2022数据资源体系构建白皮书.pdf

数据资源体系构建白皮书数据资源体系构建白皮书C CCFCF 中国数字经济中国数字经济 5050 人论坛人论坛20222022 年年 1010 月月 1515 日日序言序言随着大数据技术、产业与应用的快速繁荣发展，对社会经济各行各业的影响日益增大，数字经济这种新的经济形态受到广泛关注，数字化转型成为人类社会发展的主流趋势。我国也把实施国家大数据战略，发展数字经济，建设数字中国作为战略选择。2021 年 10月，习近平总书记在主持中共中央政治局就推动我国数字经济健康发展的第三十四次集体学习时强调：要站在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业、新业态、新模式，不断做强、做优、做大我国数字经济。同年 12 月国务院印发的“十四五”数字经济发展规划（以下简称规划）指出，数字经济是以新一代信息技术和产业为依托，继农业经济、工业经济之后的主要经济形态；到 2025 年，数字经济核心产业增加值占 GDP 比重达到 10%，数字经济治理体系更加完善，中国数字经济竞争力和影响力稳步提升。2022 年 3 月，政府工作报告进一步提出，要促进数字经济发展，加强数字中国建设整体布局，促进产业数字化转型，提升关键软硬件技术创新和供给能力，完善数字经济治理，培育数据要素市场。同年 12 月，中共中央、国务院在印发了关于构建数据基础制度，更好发挥数据要素作用的意见，其中明确提出促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。党中央、国务院高度重视数字经济健康发展，促进数据高效流通使用，发展数字经济意义重大，是把握新一轮科技革命和产业变革机遇的战略选择。当前，数字经济正处于成型展开期，既需要实践探索，也需要理论研究。由于数字技术在数字经济中扮演这关键的角色，中国计算机学会（CCF）作为全国一级学会，我国计算机领域最具权威度、国际影响力及社会责任的学术团体之一，有责任有义务加强组织数字经济领域的研究工作。鉴于此，2020 年 12 月，CCF 常务理事会经研究决定，发起“中国数字经济 50 人论坛”活动（以下简称：50人论坛），旨在汇集科技、经济学、法律学、社会学、管理学等多领域的专家学者，构成跨界、中立、有影响力的高端智库，为中央和地方政府相关部门以及行业机构提供客观、独立、科学的数字经济发展策略建议，助推我国数字经济高质量发展。于是，50 人论坛于当月 24 日正式启动，北京大学、清华大学、中国人民大学、中国科学院计算技术研究所为共同发起单位，杭州市人民政府为战略合作单位。50人论坛由 CCF理事长、中国科学院院士梅宏担任主任委员；另外，来自信息科学、经济学以及公共管理与法学等领域、具有深厚造诣和广泛影响力的多位院士和资深专家担任论坛委员。50 人论坛旨在深入研究数字经济的内涵及外延，探讨数字经济发展方向和产业应用，通过组织高端峰会、前沿专题研讨会、国际交流活动等形式，形成报告、建议、提案、白皮书等研究成果，为中央主管部门、地方政府和行业机构建言献策，助力我国数字经济发展，促进数字经济国际合作交流。50 人论坛自成立以来，组织了多次高峰论坛和专题研讨会。2021 年 12 月 24 日，在北京和杭州两地同步举行了 CCF 中国数字经济 50 人论坛启动仪式暨首届数字经济研讨会；2022 年 7 月 10 日，在江苏省苏州市相城区 CCF 业务总部举行了以数据要素资源体系与产业数字化转型发展为主题的高端峰会；2022 年 5 月 20日，围绕数字经济和数据要素等议题，组织了线上专题研讨会，与会的专家学者进行了深入的研讨和思想碰撞；2022 年 12 月 30 日，针对中共中央、国务院印发的关于构建数据基础制度，更好发挥数据要素作用的意见文件，组织了主题为“数据基础制度：文件解读与落地建议”的专题要讨会。另外，依据 50 人论坛的运行机制，部分委员牵头策划组织了诸如“数据基础制度体系探讨：解读、落地与谋划”、“数据治理和数据安全”等小范围的专题研讨会，分头探索了数字经济领域的理论和政策等议题。另外，自组建以来，50 人论坛组织专家学者在地方上开展了多次有关行业的数字经济建设调研，结合地方产业发展需求，编纂了产业数字化、智能化转型发展报告，并向有关部门提交了数字经济发展建设建议和提案等。50 人论坛专家委员一直积极活跃在“数字中国建设峰会”等各类数字经济相关的论坛上，为我国数字经济建设贡献了自己的力量。