新农村建设中的制度创新与农民主体作用的发挥.doc

新农村建设中的制度创新与农民主体作用的发挥内容摘要：农民是新农村建设的主体，是成就新农村建设事业的关键所在，而广大农民群众自主参与面临着诸多的障碍，最大的就是制度性障碍。文章首先提出了新农村建设中以制度创新促进农民主体作用发挥的重要依据，接着指出了新农村建设中制约农民主体作用发挥的主要制度缺陷，最后着重探讨户籍、土地、教育、财政金融、社会保障等方面的制度创新。期待农民真正成为自己事业的主角，充分发挥其主体作用，为新农村建设提供永不枯竭的动力支撑。关键词：新农村建设；制度创新；农民；发挥主体作用；马克思主义认为，人类社会的发展过程就是“现实的人”的发展过程。而在社会主义新农村建设事业中“现实的人”无疑是广大农民群众，农民理所当然是新农村建设的主体力量，也是成就新农村建设事业的关键所在，正如胡锦涛所说：“广大农民群众是推动生产力发展最活跃、最积极的因素，充分发挥广大农民群众的主体作用，是建设社会主义新农村成败的关键。”1在当前“以城带乡、以工促农”的理念之下，广大农民群众自主参与意识不断增强，积极性极大提高，但也面临着诸多的障碍，而最大的就是制度性障碍。促进农村生产力和农村经济的发展，成就新农村建设事业，根本在于通过制度创新提升农民国民地位，发挥农民主体作用。一、新农村建设中以制度创新促进农民主体作用发挥的重要依据1.制度创新是新农村建设的应有之义社会主义新农村建设，是我们新时期的重大实践工程，重点在于一个“新”字，创新应该是这个“新”字所包含的要义之一。社会主义新农村建设要有“新”理念、“新”目标、“新”体制、“新”举措和“新”制度等。这就需要我们大胆的创新，其中制度创新是所有创新的关键。制度经济学认为，经济发展的过程其实就是一个制度变迁的过程。制度创新能减少交换活动的交易及生产的成本，从而实现日益复杂的交换活动。美国学者欧文佩基认为，知识的增长、先进的技术知识为经济的发展提供潜在的和必要的条件，而制度才是保证先进的科学技术充分发挥作用，实现生产力长期提高的充分条件。制度创新对社会的发展和经济增长的贡献率有时比技术创新更重大。2 制度作为经济发展中的一个决定因素，当新的有效制度刚刚替代旧的不利于经济发展的制度时，制度对经济社会发展的推动作用是很明显的，但后来会呈稳定甚至下降的趋势，制度也会出现“制度平台”，没有永远适合经济社会发展的制度。通过制度创新，克服新农村建设的制度障碍，进一步解放农村生产力，激发农民建设热情，促进农村生产力和农村经济的发展，是新农村建设的内在要求。2.以制度创新促进农民主体作用的发挥是基于以往的实践经验当制度创新促进农民主体作用发挥时，经济增长才会出现，农村经济社会的繁荣才有可能。“最伟大的增长发生在那些人们看到了经济机会，并愿意精神振奋地抓住这种机会的社会里。”3对于新农村建设来说，基本的问题是农民抓住机会，制度的变化允许农民抓住业已存在的机会。但在我国传统的计划经济体制下，由于制度设计上的某些缺陷，使广大农民很难看到经济机会，即使看到了经济机会，由于制度的障碍，也无法把握住经济机会，这是导致我国经济在改革开放之前长期停滞、农村一片凋零的主要原因。20世纪80年代，在我国农村大胆的实施土地制度的创新即土地联产承包责任制，实现了土地所有权和经营权的分离，它为农村经济的发展创造了大量的机会。很多农民正是抓住了这些机会，走上了发家致富的道路。再加上村民自治制度的创新实践，推进了亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的进程，农民民主自治水平提高、自我教育、自我完善、自我管理能力不断增强，农村经济和社会因此也出现了繁荣发展的景象。可是，随之而来的生产资料价格上涨、多如牛毛的费税等各种对农民歧视性的社会经济政策很快就把农民们的“美好蓝图”打破。