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行政组织理论第一章绪论第一节组织与行政组织一、组织与行政组织概述（一）组织的含义组织是人类生存的基本方式最初出现人类组织的是家庭、氏族、部落组织是人们按照一定目的、任务、形式编制起来的社会团体，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体（二）行政组织的含义广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的系统狭义的行政组织是指国家的行政机关，国家权力的执行机关在议会制国家中，狭义的行政组织就是内阁及地方行政机关狭义的行政组织是社会组织中规模最大的组织（三）行政组织的基本要素 1.物质要素（1）人员（2）经费（3）物资设备 2.精神要素（1）目标（2）权责结构（3）人际关系二、行政组织的性质（一）行政组织的一般性质 1.静态的组织结构（职位是行政组织的基本元素和细胞，职能目标是组织结构建立的依据） 2.动态的组织过程 3.生态的组织环境 4.心态的组织意识（二）行政组织的特殊性质 1.阶级性 2.社会性（社会性是行政组织的基础，阶级性是其核心） 3.权威性4.法制性（权威性的基础）5.系统性6.主动性（三）行政组织和其他社会组织的区别现代社会存在五大组织系统：国家组织、企业组织、事业组织、团体组织、政党组织 1.管理对象不同 2.为社会提供服务的内容不同 3.活动的依据不同 4.活动的目的不同三、行政组织在行政管理中的作用（一）行政组织是行政管理的主体（二）行政组织是行政人员发挥作用的物质基础四、行政组织的功能（一）行政组织功能的意义所谓功能，即某一特定事物所发挥的作用，它是功效与能量的辩证统一行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特性质行政组织功能的行使以立法机关的法律为出发点（二）行政组织功能的内容 1.政治功能政府行政组织通过一系列的政治活动，抵御…… 最集中体现国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权 2.经济功能政府行政组织存在的目的就是为其经济基础服务行政组织最基本、最主要的功能 3.文化功能一是进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育，二是进行科学文化教育我国主要体现在精神文明建设上 4.社会功能提供社会保障促进公正的收入分配控制人口增长保护环境（三）行政组织功能的特点 1.广泛性与有限性涉及国家政治与社会生活的各个方面，所以具有广泛性有限性： a行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限 b凡是私人领域，不触犯刑法，行政组织就不应该干预 c行政组织功能的发挥要以法律为依据 d行政组织自身的能力也是有限的，不可能永远正确，也没有办法对社会事务包揽无遗 2.稳定性与变异性行政组织的普遍性要求其要有一定的稳定性行政组织随着经济、政治、文化的发展而发展，具有变异性第二节行政组织理论一、行政组织理论的研究内容行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的科学（一）行政组织的综合性总体研究 1研究行政组织的性质、要素与作用，及其与其他社会组织的区别等一般性原理的阐述 2研究行政组织的历史发展和理论发展。（二）行政组织的静态研究 1.研究行政组织的目标 2.研究行政组织的结构 3.研究行政组织的体制（三）行政组织的生态和心态研究 1.研究行政组织的外部环境 2.研究行政组织的内部条件（四）行政组织的动态研究 1.研究行政组织的建立与管理 2.研究行政组织的变革二、行政组织理论的学科性质行政组织理论的学科性质取决于行政组织的性质，它具有特殊的阶级性，又有相同的社会性三、行政组织理论与相关学科的关系（一）行政组织理论与政治学的关系政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想。政治学不仅是行政管理学的专业理论基础理论，同时也是行政组织理论的专业基础理论。（二）行政组织理论与管理学的关系管理学研究的是一组织为主体对公共事务进行管理的科学。组织学和管理学研究的目的，都是为了提高组织的工作效率。