综合 50 人论坛专家委员一年来的研讨成果，尤其是 50 人论坛组织峰会和专题研讨会纪要，撰写的调研报告，提交的建议提案，以及部分专家委员相关课题的研究成果，针对数据资源体系构建这一主题，归纳整理，编撰成册，形成了本部白皮书。本白皮书首先系统地分析了国内外数据资源体系构建的现状和趋势，以及数据资源体系的构建需求、目标和原则；然后，从分类体系、治理体系、技术体系、产业体系和国际体系等五方面，提出了一套数据资源体系布局架构。最后，本白皮书从数据资源综合治理、市场环境配置、国家数据资源布局、关键技术和国际合作等五个方面，给出了关于构建数据资源体系促进数字经济发展的建议，旨在助力我国在当前数字经济大发展的新时代，打造国际竞争新优势，重塑国际新格局。50 人论坛组织编撰本部白皮书的目的在于为业界梳理数字资源体系构建的现状及其发展趋势，给出 50 人论坛在这方面的研究成果，为政府制定并推动数字经济产业发展的政策提供参考建议，为我国数字经济建设贡献自己一份力量；同时，探讨数字经济产业发展面临的主要问题和挑战，为研究机构和研究人员提供参考指南。白皮书主要内容集中了各个相关领域众多专家的知识和集体智慧，一定程度上反映了我国数字资源体系构建领域在学术界和产业界的共识。白皮书包括六章内容：第一章为概述，分析了数字经济、数据要素和数据资源体系等基本概念及其关系，并着重论述了构建健全的数据资源体系，支撑数字经济高质量发展这一基本观念；第二章介绍了国内外数据资源体系构建的现状和趋势；第三章论述了数据资源体系面临的问题及构建需求、目标和原则，并指出形成权责清晰、多方参与、可信流通、全域互操作的数据资源服务环境，是数字资源体系构建的目标；第四章给出了一套数据资源体系的整体布局架构，主要包括分类体系、治理体系、技术体系、产业体系和国际体系等五个部分；第五章给出了关于构建数据资源体系，促进数字经济发展的建议；第六章结束语，归纳了 50人论坛当前的研究工作。在白皮书的组织撰写过程中，50 人论坛专家委员多次以内部研讨会的方式反复讨论了白皮书的基本思路和观点，然后分工协作、逐步迭代而成。白皮书的编撰工作由 50 人论坛工作委员会负责。工作委员会由 50 人论坛委员程学旗、杜小勇、李晓东、金海、张国有等专家学者组成，负责白皮书的思想提炼、编撰指导，以及白皮书的审核等工作。工作委员会根据编纂成员的专业背景与个人意愿，划分 3 个工作组，分别是：“数字经济概念组”、“资源体系组”和“建言献策组”。其中，数字经济概念组，由程学旗组织，主要负责数字经济基本概念分析和白皮书章节结构设计，并完成了第一和第六章节的编撰任务；资源体系组由李晓东组织，该组负责综述并分析了数据资源体系发展现状，研究并论述数据资源体系架构，并完成了相应章节的编撰任务；建言献策组由杜小勇组织，负责调研分析并归纳建言建策资料，组织并完成相应章节的编撰任务。本部白皮书最终由 50 人论坛秘书处成员司华友、方燕、靳小龙等统稿成篇。50 人论坛主任委员梅宏院士和工作委员会全体成员全程参与了白皮书的审核定稿，季卫东、黄益平和黄群慧等委员对白皮书内容提供了宝贵修改意见和建议。本部白皮书是 50 人论坛组织撰写的首篇白皮书，虽反复修订，但书中肯定存在不足之处，撰写组织工作也有欠缺之处。希望产业界和学术界的专家学者和广大读者提出批评和建议，共同推动中国数据资源体系构建和数字经济的发展。摘要摘要信息技术的快速发展引发了一场社会经济革命，数字经济已经成为新一轮科技革命和产业变革的引领者和主要引擎。充分发挥海量数据和丰富应用场景的优势，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业、新业态、新模式，不断做强做优做大我国数字经济，是我国的战略选择。如何治理数据资源，培育数据要素市场，提升数据要素的供给能力，确保数字经济高质量发展，支撑经济社会各领域全方面数字化转型，落实我国大力发展数字经济的战略，引领数字化创新发展，以数据资源新禀赋重铸人口规模新红利，以数字命运共同体共创人类发展新道路，是当下学术界、产业界面临的一项重大课题。50 人论坛认为，构建健全的数据资源体系，发挥数据要素的关键作用，是支撑我国数字经济高质量发展的基础。因此，深入研究数字经济基本原理，提高政产学研领域对数据要素化的认知，分析数据资源化、资产化和资本化中的关键问题，如数据产权、流通交易、收益分配和安全治理等，布局数据资源体系架构，构建健全的数据资源体系，是面对这一重大课题的必由路径。为此，本部白皮书基于 50 人论坛的既往研究成果，首先系统地分析了国内外数据资源体系构建的现状和趋势，以及数据资源体系的构建需求、构建目标和原则。