虽然，国家又先后出台了稳定农心的一系列政策，但由于缺乏对农民权益实质性的制度维护，农民的主体力量又处于漠然状态，农村社会经济发展相对迟缓。3.当前制度缺陷制约了农民主体作用的发挥，严重影响着新农村建设进程就目前来说，我国还存在着一些关键性的制度缺陷或缺失，时时制约着农民主体作用的发挥，影响着社会主义新农村建设的进程比如。在经济制度领域，农村的产权制度还不清晰，契约制度还没有形成，农民土地权益得不到有效维护；在政治领域，“四个民主”在村民自治中难以落到实处，农民民主政治权益有所缺失；在社会领域，社会保障制度还没有形成一个完善的体系，广大农民有着生产生活上的诸多忧虑；如此等等。这些制度束缚使广大农民对新农村建设信心不足，缺乏应有的热情和积极性，制度创新是广大农民的期盼，也是新农村建设的希望所在。二、新农村建设中制约农民主体作用发挥的主要制度缺陷1.城乡二元户籍制度缺陷使农民正当权益丧失1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过中华人民共和国户口登记条例，标志着二元户籍制度正式确立。在城乡二元户籍制度下，农村人口被严格限制自由迁徙，长期被束缚在农村及土地上，农民从一种单纯的职业异化成了一种身份，一种标志着经济、政治、法律和社会的权益和地位的身份。一个人，只要沦为农民，就意味着到了社会最底层。在经济上，农业人口和城市人口在赋税、所有制、就业等方面所享有的国民待遇不同。而这种不同在政治上表现的尤为明显。很长时间内，选举全国人大代表时，城市人口是24万人选举生产一个代表，而农村人口却是96万人产生一个，是城市人口的四倍。城乡“同票同权”在国家权力机关组成人员的选举中期待真正实现。在社会上，农村人口在教育、医疗、社会保障等方面与城市人口所享有的国民待遇也是不一样的。这种户籍制度将城市和农村割裂开来，限制了人口、劳动力的合理流动，阻碍了生产要素的自由流动与合理配置，降低了经济投入的产出和效益，使农村大量剩余劳动力束缚在土地上，形成隐性失业，使农业经营规模难以扩大，劳动生产力难以提高，农民收入和购买力受到制约。虽然，上个世纪90年代以来，随着城市户籍制度的改革及城市用工制度的放松，农村大量富余劳动力进城务工，缓解了新农村建设人口压力，加快了农村富余劳动力的转移，但这只是一种体制外的、暂时的流动，他们的户口仍在农村，户籍制度依然是制约人口自由迁徙的制度安排。4新农村建设中，农民是主体，农村活，关键在农民活，这种制度安排出现的一种忽视、歧视、不尊重农民公民权利和身份的社会现象和社会心理，对农民在情感上缺乏投入，认识上存在差距，不能有效地使农民在平等的制度环境下谋求发展，使新农村建设中出现资金、人力、物力投入的缺乏和不足。2.土地制度的缺陷使土地产权主体模糊，农民土地收益得不到保障现行农村土地制度最主要的缺陷是产权主体模糊不清。农村的土地归农民集体所有，但“集体”是乡、村、村民小组三级中的哪一级并没有明确界定。产权主体的模糊性和不确定性导致农民土地权益难以确保。5一是农民对自己的土地既无权也无力来保护。土地是农民的命根子，农民靠着耕地养家活口，它是农民的社会保障，但农民在缺乏知情权的情况下自己所有的土地就会易主，自己得到的只是部分的极少的补偿。二是土地所有权归属不清晰使土地继承权、出让权、抵押权和入股权无法纳入土地使用权而赋予农民。三是使农民缺乏合理的长期预期，再加上土地的调整频繁，土地收益低，农民对土地投资不感兴趣，而往往对土地进行掠夺式经营，造成土地的生产率下降。四是阻碍了土地不断地从经济差的农民手中转移到经济效益好的农民手中，使土地的经营规模不断扩大，有限资源发挥最大效益，也不利于农业从传统农业向现代农业的转化。3.