组织学是管理学的分支，所以行政管理学是管理学的分支。（三）行政组织理论与行政管理学的关系行政组织理论是行政管理学的一个分支，行政管理学是行政组织理论的换页基础理论。（四）行政组织理论与心理学的关系心理学是一门研究人们心理与行为规律的科学，而行政组织理论研究的重要内容，就是行政组织内部组成人员的心理和行为规律，心理学对行政组织理论有重要的渗透作用。第三节行政组织理论的研究方法和研究意义一、行政组织理论的研究方法（一）阶级分析的方法阶级分析的方法是历史唯物主义的基本方法，是阶级分析和历史分析的结合，是将特定的行政组织现象放到特定的社会历史条件和政治制度、社会环境中的分析方法。（二）系统分析的方法系统分析的方法，就是要求从系统论的观点出发，着重从政体和部分、内部和外部之间的相互内容之间的相互作用、相互制约的关系中来把握行政组织的整体。（三）理论联系实际的方法理论联系实际是马克思主义的一个基本原则，它要求任何理论的研究必须从实际出发，实事求是，从大量的客观存在重寻找其自身的规律。（四）静态与动态相结合的方法静态的研究方法是早期西方行政组织理论研究者经常采用的一种研究方法。侧重对行政组织结构、制度、规章和权力分配的研究，因而有被称为结构的研究方法。动态的研究方法则不拘泥于组织法规、结构、制度的静态研究，而是着眼于组织中的行为主体——人的因素以及组织环境条件对组织发展，进行动态的研究。（五）纵向与横向相结合的方法首先，要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织的起源于发展。其次，在进行纵向研究的同时，我们也要横向的考察比较各国行政组织的现状及特点。马克思唯物主义辩证法的重要方法之一。二、行政组织理论的研究意义（一）为了建立具有中国特色的行政组织理论体系（二）实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要（三）我国当前行政组织改革的需要，为行政组织的改革提供理论上的指导（四）优化行政工作人员的素质、提高其管理水平和工作能力的需要第二章行政组织的演变第一节外国行政组织的演变一、奴隶制时期的外国行政组织行政组织随着国家的出现而产生，原始社会末期。外国最典型是古埃及、古罗马、古希腊（一）古埃及的行政组织公元前3100年左右的早期王朝开始建立中央集权机构，实行奴隶君主制行政长官是国王的命官——州长，拥有行政权与司法权，法庭没有从行政机关中分离出来（二）古希腊的行政组织没有形成统一的中央集权，是城邦国家，雅典为代表雅典是古代奴隶主民主共和政体的代表，产生于梭伦改革，最高权力机关为公民大会执政官负责日常国事的治理十将军委员会负责军事元老院是重要的权利机关 @：雅典行政组织的特点？ A雅典的行政组织具有原始的民主行政的特点 B强调依法行政 C行政官员非专业化、非职业化、无报酬 D行政职能简单（三）古罗马的行政组织 1.古罗马共和国时期的行政组织中央机关由人民大会、元老院和高级长官组成元老院是实际最高权力机关执政官由人民大会选举，由最高军事权和行政权日常行政机关掌握在高级长官：执政官、检察官（税收）、保民官（平民代言人）、营造官（维护社会治安） 2.古罗马帝国时期的行政组织执政官、罗马市长、财务官选举归元老院屋大维确立绝对专制的元首制度高卢、意大利、伊里利亚、东方四大行政区采用层级节制的组织体系（四）奴隶制时期外国行政组织的特点 1行政组织职能简单且未明确分化 2古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工 3中央和地方的关系相对简单 4在共和制时期、行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化二、封建制时期的外国行政组织东方中国为代表，西方英法（一）英国封建制时期的行政组织国王和贤人会议两个权力中心贤人会议是全国最高法庭御前会议出现意味着王权的上升地方郡、百户区、村社三级地方自治之乡在英国（二）法国封建制时期的行政组织 1地方分封的封建君主制国王是名义上的最高封建领主国王和各个封地领主各自为政宫内大臣管辖国王办公机关的食物 2等级君主制三级会议和国王并存 3中央集权的专制君主制省长一般由当地的大领主兼任地方行政、财政、司法由国王钦命的监察官负责监察官的设置，是法国完成中央集权化的行政框架的重要标志（三）封建制时期英法行政组织的特点 1立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约 2中世纪末期，随着专制王权的建立，宫廷的内务组织变成全国的中央行政组织 3地方行政组织较奴隶制时期有很大的发展 4王权与教权的关系很密切三、资本主义时期的外国行政组织三权分立学说是行政组织的独立性第一次得到比较清晰地说明（一）英国现代的行政组织 1.