目，盘点全量政务数据家底，形成统一政务数据架构，建立全量覆盖、互联互通的高质量数据资产一本账，配套政务数据架构同步更新机制，实现政务数据“一本账”管理。3.3 核心价值：家底全面厘清、资产分布有序、源头治理有效、共享服务高效152、政务数据归集，构建政务数据资产分布“一张图”本白皮书倡导按照“按需归集、应归尽归”的原则，将政务数据归集至政务大数据平台，由平台统一对政务数据进行管理，同时牵引应用架构设计，合理规划数据分布，实现数据流向可追溯、质量问题可定责，打造政务数据资产分布“一张图”。3、推行数据源头治理，形成治理路径的“一标准”本白皮书倡导数据治理按照“一数一源一标准”的原则，从中心治理到源头治理，让业务部门参与数据治理，从源头解决数据质量低下、数据标准不一、数据源头不清等问题，助力政务数据高质量数据支撑各类应用。4、优化共享交换体系，实现共享服务的“一站式”本白皮书倡导从共享流程、授权时限、供需对接、成效评价等角度提升共享交换体系的能力，高效满足各地区各部门数据共享需求，助力各级各部门一网通办、跨区域通办、全省通办、跨省通办等业务顺利开展，持续提升政府服务效能与履职能力。政务数据之道十步进阶政务数据之道基于当前政务大数据建设现状，对准当前阶段建设目标和面临的痛点难点，结合华为数据管理经验，总结全国多个省、市政务大数据建设经验，在管理机制、标准规范、平台技术、共享交换、数据架构、数据治理、数据服务、数据流通、数据质量、数据安全多个方面阐述政务大数据管理中的工作方法。政务数据之道方法论形成十项创新举措，包括：建立适配的体制机制、制定统一规范制度、统一规划数据平台、构建统一数据架构、提升共享服务水平、推行数据源头治理、构建数据服务体系、保障数据全周期安全、完善质量评估能力、数据要素可信流通探索。“政务数据之道”以体制机制为抓手，业务对象为核心，重塑政府数据架构，厘清数据家底，从源头开展数据治理，解决业务目标不明确、数据源头不清晰、数据语言不统一、数据质量不合格等问题，并以此加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动，充分发挥政务数据在提升政府履职能力、支撑数字政府建设以及推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。4.1 总体框架图3 政务数据之道十步进阶19助流通 数据要素可信流通探索10可信计算流通数据API流通可信交换流通授权运营平台合规监管平台重服务 构建数据服务体系7面向业务自助分析数据服务体系规划数据服务设计与实现推治理 推行数据源头治理6通共享 提升共享服务水平5统一共享平台共享流程标准化供需对接精准化授权时限规范化交换任务自动化理架构 构建统一数据架构4统一数据架构确定数据Owner数据分级分类数据源认证确定数据标准建平台 统一规划数据平台3政务云底座数据湖数据仓库数据治理平台数据分析挖掘平台2定机制 建立适配的体制机制保安全 保障数据全周期安全立规范 制定统一规范制度提质量 完善质量评估能力189数据入湖准备数据入湖治理统一入湖标准数据质量改进数据管理体系的构建是一项系统性工程，其有效运转离不开一套健全的数据管理组织体系。政务数据管理组织体系应该重点解决三个主要问题，一是组织机构的定位与职责，定义好相关组织的职能分工；二是如何理顺在政府条块化管理中的数据协同关系，无论是国、省、市、区（县）的纵向关系，还是数据管理单位、数源部门、用数部门数据需求单位之间的关系，以匹配相应的流程机制；三是面向制度和流程的落地，要设置什么样的专职岗位来统筹好各部门的协调和分工，来保障政务数据管理工作的有效性。以问题为导向，体制机制设计的目标是形成纵横贯通的组织体系，行之有效的流程体系和任务明确的职能体系。主要包括以下两个方面：首先立足实际，合理构建机制流程大数据主管部门代表本级政府制定相关的数据管理办法、流程、方法和支撑系统，制定数据管理的战略规划和年度计划并监督落实；建立并维护数据架构，保障数据质量；披露重大数据问题，提升数据管理能力；推动数据文化的建立和传播等。各领域的数据管理专业组织，向业务领域的最高主管汇报，承接并落实业务领域最高主管的数据管理责任；同时遵从本级大数据主管部门发布的统一数据管理办法、流程和规则要求。双向汇报的机制确保数据工作能充分融入业务，同时能够在应用系统中有效落地的关。