总体而言，当前世界各国高度重视数据资源体系建设，美国、欧盟等根据各自的战略需求和现实条件，业已形成各自的数据治理模式和发展趋势。未来一段时间内，数据流通将从资源流通迈向价值流通新阶段；多元与普惠将成为数据要素化的基本要求；数据安全产业的“命脉”地位将得到加强；数据治理国际规则主动权将会影响国际竞争力。不过，相对而言，我国在数据资源构建方面，仍然面临着诸多的短板和不足，如高质量高价值的数据供给不足，供需脱节问题严重，多元流通模式仍待完善，产业支撑能力尚待加强，缺少广泛认同的数据治理国际规则，使得我国面临一定的战略安全风险。鉴于此，形成权责清晰、多方参与、可信流通、全域互操作的数据资源服务环境，是数据资源体系的构建首要目标。健全的数据资源体系，毫无疑问能够促进数据的资源化、资产化、资本化，提升数据赋能作用，释放数据要素价值，驱动以数据为关键要素的技术体系和产业生态发展，支撑国内统一大市场构建和数字中国建设，服务国内国际双循环的新格局。为此，在坚持系统布局、多方共赢、互联共享、安全可信和多元开放的原则性下，本部白皮书从数据资源管理、开发利用和市场化配置环境等角度，分别就分类体系、政策体系、产业体系、技术体系和国际体系五个方面给出了一套数据资源体系布局架构。其中，分类体系是确定数据应用和安全隐私保护间平衡点的重要依据和基础；政策体系主要包括与数据相关的顶层制度、法律法规和各级政策；技术体系主要包括支撑数据要素资源全生命周期和数据价值释放全链条的核心技术、软硬件系统和网络服务平台；产业体系主要包括数据要素资源供给、流通、应用和数据安全合规等产业；国际体系主要包括涉及数据开发利用技术标准、数据治理国际规则、数据跨境流动实践等。在此基础上，为促进我国数字经济的高质量健康发展，结合 50人论坛各位专家委员的相关研究和实践，在白皮书在最后部分从数据资源综合治理、市场环境配置、国家数据资源布局、关键技术和国际合作等五个方面，给出了关于构建数据资源体系促进数字经济发展的建议，主要包括：1）健全数据资源治理咨询机制，积极构建数据资源治理体系；2）构建并完善数据要素市场配置环境，提升数据要素供给能力；3）推进国家基础数据资源和垂直行业数据资源体系建设，全面深化经济社会各领域数字化转型；4）大力开展大数据核心关键技术的研发与应用，提升数字经济安全可持续发展能力；5）加强数据资源相关政策、技术、产业、标准等方面国际合作，不断提升数字经济全球化水平。由此，推动数据基础制度落到实处，推进我国数字经济高质量健康发展，助力我国数字经济战略大发展，打造国际竞争新优势。目录序言.2摘要.81概述.131.1发展数字经济是我国的战略选择.131.1.1当前数字经济时代已经开启.141.1.2数据是数字时代的关键生产要素.151.1.3我国高度重视数字经济发展.211.2我国数字经济发展总体向好，尚存不足.251.3健全数据资源体系方能支撑数字经济高质量发展.281.4研究报告结构.302数据资源体系构建现状和趋势.322.1国内外数据资源体系构建发展现状.322.1.1国内现状和阶段性成绩.322.1.2国际典型模式.362.2数据资源体系构建的发展趋势.473数据资源体系构建需求.493.1数据资源体系构建面临的问题.493.2数据资源体系构建目标.523.3数据资源体系构建原则.523.4数据资源体系布局方向.534数据资源体系整体布局架构.554.1数据资源分类体系.554.2数据资源政策体系.574.3数据资源技术体系.754.4数据资源产业体系.764.5数据资源国际体系.785构建数据资源体系促进数字经济高质量发展的建议.925.1健全数据资源治理咨询机制，积极构建数据资源治理体系.925.1.1建立健全数据资源咨询机构体系.925.1.2积极构建数据资源治理体系.935.2构建并完善数据要素市场配置环境，提升数据要素供给能力.955.2.1推进数据要素市场制度构建，支撑数字经济健康发展.955.2.2加强数据要素市场环境培育，提升数据要素供给能力.965.3推进国家基础数据资源和垂直行业数据资源体系建设，全面深化经济社会各领域数字化转型.1005.3.1探索国家数据资源体系建设，加强公共数据资源整合能力.1015.3.2促进数据开放共享和多元数据供给能力，支撑经济社会各领域全面数字化转型1025.4大力开展大数据核心关键技术的研发与应用，提升数字经济安全可持续发展能力1025.4.1完善以数据为中心的技术体系，提升数据互操作能力和水平.1035.4.2提升数据技术和组织支撑能力，健全数据产业生态可持续健康发展.1045.5加强数据资源相关政策、技术、产业、标准等方面国际合作，不断提升数字经济全球化水平.1055.5.1积极参与全球数字治理体系的建设，维护和完善多边数字经济治理机制1055.5.2推动数据治理国际规则和标准制定，提升数字经济全球化影响力.1065.5.3健全数据跨境规则和出境管理体系，提升数字经济全球化能力.1066结束语.1081 1概述概述当今世界正在经历一场大范围、深层次的科技革命和产业变革。