英国中央行政组织：枢密院：形式上的最高行政机关内阁：实际上的最高行政官，政府的核心机构 @：英国内阁职能？行政职能、决策职能、立法职能（内阁起草，下院通过）、监督职能政府各部：中央行政的职能部门，15个部 2.英国地方行政组织（1）英国地方行政组织层次单一制国家，四个地区组成郡、区（五万以上人口为郡市）郡、区、教区或社区（2）英国地方行政组织的职能及机构职能：管理交通道路维护公共秩序和治安搞好卫生环境制定和实行城乡规划发展公共事业提供福利服务地方行政管理事物由地方议会承担（二）美国现代的行政组织 1.联邦行政组织（1）总统直属机构总统的咨询、参谋辅助机构管理和预算办公室、白宫办公厅（总统办事机构和总统直辖的政府各部的神经中枢）（2）内阁和行政部内阁是总统的咨询机构 @：为什么美国的内阁和英国的内阁不一样？第一、美国的内阁不决定任何政策，也没有集体的政治责任第二、美国内阁只向总统负责，不向国会负责第三、美国的内阁没有固定的组织形式，没有固定的人员和固定的会期部是最重要的行政机关最初国务院、财政部、陆军部现在15个部（3）独立行政机构为某一专门目的设立的一种重要行政组织特点：专业性强、具有独立性、行使混合权力、办事效率高第一个为1887年州际商业委员会 2.州行政组织最初13个州，现在50个 3.地方行政组织州以下才是地方政府（1）美国县政府组织立法、行政合一，主要行政管理机关是县委员会县政府职能：对征税财产进行估价，征收财产税，进行土地登记，办理选举，维修公路公用事业、社会福利、分区开发（2）市行政组织主要职能：公共安全、公共卫生、环境保护、公共交通、公共教育、财政及市场管理组织形式：市长——市议会制、市经理制、委员会制（3）镇行政组织主要职能：办理镇选举、济贫、修路、管理小市场、排污供水（4）特别行政区只执行某一专项职能这些特别行政区的领导机构为管理委员会（三）法国现代的行政组织 1.法国的中央行政组织由总统、总理、中央各部等行政机构组成（1）总统，具有任命总统及政府成员而无需议会批准的权利总统和总理都有最高行政权总统府是协助总统行使职权的办事机构，指导和监督政府的活动，被称为隐蔽政府和真正政府总统府办公厅、总秘书处、军事参谋部、私人秘书和总统特别顾问（2）总理总理是政府首脑，总理和部长联合称为政府，部长是总理提名，总统任命总理办公厅、总秘书处、国防总秘书处、总理直属机构（3）中央各部部长是中央专门行政机关的首长 2.法国地方行政组织大区、省、市镇三层（1）法国地方行政组织的特点（2）法国大区行政组织（3）法国省行政组织（4）法国市镇行政组织（四）资本主义时期外国行政组织的特点 1行政组织日趋独立且只能不断扩大，行政组织数量不断增加 2近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织职能不仅扩大，而且发生很大的变化，从原来的政治职能为主转变为经济职能为主 3行政权力越来越大 4中央行政组织和地方行政组织权力的分配正在变化第二节中国行政组织的演变一、中国古代的行政组织（一）夏商周时期的行政组织商朝开始按照职能设置官位 “司徒”主力役之征 “司空”主工 “司寇”主刑 “小藉臣”主农周朝：中央主要机构是三司和六太周王直接统治的行政区有国、野、乡、隧亲贵合一（二）秦汉时期的行政组织皇帝掌握最高的立法、行政、军事、司法权中央朝廷内实行三公九卿制秦朝地方设郡县两级汉末州郡县三级（三）隋唐时期的行政组织三省六部二十四司的行政组织体制尚书省是全国最高行政机关州长官是刺史县长官是县令（四）宋元明清时期的行政组织六部二十四司的机构设置中书省逐渐成为最高的行政机关明初废除丞相和中书省，标志相权和君权的争夺结束宋朝：路州县元朝创建行省制度行省最初是中书省的临时派出机构明朝：省、府、县秦朝：省、道、府、县（五）中国古代行政组织的特点 1.强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流 2.中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点 3.