财政金融制度的缺陷使资金支持不足，农民缺乏足够的建设资金发达国家发展现代农业和保持城乡均衡发展的成功经验告诉我们，新农村建设离不开强大的财政金融支持。当前开展新农村建设，要按照一定标准满足农村道路、安全饮水、沼气、用电、通信、广播电视等基础设施建设，全国大约需要投入过4万亿元的资金。但目前新农村建设资金有效供给不足，不能满足农村经济发展和农业结构调整融资需求，严重影响着农民主体作用的发挥。表现为：一是财政支农投入不足。财政虽按照总量继续稳步提高的要求不断增加三农的投入，但往往由于原有的基础很低，虽然增幅比较大，实际上占财政支出的比例却是很低的，同时由于财政收入的大幅度增加，而用于三农支出占财政支出的比重有时候还是下降的。根据我国农业法第三十八条规定：“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。”我国虽然初步形成了财政支持三农的稳定增长机制，但由于对三农的历史欠账太多，目前对三农的投入很大程度上有还账和补偿的性质。二是金融支持不足。目前，我国农村金融市场上，农业发展银行更多地是为政府采购提供资金，不能名副其实地承担起农村政策性银行的职能。农村商业银行因利益的原因正在逐步撤出农村市场，农村信用社和邮政储蓄机构经营中商业化倾向十分严重。农村金融机构尤其是农村信用社和邮政储蓄机构就像抽水机一样，源源不断地从农村把信贷资金转移到城市非农部门。基本的数据匡算，能反映这个情况。把全部金融机构从农村吸收的存款减去全部金融机构向农村发放的贷款，发现存款大于贷款，存贷差实际上就是农村资金向城市流出额。据统计，2010年末，全国县域贷款余额12.3万亿元，在全国金融机构贷款余额的占比为25%左右。另一项统计数据显示，占全国79%多的农民人口用了不到全国6%的贷款，农民的存款自己能用的只占46%，剩下54%流向城市。6而真正需要农村信用社贷款的农户或个体经营户、农村小型企业常常难以得到急需的贷款。4.公共产品分配制度的缺陷边缘化了农民需求长时间以来，我国公共产品分配的基本情况是：在城市，公共产品的大部分是由国家直接通过税收来提供的；在农村，由于制度安排及制度设计的不尽合理，导致了理应由政府提供的农村社会公共产品却变成了由农民来担当真正的提供者，农民交了税却享受不到政府提供的最基本的公共产品。虽然目前中央已经加大对农村财政转移支付，在供给制度上和筹资渠道上有所改进，但仍未真正形成多层次供给体制和多元化筹资渠道，农民的本质需求还没有得到充分的理解。我国农村公共产品普遍短缺与新农村建设要目标还有相当大的距离。农村的交通基础设施建设仍然不足，而且比较落后，大大地限制了农村的发展。水利是农业的命脉，但目前农村水利的主要基础设施仍是陈旧设施并没有得到良好的维护，农民也难以饮上清洁干净的水。农村电网老旧，电价相对高昂，农村供电不仅限制了农村的家用电器消费市场，而且也大大限制了农村的生产。农村医疗卫生保健也是一种重要的公共产品，与城市相比，农村的卫生医疗保健设施严重不足，缺医少药看病难的现象普遍存在。据卫生部的有关资料，城乡居民在保健服务利用和健康水平方面有明显差距，占总人口30%的城市居民享有80%的卫生资源配置，而占总人口70%的农村居民只享有20%的卫生资源配置。农村公共产品设施和城市在属性上是相同的，农民不能权利享受到与城市居民相同的公共产品，农民需求被边缘化，极大地限制了农民建设新农村的积极性。5.二元教育制度下城乡教育资源分配不公，农民整体素质难以提高受中国城乡二元经济发展模式的决定的制约，中国教育制度的最大缺陷在于它的二元分割性。它是一种双重的二元教育制度。很长时间以来，城市中小学教育经费由国家承担，农村中小学教育主要依靠乡、村来办。2001年，全国基础教育工作会议明确提出了农村义务教育管理体制实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制”。