信息技术的快速发展引发了经济社会革命，数字经济已经成为新一轮科技革命和产业变革的引领者和主要引擎。与此同时，数据已经成为具有基础性和战略性地位的新型生产要素，数据价值化发展至关重要。发展数字经济是我国新时代的必然选择，党中央、国务院高度重视数字经济的健康发展，近年来做出了一系列规划、部署和制度安排，为数字中国建设指明了发展方向。我国是数据大国，数据产量和存量规模巨大、均居世界前列，为数据要素市场构建提供了坚实的基础。并且，在我国数字经济的政策环境支持力度不断增强，数字经济治理体系日趋完善，数字经济下的新业态、新模式不断涌现。1.1 发展数字经济是我国的战略选择发展数字经济是我国的战略选择2021 年 10 月，习近平总书记在主持中共中央政治局就推动我国数字经济健康发展的第三十四次集体学习时强调：要站在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业、新业态、新模式，不断做强做优做大我国数字经济。2022 年 3 月政府工作报告也提出，要促进数字经济发展，加强数字中国建设整体布局，促进产业数字化转型，提升关键软硬件技术创新和供给能力，完善数字经济治理，培育数据要素市场。当前，发展数字经济，建设数字中国，已经成为我国新时代下必然的战略选择。1.1.1 当前数字经济时代已经开启2021 年 12 月国务院印发的“十四五”数字经济发展规划（以下简称规划）指出，数字经济是以新一代信息技术和产业为依托，继农业经济、工业经济之后的主要经济形态。农业经济持续了几千年，直至 18世纪中后叶均处于主导地位，土地资源与劳动力是该时期的关键生产要素。工业经济的形成可以从瓦特蒸汽机（1765）和珍妮纺织机（1764）的发明算起，用时大约一个世纪，蒸汽机的出现和利用开创了以机器代替手工工具的时代，标志着工业社会时代的开启。工业发明和自然科学的进步使得农业社会过渡到工业社会，进而由蒸汽时代过渡到电气时代。这一时期，前期的生产要素主要包括土地、劳动力、资本与技术，后期还包括企业家的管理能力。根据著名的康德拉吉耶夫经济长波理论或熊彼特创新周期理论，当前正处于 1990 年代开始的以互联网为代表的第五次技术变革波中，经过二十多年积累和储备，数据资源大规模聚集，其基础性战略性价值凸显，正进入信息技术带动经济发展的爆发期和黄金期，数字经济时代已然开启。与这三种经济形态相对应，社会形态也呈现出从农业社会、历经工业社会到信息社会的变迁。互联网、大数据、人工智能等信息技术的发展开启了信息化新阶段，信息技术开始从助力经济发展的辅助工具向引领经济发展的核心引擎转变，进而催生了“数字经济”这一种新的经济范式。当前，本次经济长波的导入期已经完成，将一直延伸到本世纪中叶。数字经济具有高创新性、强渗透性、广覆盖性的特点。正如规划中所言，“数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量，为世界经济发展增添了新动能。”发展数字经济意义重大，是把握新一轮科技革命和产业变革机遇的战略选择，是新时代的必然选择。其途径是加快推进各行各业的数字化转型，培育完善的数据要素市场。数字化转型将从消费和服务领域向制造业领域深度推进，各业态围绕信息化主线深度协作、融合，完成自身转型、提升变革，并不断催生新业态。1.1.2 数据是数字时代的关键生产要素数据作为经济发展中的关键要素，将对其他生产要素产生倍增效应，为经济转型发展提供新动力。2020 年 4 月，中共中央、国务院发布关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见把数据作为一种新型生产要素写入文件中，并明确指出要加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护。将数据与土地、资本、劳动力、技术并列作为一种新型生产要素，是一项重大的理论和制度创新。