中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一 4.中国古代行政组织具有强烈的宗法色彩二、中华民国的行政组织（一）南京临时政府时期的行政组织（1912——1913）《临时政府组织大纲》是1912年成立的中华民国政府的法律基础采取总统制《中华民国临时约法》1912年3月，按早三权分立原则，重新设计政府规定：其一临时大总统为国家元首，其二由国务院组成国务院（二）北洋政府时期的行政组织（1913——1928） 1914年五月《新约法》（三）国民政府时期的行政组织（1927——1949）法律依据《民国政府组织法》国民政府五院：行政院、立法院、司法院、考试院、监察院行政院是最高行政机关设置省县两级，中间还有一层行政督察区（四）中华民国的行政组织特点 1.中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想 2.孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义 3.从法律上确立了国民党一党专政的政治体制 4.在中央与地方的关系上，国民政府没有，也不可能实现孙中山的均权主张，而是中央集权与军阀割据并存三、中华人民共和国的行政组织（一）中华人民共和国中央行政组织 1第一阶段：1949——1954 制定了《中华人民共和国中央人民政府组织法》中央人民政府委员会暂行国家最高权力国务院前身是政务院 2.第二阶段1955——1966 制定《中华人民共和国宪法》、《国务院组织法》国务院：总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长 1956年底，适应社会主义计划经济要求的行政组织设置格局基本形成 3第三阶段1967——1974 4第四阶段1975——1981 （二）中华人民共和国地方行政组织及其与中央行政组织的关系 1中华人民共和国地方行政组织的层级特别行政区主要是为了香港、澳门的回归而设行政特区是在工矿区、林区、风景区等地为开发这些资源而设立的 2.地方行政组织的组成、职能与机构设置主要职权： A执行本级人民代表大会和上级决议 B执行经济社社会发展计划 C有权改变或撤销下级的不当命令、指示和决议 D保护合法财产政府机构分类：政法管理部门经济管理部门综合管理部门经济和社会的监督部门科教文卫事业管理部门其他管理部门 3.中华人民共和国中央与地方的关系中央集权层级节制（三）中华人民共和国行政组织的特点 1新中国行政组织具有充分的人民性 2新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行调整与改革，并取得一定的成就 3在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则 4新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端高度集权的管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是导致这两个怪圈的根本原因第三章外国行政组织理论第一节外国早期行政组织思想一、古希腊、古罗马的行政组织思想（一）柏拉图的行政组织思想希腊《政治家篇》《理想国》 1.社会分工时国家存在的基础 2主张无学识者不能治国 3治国者应以教育为第一要务 4晚年提出依法行政（二）亚里士多德的行政组织思想古希腊最博学的思想家《政治学》 1第一次提出将议事权力、司法权力、行政权力相区别 2提出设置行政机构的依据：城邦事务管理的实际需要；以管理业务与管理对象为依据；以依据政体不同而设置不同的行政机构 3初步阐述行政组织职能的思想 4提出行政人员的任用应遵循适用、专任、德才兼备的原则 5提出要建立行政监督机构 6崇尚法治二、中世纪时期西欧的行政组织思想（一）马基雅维利的行政组织思想《君主论》《讲话集》第一个论述国家行政组织管理原则的人 A群众支持原则 B组织内聚力原则 C组织领导人必须有超出常人能力的原则 D持续存在下去的原则（二）官方学派的行政组织思想所谓官方学派，就是指16——18世纪德意志、奥地利一些行政及财政改革家和学者，由于彼此观点接近形成的一个特殊集团主张建立统一的国家和有效地行政制度及推行税制与财政的改革 A主张建立统一的、完整有效地行政组织制度与方法 B主张利用优秀的人来担任国家官职 C主张将行政机构管辖的事物分为若干部门来管理，提倡简化礼仪和手续 D主张加强国家及政府的权利，强调人民对国家行政管理的服从三、资产阶级革命时期的行政组织思想（一）卢梭的行政组织思想法国《社会契约论》主要观点： A阐述政府与公民的关系，政府官员是人们的仆从 B讲述政府与法律的关系，强调政府行为必须以法律为依归（二）汉密尔顿的行政组织思想美国独立战争时期《联邦党人文集》主要观点： A主张扩大行政部门的权利 B主张建立强而有力的行政组织 @：强而有力的行政组织四大因素？