4.2 定机制：建立适配的机制体制20图4 建立适配的体制机制 一体化政务大数据体系建设领导小组省级数源部门市级数源部门县级数源部门省级用数部门市级用数部门县级用数部门省级大数据主管部门市级大数据主管部门县级大数据主管部门跨 部 门 联 合 工 作 机 制跨层级联合工作机制数据汇聚共享清单数据汇聚需求清单数据汇聚需求清单数据服务需求清单数据服务需求清单数据服务需求清单业务指导事务汇报业务指导事务汇报业务指导事务汇报省政府市政府县政府统筹指导统筹指导统筹指导在组织机构设置的基础上，需要构建跨层级联动和跨部门协同的流程机制，确保政务数据管理工作有序开展。一是构建跨层级联动机制。省级大数据主管部门需要指导地市制定数据质量评估机制、编制通用和行业数据标准等；市级数据管理单位需参照省级管理办法明确本市数据治理组织和协同工作，基于全省通用数据标准补充编制本市所需的数据标准，各市牵头梳理市级及以下建设的应用系统和数据资产，补充完善全省统一数据架构，协同推进数据治理实施；省内协同可采用“省级集中部署”或“省市两级部署”。二是构建跨部门协同机制。明确大数据主管部门对政务大数据体系的统筹规划责任和各业务部门对业务数据质量管理责任，是确保政务大数据管理体系发挥作用的基石。业务即行为，行为即记录，记录即数据。每一个数据必须由对应的业务部门承担管理责任，且必须有唯一的数据负责人。各级业务部门主要负责本部门的数据治理工作，解决本部门当前存在的各种数据问题，如重复录入问题、数据多头管理问题、数据不一致问题等，梳理所有的应用系统及数据、业务架构和业务流程梳理、行业数据标准编制、数据资源编目、数据共享等工作。二是坚持创新，持续健全工作机制。以问题为导向，坚持持续创新。各地政府积极探索数据管理创新举措，据统计，截至2023年10月，全国已有13个省级单位发布首席数据官制度相关建设方案，构建省、市、县多级首席数据官体系。在原有组织架构和制度保障基础上，进一步完善数据管理工作机制。一方面，通过明确数据管理专业领域职责，细化数据管理任务，增强目标的趋向推力，为数字政府改革建设和数据要素市场体系建设提升动能；另一方面，统筹数据汇聚治理、共享开放、开发利用、人才队伍建设战略规划和实施工作，创新设立部门首席数据官、数据官、数据专员等角色，进一步畅通决策、管理、执行的任务传导和横纵向协同联动，增强各项工作的一体化管理，保障公共数据资源价值有效释放，实现数据要素安全有序流通。通过践行首席数据官制度，建立健全数据管理统筹机制，构建数据架构，实现统筹管理一体化。191、数据架构管理政策数据架构管理政策完成政务数据架构的内容和规范的定义，统一政务数据的度量衡，推动数据在各行业的统一认识。包括数据架构管理规范、业务对象管理规范、数据标准管理规范、数据指标管理规范、数据源认证规范。1）数据架构管理规范数据架构管理规范统一政务数据的定义，明确对数据架构的管理要求、责任分工、编码规范和管理流程，指导各行业政务数据的统一管理，实现业务与物理世界的紧密联系，形成政务数据统一规范、统一编码、统一架构的“一本账”管理。数据架构管理应遵循关键数据应被识别、分类、定义及标准化，数据的定义在全域范围内应唯一，数据标准制定要考虑跨业务要求；数据资产目录须反映各部门履职的业务过程，遵循统一的分类和编目规范，为政务数据“一本账”管理服务，同时须满足各使用场景的技术理解和管理对接，保障互连共享的通畅性。此外，数据架构驱图5 政务数据管理总纲22政 务 数 据 管 理 总 纲数据架构管理政策政策指引数据治理管理政策数据共享开放管理政策数据架构管理规范业务对象管理规范数据标准管理规范数据指标管理规范数据源认证规范数据湖分层技术规范数据入湖技术规范数据质量技术方案数据开发技术方案数据服务技术方案数据共享开放管理规范数据安全管理规范数据分类管理规范数据分级管理规范标准规范指导实施规划设计入湖治理共享开放应用4.3 立规范：制定统一规范制度以政务数据管理办法为总纲，发布数据架构、数据治理和数据共享开放管理政策，实现政务数据管理按照规划设计、入湖治理和开放利用的路线稳步推进，促进政务数据有效管理、质量提升、安全开放，实现数据管理标准规范一体化。动应用架构设计，合理规划数据分布；应用系统数据库的设计和开发要遵循数据架构，减少数据冗余，实现接口标准化。