不过，数据不同于其他生产要素，有其独特性，数据的要素化过程，将是一个漫长的资源化、资产化和资本化的过程。(一一)数字经济和数据要素基本内涵数字经济和数据要素基本内涵数字经济是以数字化的知识和信息作为关键生产要素，以信息网络技术为载体和驱动力，通过数字技术与实体经济深度融合，不断提高社会经济的数字化、网络化、智能化水平，重构经济发展与社会治理模式的新型经济形态1。其中，生产要素指的是进行社会生产经营活动时所需要的各种社会资源，是维系国民经济运行及市场主体生产经营过程中所必须具备的基本因素2。生产要素有两个基本含义：第一，生产要素都能为经济增长作出贡献。第二，生产要素都能参与收入分配。历史经验表明，每一次经济形态的重大变革，必然催生也必须依赖新的生产要素。结合对数据的理解以及生产要素的基本要求，数据要素指的是参与到社会生产经营活动、为使用者或所有者带来经济效益、以电子方式记录的数据资源。进入数字经济时代后，数据已经上升为新的关键生产要素，是与土地、资本、劳动力、技术并列的第五种生产要素。数据作为数字经济建设关键要素，将对其他生产要素产生倍增效应，为经济转型发展提供新动力。同时，数据要素渗透于经济活动的各环节，使原有生产要素的配置更高效、更公平，推动效率倍增和就业升级，为全社会创造新的财富空间。鉴于数据的战略1中国数字经济发展白皮书（2022 年），由中国信息通信研究院于 2022 年 7 月 8 日发布.2中国数据要素市场发展报告（2021-2022），由国家工业信息安全发展研究中心联合北京大学光华管理学院、苏州工业园区管理委员会、上海数据交易所于 2022 年 11 月 25 日发布。性作用，需要重新审视和认识数据要素。数据要素化指的是将数据确立为重要生产要素，并通过各类手段让其参与社会生产经营活动的过程。数据要素化的提出，一方面表达了对数据作为战略性资源的重视程度，另一方面也体现了结合数据要素的独特性，将数据按照生产要素的运作方式来运营的思想。针对数据要素化的实现方式，梅宏院士曾提出如下三个递进层次的途径。数据的资源化数据的资源化，大数据时代，数据作为基础性战略性资源已得到广泛共识。数据的资源化，涉及到原始数据的获得，以及后续的清洗、加工和组织，这是数据价值释放的基础。数据的资产化数据的资产化，作为资产，必然涉及到产权，数据的资产属性需要在法律上得到确立，成为像不动产、物产一样可以入表的资产。但是，目前依然是空白。数据的资本化数据的资本化，在资产化的基础上实现资本化，使得数据价值可度量、可交换，成为可被经营的产品或者商品，以此让数据要素价值得以释放，并创造新价值。数据资产化的本质是发挥数据的价值，随着数据能够低成本、便利地流通交易，数据的价值与数据的变现价值越发接近，数据要素的价值才能真正得以充分发挥。发挥数据要素的关键作用，支撑数字经济高质量发展，构建健全的数据资源体系是基础。数据资源指的是经归纳、整理和验证的、有价值的数字化数据。数据资源作为要素具有非定量约束特性，与土地、劳动力、技术、资本等经济发展要素紧密依存并具有放大或加速作用，其交换流转具有跨域互操作的特点。构建数据资源体系，就是为充分发挥数据作为新型生产要素的关键作用，为数据资源所构建的一整套综合系统。50 人论坛认为数据资源体系具体可分为分类体系、政策体系、技术体系、产业体系和国际体系五个组成部分。(二二)数据的要素化具有重大的理论和制度创新价值数据的要素化具有重大的理论和制度创新价值美国经济学家约翰 加尔布雷思说过：“任何一个时代都有个最重要的生产要素，在不同的发展阶段，同一社会的不同时期，谁掌握最重要的生产要素，谁就掌握了权力，在收入分配中获得更多的收益”。当今时代，商业活动正在迁徙到数字基础设施作为底座的数字化商业平台上，数据在经济社会活动中的重要性越来越突出。拥有更多的流量和用户就会拥有更多数据，拥有更多数据，就会带来更多的流量和用户，谁掌握了数据这个要素，谁就在经济活动中获得更多的收益和价值，这是一个非常重要的新趋势。党中央、国务院高度重视数据要素化发展。习近平总书记强调：“发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，加快形成以创新为主要引领和支撑的数字经济”。当前，数据成为具有基础性和战略性地位的新型生产要素，数据价值化发展至关重要。2019 年 10月，党的十九届四中全会指出，要“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。