2006年以来新修订的义务教育法要求将义务教育全面纳入公共财政的保障范围，农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院规定分项目、按比例负担，这就明确了政府的责任，加大了省级政府实施义务教育的责任，对农村义务教育有极大推动。但农村中小学基本运行经费难以保证的、农村学校危房改造经费无法落实的、农村小学交不起电费的、农村教师工资拖欠的等等情况仍然存在，影响着农村教育的发展。特别是由于城乡教育资源的分配不公，造成了农村教育的相对贫困。新农村建设伊始，看看我国农民的受教育情况，全国4.97亿农村劳动力中，高中及以上文化程度的不到11%，初中程度的占50.38%，小学及小学以下的占38%，其中不识字或识字很少的还占7个多百分点，全国文盲、半文盲的90%以上集中在农村。7这在某种程度上阻断了农村广大青年的成才之路，造成了城乡青年发展机会起点不平等的格局。我国仍然是一个农业大国，农村农民子女是社会主义新农村建设的主力，没有良好的科技文化素质，就无法实现科技兴农，就难以建成新农村。6.农村社会保障制度不健全，农民有生产生活后顾之忧自1994年财政体制改革以来，社会服务与社会管理财政支出在各项支出中的增速最快，但由于对我国农村建立社会保障制度的紧迫性和重要性认识不足,以及国家资金投入严重欠缺并向城市倾斜等原因，使得农村社会保障制度陷入目前立法没有进展、保障实践举步维艰的局面。农村社会保障制度建设的明显缺陷和不足主要表现在以下几个方面：一是法律保障缺失，农村社会保障效率低下。我国农村社会保障缺乏强大的法律支撑，从诞生起到现在,几乎没有全国通行的成文法规，只是在相关的法律中夹杂着一些社会保障性的条款。法律不健全、体系不规范、可操作性不强，导致在实施中困难重重。二是政府责任缺位，农村社会保障缺乏应有的公平性。在我国，政府对于农村社会保障建设的财政支撑力度远远小于城市，农村社会保障缺乏应有的社会性、福利性及公平性，致使农村长期停留在低层次的保障水平上。三是农村社会保障社会化程度不高，难以适应农村人口结构和家庭结构的新变化。四是农村社会保障不适应市场经济条件下农村经济可持续发展的需要。五是农村社会保障管理不力。农村社会保障条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法，以至形成城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政的现状，农民对政府推进农村社会保障的努力持怀疑和不信任，大大削弱了农村社会保障的制度功能。农村社会保障制度缺陷，使农民有着生产生活的重重忧虑，严重影响着农民主体作用的发挥。 三、推进制度创新，消除制约农民主体作用发挥的制度性障碍 户籍、土地、教育、社会保障、用工、财政、金融等制度性壁垒，不符合同等国民待遇原则的要求，不符合社会公平原则，既损害了农民合法权益，也影响了农民的独立性、自主性，进而打击农民的能动性、创造性，客观上为发挥广大农民主体作用，建设社会主义新农村设置了重重障碍。为此，主要应改革创新以下相关制度，消除制度性障碍。1.进行户籍制度改革，实现农民身份平等。（1）应该尽快把“迁徙自由”重新写入宪法，作为基本权利加以严格的保护。“迁徙自由”不单纯是一个能不能在迁徙地登记上户口的问题,更重要的是体现了公民的权利、平等意识、政府的态度和观念。通过宪法形式规定迁徙自由,是宪政的任务,也是公民权利的平等实现的最高法律保障和依据。实行统一的户籍制度，迁徙自由，由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。（2）统一户口立法，规范户口管理。