统一；稳定；充分的法律支持；足够的权利（三）密尔的行政组织思想英国《代议制政府》主要观点： A衡量一个政府组织好坏的标准时能否促进社会利益的增长 B界定政府的职能应以不妨碍个人法阵为前提 C行政组织的分工要合理，一个问题要交给一个行政组织 D政府的全部工作都是具有专业技术性的业务，要有特殊的专业技术性人才来担任四、对外国早期行政组织思想的评述 1.分化水平不高，行政组织思想都包含在国家管理思想之中 2行政组织思想内容丰富第二节传统时期的行政组织思想一、独立的行政组织理论产生的背景（一）工业革命的完成，要求企业组织管理科学化（二）民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化（三）政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供理论基础 @：政治学理论与管理学理论的发展主要表现？（1）行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论依据（2）西方企业组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础（3）行政组织理论与一般组织理论质的差别没有得到科学的说明二、威尔逊的行政组织思想西方行政学创始人，《行政学研究》，开始建立了独立的行政科学，使行政学从政治学中分离出来该文主要贡献是确立了行政学研究的必要性、研究的目标和研究的方法关于行政组织的主要思想有：一是要求明确行政组织的职能、任务、范围；二是倡导改进政府机关的组织结构与工作方法三是强调行政组织应该成为公众信赖的机关三、泰罗的科学管理组织思想 “科学管理之父”《科学管理原理》以企业组织为研究对象具体设计组织的思想： A主张将管理者的管理职能和工人的作业职能分离 B强调组织管理职能的专业化 C强调组织工作要计划化、标准化、程序化 D强调组织管理中的例外原理四、法约尔的一般组织理论与原则以更加宏观的研究提出适用于经济、行政、军事、宗教组织在内的一般的组织管理理论《工业管理与一般管理》第一组织与管理密切相关第二任何切合实用的管理理论不仅能应用于工商业，也同样能应用于所有的人类组织第三主张在组织中保持较小的管理幅度第四提出组织管理五要素，即计划、组织、指挥、协调、控制第五提出十四条组织管理原则五、韦伯的官僚制行政组织 “组织理论之父”德国，官僚制理论认为任何组织的存在都是靠权威来维持的，合法的权威主要有三种类型：传统权威、超人权威、法理性权威官僚制组织的特征：第一，组织内每一个成全都有明确职权的职位第二，组织内成员的报酬、晋级和提薪相对固定，取决于个人能力和表现第三，组织内层级制，强调严格的隶属关系第四，敲掉组织的专门化第五，组织靠规章与制度来加以管理第六，组织的管理，一书面文件“档案”为基础六、古立克、厄威尔的组织理论《组织理论概述》七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算八原则：目标、权责相符、职责、等级系列、控制幅度、专业化、协调、明确性原则七、对传统行政组织理论的评述基本贡献：首先，把专业化分工原理引入到组织管理之中；其次，总结出管理幅度和管理层次原理；最后，倡导“理性化——法律化“的组织形态不足：第一，只研究组织的静态结构第二，忽略了对人的主观能动性及多方面需求的研究第三，没有探讨组织与外在环境之间的相互关系、相互影响第三节行为科学时期的行政组织理论一、梅奥的人际关系组织理论 20世纪30年代，兴起行为科学行为科学，综合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为做客观的、科学的研究的学说。