2020 年 4 月，中共中央 国务院发布关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见把数据作为一种新型生产要素写入文件中，与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列为要素之一；明确指出：加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护。2022 年 1 月，国务院办公厅发布的要素市场化配置综合改革试点总体方案提出，要从完善公共数据开放共享机制、建立健全数据流通交易规则、拓展规范化数据开发利用场景、加强数据安全保护等四个层面探索建立数据要素流通规则。此后中央及各地都在加快构建数据要素市场、探索数据交易模式、建立数据交易场所等方面积极探索。2022 年 3月，中共中央、国务院印发的关于加快建设全国统一大市场的意见强调，要构建统一的数据要素大市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范，深入开展数据资源调查，推动数据资源开发利用。2022 年 12月，中共中央、国务院在印发的关于构建数据基础制度，更好发挥数据要素作用的意见明确提出要维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密，促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。将数据作为新型生产要素是一项重大的理论和制度创新，其核心议题是促进数据流通，推动数据资源参与收益分配，发挥数据要素价值。(三三)数据的要素化是充分实现数据价值的核心思想数据的要素化是充分实现数据价值的核心思想数字经济时代，数据具有基础性战略资源和关键性生产要素的双重属性。一方面，有价值的数据资源是催生和推动数字经济新产业、新业态、新模式发展的基础。在数据挖掘、脱敏、分析的基础之上对数据资源实现高效利用，将极大地加速产业创新升级。另一方面，数据区别于以往生产要素的突出特点是数据本身蕴含着信息、知识、规律和智慧，数据具有获得的非竞争性、使用的非排他性、源头的非稀缺性和价值的非耗竭性；并且数据对其他生产要素也具备乘数作用，可以通过数据精准对接供需，创新价值链流转方式，促进要素的流动，放大劳动力、资本等要素在社会各行业的价值。善用数据生产要素，有助于解放和发展数字化生产力，实现国民经济和社会治理的高质量发展。例如，促进数据要素安全高效流通，充分发挥数据要素的价值能够推动政府治理现代化，促进政府管理和社会治理模式创新，推进政府简政放权改革，有利于政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。数据要素流通能够助力打破信息孤岛，整合数据资源，搭建快速、精准、高效的数字化办公流程和市场服务模式，促进市场治理向科学化、高效化发展。通过数据流通共享与应用可以有效提升治理主体的分析能力和决策能力，将不同部门的信息资源整合在一起，促进共建共治共享的社会治理格局形成和完善。我国数据产量和存量规模巨大、均居世界前列，为数据要素市场构建提供了坚实基础。但是，数据权属不清、价值不明，仅能算是社会资源。只有实现确权、流通后，数据资源才能转变成可以量化交易的经济资产，并在后续通过进一步金融创新，演变为生产性的数字资本，真正释放其内在价值。这个“从数据资源到数字资产，再到数字资本”的价值跨越过程，是数字经济发展的核心目标，将为未来中国经济增长提供强大的动力引擎。尽管目前数据要素方面的技术创新、理论研究已经广泛展开，但是如何在工程实践上落实数据产权、流通交易、收益分配、安全治理这四项制度，建立健全数据资源体系，真正使数据融合起来、共享起来、流通起来，依然是个极具挑战的问题。1.1.3 我国高度重视数字经济发展党的二十大报告曾用专门篇幅对中国式现代化作了集中论述和深刻阐释，并且阐明了数字经济在党和国家推进中国式现代化过程中的重大战略地位。其中，明确指出要“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”。这为我国数字经济高质量发展指明了前进方向、提供了根本遵循。当前，只有把握数字化、网络化、智能化、服务化和协同化方向，推动制造业、服务业、农业等产业数字化，利用新一代信息通信技术对传统产业进行全方位、全角度、全链条的改造，提升全要素生产率，发挥数字技术对经济发展的放大、叠加、倍增效应，引领数字化创新发展，以数据资源新禀赋重铸人口规模新红利，以数字命运共同体共创人类发展新道路，驱动数字中国建设，才能助力中国式现代化。