通过国家立法，制定实行专门的户籍法，使中国公民在中国境内都能享受同等待遇的户口管理制度，这是法制健全的要求，也是法治社会的要求。要成立统一的管理部门，集中人口管理权，减少人口管理的杂乱无章、政出多门的情况。（3）尽快剥离现行户籍制度的社会福利和其它社会功能，还户籍制度人口管理的本色。对现行户籍制度的改革，其目的并不是要取消户籍登记管理，而是剔除附在户籍上的不合理的福利功能，实现户籍彻底和社会待遇脱钩，让户籍不再成为显示居民身份、权利和地位等信息的制度性工具，使农村居民享受与城市居民同等的就业、就医、教育、社会保险等社会服务，享有应该有的国民待遇。（4）相关配套制度改革必须同步。户籍制度的改革必须考虑到与其他部门或制度的关系，一定要使各相关部门和相关联的制度改革同步推行，实现互相衔接配套，否则会导致户籍改革时所确认的条款和规定得不到其他部门或制度认可的问题，而成为户籍改革的阻碍力量，甚至使户籍制度改革沦为空谈。这里的相关部门和配套制度，不仅仅涉及到就业、医疗、教育等制度，还关系到具体政府职能和行政管理上的改革。只有实行城乡一体化的户籍制度，给农民同等的国民待遇，使农民不受身份制度政策歧视，才能使新农村建设中的农民活起来，创造农村社会财富的源泉充分涌现出来。2.改革完善土地制度，维护农民土地权益。这是农民的核心利益所在，也是新农村建设中农民的最大企盼。改革完善土地制度应从以下几方面着手：（1）坚持和完善土地集体所有制。原因在于：农村土地集体所有制符合我国农村生产力发展水平比较低的实际情况；土地集体所有制为土地利用符合整体经济和社会要求提供制度基础；集体组织依然是农村社会发展的基本力量。农村改革的实践充分证明，凡是集体经济实力较强的地方，农业发展较快，反之则农业缺乏后劲。农村土地集体所有制符合我国经济发展的实际，新农村建设中必须坚持和完善。（2）明确土地所有权主体，强化其服务职能。当前，在农村集体经济组织已经呈现产业化发展的条件下，土地所有权就不应再笼统的界定为集体所有，而应明确确定其归属。在现在的乡、村、村民小组三级体制中，村民委员会是由全体村民选举产生的，是农村最基层的一级组织，它能够代表农民意愿并独立行使权利，因而在农民当中具有代表性和权威性，而且具有比较健全的行政组织机构和领导体制，有能力行使农地所有者的职责。在新农村建设中，作为土地所有权主体的村民委员会，必须明确其职责和义务强化集体所有权，发展壮大集体经济，加强农村基本建设，发展农村社会化服务体系，积极为农民规模经营创造条件，推进农业产业化进程。在征地过程中要尊重作为土地使用者的农民在村民大会上的话语权、知情权，确保土地资源少流失、不流失。被征地农民获得合理的市场价格的补偿，以真正实现、维护、发展好农民群众的根本利益。（3）赋予农民长期稳定的土地使用权，推动农业的可持续发展。土地使用期的长短是影响农民进行土地有效运作的一个重要因素，需提高农民对土地的预期，使土地使用权稳定下来，土地定则人心定。（4）确保农民的产权完整，实现土地利益的最大化。明确农民人人有明晰份额的集体土地所有制及土地承包经营权主体地位。完善农户土地使用权的内容，确保农民的生产经营权、继承权、决策权、收益权、转让权、租赁权、抵押权。探索土地股份制改造，在不改变土地产权的前提下，以土地使用权或承包权为主入股，实行集约化经营。（5）建立和完善土地使用权流转制度。新农村建设是在市场经济背景下进行的，土地规模经营，必然带来单位农户生产产品数量的增加，增强农户自身的市场竞争能力，便于把农民推向市场，充分发挥其市场主体作用。实现土地使用权流转，关键是建立相应的土地流转组织体系，如土地使用权转让市场、各种中介服务机构和协调机构、土地流转的法规条列及其相应的监督管理组织，土地金融组织以及其它配套的服务和设施系统等。3.创新财政金融制度，为农村农民提供足够的资金支持。