人际关系学说和行为科学的创立者《工业文明里人的问题》基本思想：一是提出“社会人”理论二是指出组织中除了正式组织外还有非正式组织三是作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织中成员满足程度来刺激员工的士气，以提高组织效率二、巴纳德的组织要素与平衡理论西方现代组织理论中社会系统学派创始人主要贡献：第一，组织的本质是一个协作系统第二，组织理论三要素：共同目标（基本要素）；协作的意愿；信息第三，权威来自接受的思想第四，组织平衡的思想第五，阐述了非正式组织的理论 @：权威得到组织成员的承认要具备的四个条件？ A组织者的命令要让组织成员理解，凡是不被人理解的命令都不具有权威性 B命令必须与组织目标一致 C命令必须照顾组织成员的利益 D命令必须具有可行性三、西蒙的决策组织理论美国，以巴纳德的思想作为出发点，对经济组织内决策过程研究，《管理行为》《行政行为》思想归纳：第一，组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策，提出“管理就是决策”命题第二，组织的目标就是追求决策的合理性，二合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段第三，组织平衡论。“诱因效用”“贡献效用” 第四，组织影响论，即组织如何影响个人的决策行为。 @：组织影响个人的因素？权威；组织认同，即成员对组织的忠诚；信息沟通；培训；效率第五，组织设计论 @：影响组织设计的主要因素？组织目标体系；分工；组织工作重心；组织权力配置四、对行为科学时期行政组织理论的评述注重对人的研究，提出组织应当以人为中心的观点。注重对非正式组织的研究。注重对决策的研究，和传统时期有很大的进步，但是也存在明显的不足。第一，偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义第二，过分注重对个别事实的研究，忽略对组织整体的、系统的研究第三，对这一个时期的研究仍然是带着封闭性第四节现代行政组织理论一、柏森斯、卡斯特等人的系统与权变组织理论真正的现代行政组织理论主要是采用系统分析的方法来研究行政组织最早将一般系统论运用于组织研究的学者是柏森斯（一）柏森斯的行政组织理论《社会系统论》、《现代社会的结构和进程》处在社会系统中的组织，具备以下四个特质：适应环境、达成目标、统一协调、形态维持主要通过三个层级来体现： A决策层级：完全开放式 B管理层级：半开放半封闭 C技术层级：封闭状态，负责执行（二）卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论《组织与管理——系统方法与权变方法》，阐述组织系统的权变观念 1组织是一个开放系统 2强调组织是一个整体系统（分系统：目标与价值系统；技术分系统；社会心理分系统；结构分系统；管理分系统） 3提出组织的权变观念权变观点的最终目的在于提出最适宜于具体情况的组织设计和管理行动权变组织理论思想： A强调组织的多变量性 B每个组织的外部环境和内部环境都处在动态的变化之中，因而不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法 C权变组织致力于谋求组织与其环境之间及组织内部各分系统之间的动态的，具体的一致性，并认为只有通过组织设计和管理达到这种一致性，带能保证组织具有高效能、高效率二、雷格斯的生态行政组织最先利用生态理论来研究政府行政现象的学者高斯《政府生态学》雷格斯《农业型与工业型行政模式》、《行政生态学》 1三种行政组织模式：融合型——传统农业社会的行政组织棱柱型——农业社会向工业社会时期过渡衍射型——高度发达的工业化社会 2重点分析棱柱型，具有三种特征：异质性或异种性并存；形式主义；重叠性 3考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共行政之间的制约关系三、行政组织中的帕金森定律与彼得原理（一）帕金森定律《帕金森定律》即《官场病》，当做官僚主义的代名词，一本剖析官场痼疾的书官场通病主要有以下几种：第一，职工人数和工作量毫不相关，不管工作量如何，职工人数总是成倍增加第二，现代政府机构如委员会之类的组织形式日益膨胀第三，组织内低效、无能根源于自发的嫉妒病第四，豪华的办公大楼和考究的办公环境，是组织衰退的征兆（二）彼得原理《彼得原理》即《升官病》不称职是人类社会的一个普遍现象彼得原理：在实行梯层等级的组织中，组织的每个成员都趋向于晋升到她所不能胜任的层级认为低效的真正原因是不称职的积聚四、新公共行政组织理论 