近年来，我国一直就重视发展数字技术和数字经济发展，党中央先后提出了科技强国、网络强国、大数据、数字经济、数字中国、智慧社会等发展目标。尤其是党的十八大以来，党中央、国务院更是高度重视数字经济发展，试图不断拓展经济发展新空间。规划指出，发展数字经济是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。2015 年以来，我国相继出台了一系列助力数字经济发展的政策法规，并且党中央陆续通过政策、会议和指示等方式给数字经济发展把舵定向，标定了前进路径、勾画了清晰未来。2015 年 10月十八届五中全会提出，“实施网络强国战略和国家大数据战略，拓展网络经济空间，促进互联网和经济社会融合发展，支持基于互联网的各类创新。”2016 年 10 月十八届中央政治局就实施网络强国战略进行第三十六次集体学习时强调，“加快传统产业数字化、智能化，做大做强数字经济，拓展经济发展新空间。”同年，G20 杭州峰会首次提出发展数字经济的倡议。之后陆续出台十多项促进数字经济行业发展的政策法规举措。2017 年 10 月党的十九大报告提出，“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，建设数字中国、智慧社会。”2017 年 12月党的十九届中央政治局第二次集体学习时指出，“大数据是信息化发展的新阶段”，“要构建以数字为关键要素的数字经济”、“建设现代经济体系离不开大数据的发展和应用”，“加快发展数字经济”、“加快形成以创新为主要引领和支撑的数字经济”。2017 年 12月习总书记在致第四届世界互联网大会（主题为“发展数字经济，促进开放共享携手共建网络空间命运共同体”）的贺信中提出，“要建设网络强国、数字中国、智慧社会，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，发展数字经济、共享经济，培育新增长点、形成新动能”；“中国数字经济发展将进入快车道”。2018 年中央经济工作会议强调，“加快 5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设。”总书记在 2018 年 4 月的全国网络安全和信息化工作会议的讲话中表示，“信息化为中华民族带来了千载难逢的机会”；“推动信息领域核心技术突破，发挥信息化对经济社会发展的引领作用”；“要发展数字经济，加快推动数字产业化，依靠信息技术创新驱动，不断催生新产业新业态新模式，用新动能推动新发展”。2021 年 9 月国家主席习近平在致世界互联网大会乌镇峰会的贺信中指出，“要激发数字经济活力，增强数字政府效能，优化数字社会环境，构建数字合作格局，筑牢数字安全屏障，让数字文明造福各国人民。”习总书记在 2021 年 10 月举行的中央政治局第三十四次集体学习时强调“把握数字经济发展趋势和规律，推动我国数字经济健康发展”；“充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济”，还指出数字经济发展有利于推动构建新发展格局、有利于推动建设现代化经济体系、有利于推动构筑国家竞争新优势。近年来，中央政府也对数字经济发展作了重大部署。国务院2017 年起连续四年将数字经济写入政府工作报告。2019 年 10 月国家发改委和中央网信办联合发布国家数字经济创新发展试验区实施方案，明确在河北省雄安新区、浙江省、福建省、广东省、重庆市和四川省等启动试验数字经济创新发展，加快培育数据要素市场和推进政府数据开放共享等。2020 年 5 月国务院总理李克强在十三届全国人大三次会议所作的政府工作报告中指出，“全面推进“互联网+”，打造数字经济新优势”。2020 年 7 月国家发改委等 13 个部门联合发布关于支持新业态新模式健康发展，激活消费市场带动扩大就业的意见，旨在支持新业态新模式健康发展，深入推进各行业各领域数字化转型，打造数字经济新优势。次月国务院也印发了关于加快推进国有企业数字化转型工作的通知，支持国企数字化转型工作。2022 年 1 月国家发改委等九部门联合发布关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见再对平台经济规范发展提供政策指引，明确十七条措施。2022 年 7 月，国务院办公厅对外发布国务院办公厅关于同意建立数字经济发展部际联席会议制度的函，进一步在数字经济领域的制度建设和政策举措等方面加强统筹协调，共同促进数字经济健康发展。