激活新农村建设主体力量，发展农村经济社会事业，一定要做好农村财政金融改革这篇文章，为社会资本进入农业、农村和农民手中创造好的环境。在财政体制改革方面：一是财政资金的投入更多地转向农村。中央和地方各级财政每年用于农村和农业的支出幅度应高于财政经常性收入的增长幅度，每年财政支农支出的增长水平要高于上年支农支出的增长水平，建立财政支持三农的稳定增长机制。二是明确各级财政支农支出事权。明确中央和地方各级财政支农事权，做到责任明晰、考核严格，并建立财政职能监督机制。三是建立有效的农民负担监督管理机制。规范政府行为，严格依法办事，加大对违反规定加重农民负担行为的处罚力度，保证农民各项补贴到位，巩固改革的成果。四是加强农业支持保护体系。完善以农业法为基础的农业支持与保护的法律制度框架，加大农业基础设施建设，提高农业综合生产能力，确保农产品价格支持、收入支付，建立健全农产品风险基金制度。在金融制度改革方面：一是健全和完善农村金融服务体系。充分发挥政策性银行支持农业和农村经济发展的作用，提高网点覆盖面，积极推动农村金融机构网点服务升级。降低贷款门槛、简化贷款手续，提高大中型农业企业获得金融服务的可及性和可得性。巩固和发展农村信用社改革试点成果，提高对农户的服务能力和服务水平。进一步完善邮政储蓄政策，使邮政储蓄在农村地区吸收的资金留在农村。同时，大力发展真正的合作金融组织，完善合作金融体系。允许农村金融机构的多元化，促进农村金融机构之间的相互竞争。二是建立支农资金良性循环机制。原则上在农村吸收的银行存款主要于用当地信贷。建立正规金融机构和非正规金融机构之间资金的联结，允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。提高农村金融运行效率，以尽可能低的金融成本，使农村有限的金融资源进行合理流动和优化配置，从而为农业和农村经济发展提供强有力的资金支持。三是建立完善的贷款抵押担保机制。在现有的金融体系中，贷款需要抵押担保已经成为一种顽固的习惯。要针对农户和农村中小企业实际情况，建立政府扶持多方参与市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效抵押担保物范围，探索实行形式多样的担保制度，特别是可在农村地区积极探索实行不动产抵押，可推行农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务，为农村中小企业和农户提供长期低息抵押贷款，使农村获得发展急需的资金。4.改革公共产品分配制度，增加农村公共产品的供给农村公共产品的供给制度应进行相应改革，在制定改革措施时要以农民的根本利益为出发点，增强农民的主体性。（1）加强理论研究与创新，为增加农村公共产品的供给提供理论支撑。借鉴国外已有的理论，结合我国新农村建设的实际，积极进行公共产品及相关理论的研究、探索与创新，加快构建起适合我国国情的公共经济学，加强对实践中各种理论问题的研究和探索，为体制改革、制度创新与政策选择提供理论支撑和科学依据，为实践提供正确的理论指导。（2）构建农民对公共产品的需求表达机制。加强农村公共产品供给决策的科学化、民主化、法制化是保证新农村建设公共产品有效供给的必要制度安排。一方面，应该建立一套“自下而上”的需求表达机制。了解新农村建设中农民对公共产品的真实需求，以做到农村公共产品供给的有的放矢和物尽其用，避免供给的结构失衡。另一方面，应从提高农民的组织化程度入手，建立一种政府与农民群众之间的中介和桥梁，让农民有能力和有渠道表达自身对公共产品的需求，并且使政府能收到完整和真实的信息。（3）国家加大对农村公共产品的投入，让农民享受基本国民待遇。2010年我国人均GDP达到29748元人民币，城镇化水平近50%，国家已经具备了改变公共产品供给城乡双轨的实力和条件。