20世纪七十年代以来美国最活跃的学派弗雷德里克森致力于社会公平，行政道德的研究（一）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判（二）主张将效率至上转变为公平至上，强调公共行政组织的变革行政组织方案的设计应该遵循两个目标：顾客导向的行政组织形态；应变灵活的组织形态（三）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程五、企业家政府组织理论《改革政府》奥斯本、盖布勒基本思想：主张把企业经营的成功管理运用到政府中来，使政府能像私人企业那样，合理用资源，注重投入产出，提高行政效率企业家政府应该具备的十大特征： 1掌舵而不是划桨 2要妥善授权，而不是事必躬亲 3注重引入竞争机制 4注重目标使命，而非繁文缛节 5重产出而不是重投入 6树立“顾客意识” 7重收益、重集资、重花钱 8重事前预防，而不是事后补救 9重分权模式和合作模式 10重市场调节机制，并非依靠行政指令控制六、彼得斯等人的行政组织改革理论（一）彼得斯的行政组织理论《政府未来的治理模式》政府治理的四种模式：市场式政府模式：强调政府管理市场化。参与式政府模式：主张对政府管理更多的参与。弹性化政府模式：强调政府需要有更多的灵活性。解制式政府模式：要求减少政府内部规则。（二）休斯的行政组织理论《公共管理导论》新模式的基本特征是适应市场机制和经济发展需要的。新公共管理模式的特征： 1该模式意味着传统行政模式的重大改变，引人注目的变化时注重结果的现实和管理者个人的责任 2一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、认识、任期等更具有灵活性 3明确组织和认识目标，以便用明确的绩效来衡量工作业绩 4公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立和无党派人事 5政府职能更有可能接受市场检验，应“将掌舵和划桨分开” 6通过民营化火市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势（三）登哈特的行政组织理论《公共组织理论》《组织的阴影》写书目的：一是弄清怎样才能更好、更系统地认识和理解公共组织二是为了研究怎样才能使得公共组织更具有回应性，以增进公共服务的总体质量结论：公共行政组织必须保证充分回应人民的意志，它不应该、也不必像企业那样管理，公共行政组织理论首要的价值取向应该是关注公共性、回应性及有效性的研究七、对现代行政组织理论的评述 A现代行政组织理论注重对系统性、生态性、全变性的研究。 B现代行政组织理论的研究带有综合性、开放性、有机性和总体性的特征 C现代行政组织理论积极倡导组织改革 D现代行政组织理论也有不足一是只强调组织被动地适应环境，很少研究组织如何主动促进环境的改变二是过分强调组织的变数，忽略对组织基本原则和运行规律的研究 @：公共组织领域研究两大难题? 一是民主与效率的关系二是集权与分权的矛盾第四章中国行政组织理论第一节中国古代行政组织思想一、儒家的行政组织思想（一）孔子的行政组织思想提出以“礼”为核心的行政组织思想 1维护严格的等级制度 2强调组织内的和谐 3选拔正直的人来参与管理（二）孟子的行政组织思想 1以人为本的行政组织思想 2选举贤能的用人原则 3专业化分工思想（三）荀子的行政组织思想儒家思想集大成者 1礼法结合的行政组织思想 2论述社会分工与组织的重要 3“义”是人类社会分工的行为规范，是组织存在的基础 4选贤任能的用人思想二、法家的行政组织思想（一）商鞅的行政组织思想 1“以法为本”，且特别重法 2强调组织领导的统一性，认为领导权应为君主所独揽（二）韩非的行政组织思想 1分析了法、术、势各自的含义 2他主张用法、术、势兼用的手段治理国家和行政组织自身 3强调组织的等级管理与监督原则三、道家的行政组织思想老子 1崇尚“道法自然”，主张“无为而治” 2善下的用人思想四、墨家的行政组织思想墨子 1提出尚同的组织原则 2主张尚贤的用人原则 3强调组织中上下沟通的必要性 4认识到组织中参谋、智囊人员的重要性 5提出“节用”、“非乐”的组织经济原则五、对中国古代行政组织思想的评述中国古代行政组织思想缺乏系统性第二节中国近代行政组织思想一、孙中山的行政组织思想（一）创建五权分立原则，谋求万能政府立法、行政、司法、监察、考试 “五权宪法”思想的理论依据是权能分立学说，他主张人民掌握“政权”，政府实施“治权”。