2）业务对象管理规范业务对象管理规范明确业务对象的定义、识别原则和管理方法，指导各部门有序开展业务对象识别工作，明确各业务对象的责任主体，确保数据资产目录有效构建以及数据治理工作的顺利实施。业务对象承载了业务运作和管理涉及的重要信息，是信息架构中最重要的管理要素。定义业务对象遵循：业务对象是指政府日常运行和履职过程中不可缺少的重要人、事、物等实体；业务对象有唯一身份标识信息；业务对象相对独立并有属性描述；业务对象可实例化。3）数据标准管理规范数据标准管理规范规定了数据标准设计的职责分工、设计原则、设计规范以及管理流程的要求。数据标准是为了定义政府业务层面需共同遵守的属性层数据含义和业务规则，是政府各行业对某个数据的共同理解，这些理解一旦确定下来，就应作为政务数据的标准在政府内被共同遵守。4）数据指标管理规范数据指标管理规范明确了指标、复合指标、衍生指标、原子指标的定义、梳理规范、拆解规范与编码规范，实现数据指标的系统化管理。指标是衡量目标总体特征的统计数值，是能表征某一业务活动中业务状况的数值指示器。指标一般由指标名称和指标数值两部分组成，指标名称及其含义体现了指标在质的规定性和量的规定性两个方面的特点；指标数值反映了指标在具体时间、地点、条件下的数量表现。数据指标体系将技术指标划分为原子指标、衍生指标和复合指标。5）数据源认证规范数据源认证规范明确了数据源的定义，数据源认证的职责分工、管理流程等内容，规范化数据源认证工作，确保数据源头的统一，以及跨流程、跨系统数据的唯一性和一致性，为实现一数一源打下坚实基础。数据源认证需要遵循以下原则：所有关键数据必须认证数据源，关键数据是指影响业务运行、关键数据统计的数据；数据Owner为关键数据指定源头，数据源必须遵从数据架构和标准；所有关键数据仅能在数据源录入、修改，全流程共享，其他调用系统不能修改，下游环节发现的数据源质量问题，应当在数据源进行修正；数据Owner确保数据源的数据质量，对不符合数据质量标准的数据源，必须限期整改。2、数据治理管理政策数据治理管理政策明确了数据治理过程中各阶段工作需要遵守的技术规范，确保政务数据治理过程中整体架构一致性。包括数据湖分层技术规范、数据入湖技术规范、数据质量技术规范、数据开发技术规范、数据服务技术规范等。1）数据湖分层技术规范数据湖分层技术规范明确了数据入湖之后的统一组织方式，结合数据治理流程形成数据湖多层管理的结构，更清晰的展示数据治理的过程。数据湖分为贴源层、整合层、报告层和集市层。2）数据入湖技术规范数据入湖技术规范是数据应用的基础，数据入湖技术规范明确了满足入湖的6项标准，包括明确数据Owner、符合数据标准、定义数据密级、明确数据源、数据质量评估、元数据注册。233）数据质量技术规范数据质量技术规范以提升政务数据质量为核心目标，明确数据在创建、维护、应用过程中的规则及质量要求，确保数据真实可靠。4）数据开发技术规范数据开发技术规范的目的是规范数据治理过程中涉及大量的数据开发工作，数据开发技术规范明确了数据开发过程中应遵循的库表组织形式、脚本组织形式等，统一政务各行业对数据治理的开发规范。5）数据服务技术规范数据服务技术规范明确了数据服务的管理原则、管理流程以及数据服务开发需要遵守的命名方式、接口格式等，明确数据服务接口开发的流程和形式，形成统一的数据服务体系。3、数据共享开放管理政策数据开放管理政策明确了数据对外共享和开放需要遵循的流程，定义政务数据的分类分级以及全生命周期管理流程，保证政务数据共享及开放的合规、安全、可靠。包括数据安全管理规范、数据分类管理规范、数据分级管理规范和数据共享开放管理规范：1）数据安全管理规范数据安全管理规范明确政务数据各阶段的数据安全管理技术、措施和流程，保障数据在采集、传输、存储、处理、交换和销毁全生命周期过程中的使用安全，形成完善的数据安全体系。2）数据分类管理规范数据分类管理规范明确政务数据的分类形式、分类原则以及管理流程，所有政务数据应该参照数据分类管理规范对数据进行分类，同时根据不同的分类提供相应的管理措施，通过数据分类提升整体数据共享开放的效率。3）数据分级管理规范数据分级管理规范明确政务数据的安全分级、分级原则以及管理流程，所有政务数据应该参照数据分级管理规范对数据进行安全分级，同时根据不同的安全级别进行相应的数据共享开放限制，保障数据在共享开放过程中的安全性。4）数据共享开放管理规范数据共享开放管理规范明确政务数据共享、开放的原则以及管理流程，规定各方在数据共享、开放过