国家要调整财政和国债投入结构，将国家基础设施的重点转向农村，增加对农村基础设施建设的投资数量与比重，使农村公共产品获得更多的财政支持。（4）建立符合市场经济要求的农村公共产品供给机制。其一要明确农村公共产品供给主体，实现农村公共产品供给主体多元化；其二要实现农村公共产品资金来源渠道多元化；其三要实现农村的公共产品供给依区域而异；其四要严格监督管理农村公共产品建设资金。5.改革教育制度，在城乡公平地分配教育资源。农村教育发展水平的高低直接关系着新农村建设的成败，目前农村教育发展水平不高严重影响农民能动性的发挥。实现教育公平关系到社会公众和民族、国家的深远利益。修订的义务教育法的实行，义务教育经费保障机制的建立，是一个重大的制度创新，农村义务教育经费有了很大保障，必须继续改革完善教育制度，推进城乡一体化，公平地分配教育资源。（1）树立整体教育观念，促进城乡义务教育共同发展。全面贯彻落实科学发展观，按照构建和谐教育的要求，从国民经济和社会发展全局出发，以统筹城乡教育发展为主线，以缩小城乡教育差距、提高农村教育质量为核心，以教育资源共享为先导，使城乡义务教育同时同质共同发展。（2）健全法律法规，坚持依法办教育。教育法律法规、政策和制度能调节教育不公平问题。需进一步加强和完善教育立法，建立健全教育法律体系，坚持依法办教育，采取法律和各种具体的措施和办法保证各种促进城乡教育公平的政策能够全面实施。（3）加快城市化进程，缩小城乡教育差距。城市化进程每推进一步，城乡差距就缩小一步，城乡教育差距也会相应缩小一步。农村城市化进程要以发展农村生产力为依托，积极支持农业科研和科技成果在农村地区的推广，并按照市场机制的需求大力发展农村第二、三产业，鼓励农民市民化。（4）加强农村教师业务培训，保障农村教师的合法权益，在提高农村教师素质的同时使他们安心执教于农村学校。（5）加大调控，公平合理分配各种教育资源。强化政府对农村义务教育投资主渠道的作用，加大中央、省级政府对农村义务教育的拨款。保证对广大农民教育与培训的资金投入。通过行政手段和发动社会各界力量，关心农村地区的教育，从人、财、物上支持农村地区的教育。6.建立健全农村社会保障制度。构建适应发展要求、较为健全的农村社会保障新体系，是建设社会主义新农村的基本依托。我国现行宪法第45条明文规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家为公民提供享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这一规定表明,全体公民都有获得社会保障的权利,农民也不例外。8只有解决了广大农民生产生活的后顾之忧，才能充分发挥其主体作用，更好地投入到新农村的建设、发展和管理中来。为此，（1）建立健全农村社会保障法律体系。立法先行是社会保障制度作为社会政策和国家制度安排的具体体现。要从法律上明确规定农民社会保障在农村经济和社会发展中的地位和作用，确认社会转型期农村社会保障的性质、对象、保障资金来源和标准等内容，并明确政府的责任、农民的权利和义务，对农村社会保障的运作进行法律规范。通过立法对所有公民的社会保障权利进行公开、公平、公正的分配。（2）建立多层次并相互结合补充的的社会保障体系。我国农村发展极不平衡，应建立以我国法定基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭储蓄保障等并存的多层次社会保障体系。农村居民的社会保障必须要坚持现代社会保障与传统家庭保障相结合，家庭保障在某些方面的特殊功能是任何社会化保障手段都无法取代的，要充分发挥家庭保障所具有的物质生活保障、生活服务保障和精神生活保障等多重功能。（3）多方面筹集社会保障资金。