（二）倡导地方自治，提出均权主张《建国方略》中华民国立国的根本也在于人民要有自治的能力（三）重视人才的培养与合理利用，强调人尽其才孙中山认为西方各国“富强之大经，治国之大本”的关键在于“人能尽奇才，地能尽其利，无能尽其用，货能畅其流” 二、毛泽东的行政组织思想（一）毛泽东行政组织思想的渊源以马克思主义行政组织理论为指导和渊源（二）关于社会主义国家行政组织的性质 1我国行政组织的性质是人民自己的政府，它要以为人民服务为宗旨（社会主义国家行政组织是人们自己的政府，这是区别资产阶级政府的根本标志） 2我国行政组织必须对人民代表大会负责（“议行合一”的政体决定政府的行政管理必须遵循对人民代表大会负责的原则） 3我国行政组织必须坚持服从共产党的领导（三）关于社会主义国家行政组织的职能行政组织的职能随着主要矛盾的变化而变化的思想两种基本矛盾：工人阶级和资产阶级中国和帝国主义（四）关于社会主义国家行政组织设置于运行的原则 1社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则 2反对官僚主义周恩来《反对官僚主义》（五）关于中央政府和地方政府的权利分配要调动中央和地方两个积极性和统一领导、分级管理的思想毛泽东《论十大关系》三、邓小平的行政组织思想《党和国家领导制度的改革》（一）行政组织应以经济职能为中心十一届三中全会（二）行政组织必须进行改革 1行政组织改革的必要性 2要改革行政组织权力过分集中地问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系 3改革党政不分的问题，理顺党政关系 4要改革政企关系，实行政企分开，让企业称为相对独立的经济实体 5要进行机构改革（三）行政组织必须克服官僚主义，提高工作效率（四）行政组织必须加强法制建设 1必须加强组织制度建设 2重视组织机构的编制立法 3主张建立严格的工作责任制 @：如何贯彻落实责任制？一是扩大管理人员的权限，责任到人就要权力到人二是善于选用人员，量才授予职责三严格考核，赏罚分明 4强调必须建立科学地干部人事管理制度 @：邓小平干部人事制度思想主要内容？ A建立干部离退休制度，废除终身制 B实现干部队伍四化 C加强对干部的任职任期管理，健全选举、招考、任免等制度 D引入竞争机制 1993《国家公务员暂行条例》 2006《公务员法》四、现阶段中国领导人的行政组织思想（一）深化行政机构改革，促进政府职能转变 @：江泽民改革的四项原则？一是，按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。二是，按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。三是，按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工。四是，按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法治建设。 @：2003温家宝政府管理创新应着力抓好的四个环节？一是，实行政企分开。二是，推进行政审批制度改革。三是，全面履行政府职能，要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。四是，树立以人为本的政府管理思想，坚持全面、协调全面、协调和可持续发展观。（二）推进干部人事制度改革，建设高素质公务员队伍江泽民“为政之道，要在得人” （三）坚持以人为本的政府管理思想，构建和谐社会以人为本，执政为民，是我们党和政府的宗旨的本质要求。三个代表重要思想的出发点和落脚点是始终代表中国最广大人民根本利益。五、对中国近现代行政组织思想的评述 1孙中山的行政组织思想在中国历史上具有特殊的地位，有着承前启后的作用 2毛泽东、邓小平以及现阶段的行政组织思想，构成当代中国行政组织理论的基础，是我国行政组织建设和改革的根本性指导，是马克思主义行政组织理论的重要组成部分改革是邓小平行政组织思想的核心第五章行政组织目标第一节行政组织目标概述一、行政组织目标的含义 @：组织目标的核心内涵包括？ 1.组织目标对于组织成员的活动具有公共指向性 2.组织目标代表着一种未来状态 3.实现组织目标需要投入特定资源 4.组织目标具有评估组织及其成员绩效的工具作用行政组织目标：行政组织为实现特定的未来状态而设定的一种可以激励组

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