特别地，2020 年 10 月国务院向十九届五中全会提交审议的十四五规划和 2035 年纲要中用重要笔墨阐述加快数字化发展，建设数字中国。后续国务院及其各部委相继在各自权责事项内发布相应的十四五规划，都程度不一地包含数字经济特别是数字化转型方面的内容。2021 年 12月国务院更是专门发布了十四五数字经济发展规划明确要求在十四五期间在若干关键指标上有实质性增长。2022 年 12月，中共中央、国务院印发了关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见（以下简称意见），该文件从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四个方面给数据要素发展使用指明了方向和道路；为建设统一、高效、有序、开放的数据要素市场，推动数据要素高效流通，实现数据要素价值的可持续发挥，支撑我国数字经济高质量发展打下了良好基础。1.2 我国数字经济发展总体向好，尚存不足我国数字经济发展总体向好，尚存不足党和国家高层对发展数字经济高度重视，指明了发展大方向和大目标。各地政府的政策落地和创新性探索有望助力我国数字经济发展迅速进入繁荣阶段。中国信通院发布的中国数字经济发展报告（2022）数据显示，2021 年中国数字经济规模 45.5 万亿元，占GDP 比重接近 40%。另外，根据 2021 年 8 月在北京举行的首届全球数字经济大会的数据，我国数字经济规模已经连续多年位列世界第二。据国家税务总局在 2022 年中旬发布的税收数据显示，截至2021 年上半年，我国数字经济核心产业销售收入同比增长 34.2%。尽管各方对我国数字经济规模的统计口径不尽相同，数字有差异，但向上的趋势是一致的。另外，2021 年 10 月艾媒咨询和华为战略联合发布的报告甚至认为，2021 年中国数字经济规模将达 47.6 万亿元，2025 年预计将突破 60 万亿元，占 GDP 的比重超过 50%。2021 年 5月中国社科院数技经所和社会科学文献出版社联合发布的数字经济蓝皮书：中国数字经济前沿(2021)也显示，“十四五”时期，我国数字经济将延续快速增长势头。预计 2025 年，中国数字经济增加值规模将超过 32万亿元。其中数字产业化增加值约为 15.52万亿元，产业数字化增加值为 17.15万亿元。整体来看，中国数字经济政策环境支持力度不断增强，数据要素市场构建持续提速，数字产业化持续稳定发展，产业数字化不断深入推进，数字化绿色化协同持续推进，数字经济新业态新模式不断涌现，数字经济治理体系更趋完善。尽管我国数字经济发展总体向好，在十四五期间已经开始转向规划中所言的深化应用、规范发展、普惠共享的新阶段，但是也面临一些短板弱项，跟发达国家相比也存在不少差距。首先体现在我国数字技术对经济发展带动作用远远不够，三大产业的数字经济渗透率显著低于美国、德国和英国等欧美发达国家。比如，按照中国信通院在 2020 年中国国家信息通信展览会上发布的白皮书全球数字经济新图景（2020 年）大变局下的可持续发展新动能（以下简称新图景）中的数据显示，2019 年数字经济占 GDP 比重前三的国家是德国(63.4%)、英国(62.3%)和美国(61%)，发达国家的数字经济占 GDP 的比重的平均值是 51%，而数字经济总量全球第二的中国在此比重上水平只有 36.2%。类似地，中国信通院在 2022 年 12 月发布的全球数字经济白皮书（2022）显示，从占比上看，2021 年度德国、英国和美国数字经济占 GDP 的比重均超过 65%，而数字经济总量全球第二的中国在此比重上水平只有39.8%。此外，新图景还显示，2019 年中国数字经济在服务业、工业和农业领域的渗透率分别只有 37.8%、19.5%和 8.2%，在服务业和工业领域均低于全球平均渗透率水平（39.4%和 23.5%），只在农业领域稍高于全球平均水平（7.5%）。其中，高收入国家同年分别达到 43.7%、30.5%和 11.9%，发达国家更是分别高达 46.7%、33%和 13.3%，其中美国分别为 55.9%、37.8%和 13.9%，德国分别是60.4%、45.3%和 23.1%，英国分别是 58.1%、32%和 27.5%。其次，尽管 2019 年联合国报告谈到中美共同领导全球数字经济发展，但是我国数字经济在许多方面和美国相比差距很大，在很多指标上美国要数倍于我国。比如平台市值上，根据专业数据统计网站 Statista 2021