资金来源是社会保障的核心内容，也是农村社会保障中的一个重要问题。要建立国家财政性投入为导向，信贷资金为支撑，各种社会资金为补充的多元化农村社会保障和社会福利事业投资体系。（4）建立健全农村社会保障基金的管理制度，保证其保值增值。可以把一部分结余资金用于购买国库券和国家特种国债，这样既支持国家的经济建设，又保证了资金的安全。还可以交由专业投资公司进行市场投资，以提高其增值率，用于补充保障基金的不足。（5）重点建设最低生活保障、养老保险和医疗保险三项制度。在农村社会保障制度中，广大人民群众的基本要求和愿望是实现生有所靠、病有所医、老有所养。最低生活保障制度有力地保障了农村贫困人口的基本生活，体现了公平性。新型农村合作医疗自2004年实施以来，在各级政府的支持下已经基本覆盖我国的农村地区，截至2010年底，全国参加新型农村合作医疗的人数达8.35亿。要继续创新完善农村合作医疗制度，缓解因病致贫、因病返贫的现象。我国人口老龄化现象越来越严重，养老问题日渐突出。新农村建设是一项长期的系统工程，其核心在于制度创新。邓小平有关于制度重要性的绝佳语言：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”9通过制度完善和创新，为农民创设一个公平合理的制度环境，进一步解放农民，让农民拥有自由迁移的权力，拥有对自己的土地的永佃权，在教育、工作、社保、医疗各方面享有平等的机会，激发农民的创造力和积极性，使农民真正成为自己事业的主角，主体作用得以充分发挥，为新农村建设提供持久的动力支撑。参考文献：1胡锦涛在中共中央主办的省部级领导干部“建设社会主义新农村专题研讨班”开班式上的重要讲话Z.2006-2-14.2郭灿鹏.制度创新:对农村贫困的一种解读.财政研究,2000,（6）.3(美)阿瑟刘易斯.经济增长理论M.上海:三联书店上海分店,1990:20.4刘荣.二元经济制度环境下新农村建设的制度创新思考J.农村经济，2009，（4）.5彭腾.农民增收与制度创新J.学习论坛，2008，（8）.6农村存款只1/3用于三农 银行为何不贷款给农民EB/OL.7刘忠和.改革开放与我国农村劳动者经济生活的变迁J.当代经济研究，2008，(11).8郑功成.社会保障学M.北京：商务印书馆，2000：217-221.9邓小平文选（第 2 卷）M.北京：人民出版社，1993：333.苗木供应合同书甲方：乙方：周至县哑柏镇绿星苗圃经甲乙双方协商同意， （以下简称甲方）从周至县哑柏镇绿星苗圃（以下简称乙方）购买银杏苗木，（用于渭政办发2010205号文件，渭南市区绿化），并就相关事宜达成以下协议：一、 苗木数量： 二、 苗木规格：胸径15cm以上，主干通直，树头完整，枝条匀称、丰满，无病虫害，树形美观。三、 苗木价格：每株计人民币四、 该价格包括：苗木费、挖掘费、包装费、装车费、拉运费五项。合计人民币（ ）五、 付款方式：任务完成后，10日内一次付清。六、 有关事项：1、 土球规格：苗木所带土球直径1.2米以上，厚度60cm以上，卸车前完整不破裂。2、 包装规格：土球包装腰带无间隙宽度12cm以上，纵扎草绳间隙在2cm以下。绳杆高度40cm，缠冠高度2米。3、 所有苗木必须是播种培育，均为本苗圃苗木，严禁从外省、外地调动，由此产生的不良后果，由乙方负责。4、 乙方必须按照甲方时间、地点、数量要求按时送苗。（送苗地点，渭南市城区）并保证我县任务完成居全市前三名。5、 苗木结算数量以接收方接收单上的数据为准，因不符合合同条款中苗木规格要求的，接收方拒绝接收的苗木由乙方自行处理。六、本合同未尽事宜，甲乙双方同意协商解决。七、合同条款违约，造成经济损失，由造成损失方全额赔偿。八、本合同一式两份，甲乙双方各执一份，自签字盖章之日起生效 二0一0年十二月12