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城市网格化管理新模式的实践研究
引言
党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会，而社区作为基层治理的单元，和谐社区是和谐社会的基础，改革开放以来，经济基础原来的单一公有制发展为混合所有制，人际关系中“单位人”逐步弱化，“社区人”的属性逐步明晰，社区作为整合社会关系、解决社会矛盾、协调各方利益的前沿阵地越来越重要，社区居委会承担的工作和职能愈加沉重，原有社区管理体系存在着很多问题，如体制不顺、服务管理粗放、信息封闭隔离、反应被动等，为解决这些问题，探索创新基层治理制度尤为重要。
近年来，全国各地探索基层城市社区组织的制度创新，其中网格化管理模式尤为突出，网格化管理新模式在2003年在上海的社区建设领域适时提出，2004年北京东城区率先建成了“城市网格化管理新模式”，运行后取得了良好的社会效应，广受关注。2005年国家建设部确定了深圳、成都、杭州等10个城市作为第一批试点，到2013年底，国家住房与建设部先后共遴选出51个城市（区）进行试点，并有33个城市（区）已经通过专家组的验收。试点城市的实践经验基本指出了一条通过构建一套基于网格的全面的信息管理系统平台，实现县区、街道办事处、社区等多级联动集成化管理和动态监控、实时反应的快速处置能力。
由于城市社区网格化管理实践还处于起步阶段，实践过程和结果不尽相同，当前有关城市社区网格化管理理论的发展还不成熟，应用范围的广度和深度也十分有限，对于制度的创新和推广的指导价值亟需强化。因此，笔者基于正在参与的永州市网格化管理模式建设工作的经历，加以梳理研究，希望对于永州市网格化管理模式有所助益。结合所学网络技术及法学知识，通过下层工作人员的第一视角，发现、思考、解决实际工作中所面临的一些问题和矛盾，推动理论研究的深化，促进我国城市社区治理进一步完善和系统发展。
一、 城市网格化管理的背景研究
（一） 历史背景
我国城市社区治理自新中国成立以来一直在缓慢探索发展，大体经历了三个发展阶段：
1、 街道办事处、居民委员会的创设（20世纪五十年代）。随着新中国的成立，旧时代的国家机器走向终结，国家逐步走出了半封建半殖民地社会，而原有基层治理体系遭到极大破坏，已经不能跟上实际工作的需要，也不能满足时代发展的要求，如何重新将城市居民组织起来，通过一定的组织形式实现政权对于城市基层的控制和管理，整顿因战争、敌特、阶级矛盾等因素所导致街道、社区混乱状况，实现对城市乃至全国的有效社会治理。在1954年12月全国人大一届四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，以法律的形式确定了城市街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用。全国基层街道办事处和居民委员会两级组织于1956年底基本组建完毕，标志着我国城市基层治理体系的初步建成，成为我国社会管理体系的一个重要一环。
2、 “单位”的的全面发展。（20世纪六七十年代）。随着社会主义改造的完成，确立了以公有制为经济基础的社会主义制度在城市全面确立下来，采取供给制的“单位”制度开始从党政军机关全面扩展到所有国营性质和集体性质的基层企事业组织，城乡居民作为“劳动者”都被纳入到相应的“单位”中。而内生于城市公有制经济之中的“单位”相对基层社区既有管理体制在经济基础方面相比，更加符合社会主义制度的内在要求，“单位”逐步成为主要的基层管理制度，不断侵蚀原有基层社区的管理体制和权力，街道办事处、居民委员会逐渐边缘化。同时尝试推进社区“单位”化：一是指单位和社区在城市地理空间上的重叠，二是指用单位的多元化功能取代社区功能。
3、 社区制的兴起（20世纪80年代至今）。随着十一届三中全会作出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，实行改革开放的伟大决策，中国的社会结构发生了的深刻变革，一方面，私营经济蓬勃发展，人口不断大量脱离公有制的“单位”，回归“居民”身份；另一方面，公有制经济受到强烈冲击，配给制萎缩，“单位”逐渐衰落，难以承担社会公共职能，基层治理主体地动山摇。基层社会管理和服务的组织机构缺位日益突出，基层社会矛盾和冲突滋生蔓延，伴随着经济制度的变革，社会管理规范亟需建立健全，在市场经济条件下重建国家基层治理体系，实现社会福利社会办，以较低成本地实现基层有效治理，摆脱政府包办所加剧的财政困境。经过一段时间探索，1989年全国人大通过了《中国人民共和国城市居民委员会组织法》，以法律形式对社区服务进行规定，进一步明确居委会的组织、性质、功能和任务，至此社区作为基层城市开展群众自治、维护社会秩序、提供社会服务的基本单位，居委会作为建立在社区中的基层群众自治组织，逐步发展为中国人民民主专政和城市基层政权的重要基础，也是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带之一，奠定了作为国家基本政治制度的之一的基层群众自治制度。
（二） 时代背景
近年来，随着经济不断发展，城市化的不断扩展，城市面貌、市政设施、城市人口结构、公共服务等各方面都发生了显著的变化，到2011年末，我国城市化率达到51.27%。与此同时基层管理工作虽然也有所扩充，但原有工作机制在应对各种挑战时越来越疲于应对，暴露出诸多问题或者薄弱环节，这使得探索新的社会治理模式变得日益迫切。而城市社区网格化管理模式主要基于以下背景开展探索：
1、传统模式的不足。首先是在现有城市社区管理机制粗放，街道办事处和居委会是社区治理的主体，对接着政府各个不同部门开展工作，所谓“上面千条线、下面一根针”，街道办事处作为政府派出机构，成为管理体系中最吃重的一级，在处理辖区内的各种事务的同时还要应付各种信息收集上报、交办任务、考核评比，由于街道掌握的资源有限，向居委会下移部分行政工作几乎成为必然，加之上级党委、政府的诸多工作要深入群众，必然要经过居委会这一级治理主体，这使得本质上属于民间社会组织的居委会越发地像一级“小政府”，负担越来越重，居委会人、财、物捉襟见肘，工作任务不少，工作人员不多，工作事务不减，工作经费不增，工作要求不缺，工作条件不足、难免工作人员办事粗糙、居委会负债运行的情况；进而表现为社区管理机制不畅，居委会一方面没有身份更没有权限统合政府各相关职能部门处理涉及社区的事务，缺乏系统的管理协调机制，另一方面各事务下移部门各自为政、交叉管理、政出多门、重复浪费，无法在社区形成合力，服务效率不高，运营成本不低，不能足够有效的满足居民日益增长的公共服务需要；再加之管理理念滞后，传统政府本位思想影响下，使得居委会在行为上更倾向于对上负责，垂直的指令体系与服从关系渗透方方面面，即便居委会与居民联系较多，了解居民需求，且作为自治组织应优先向居民负责，但群众利益诉求往往不能通过居委会实现有效的传递、足够的重视和及时的回应，很大程度上影响了基层政权的公信力，加剧党群干群之间疏离紧张。
2、新时代下的挑战。改革开放以来，我国社会主义现代化建设取得了长足的进步，在经济、政治、文化、社会和生态文明等多个领域全面推进建设，现在我国总体上进入了以城带乡、以工促农的发展阶段，进入形成城乡经济社会发展一体化的社会转型时期，社会治理主体和对象、社会治理的资源和手段、社会治理的理念和规范都会发生复杂而深刻的变化，新时期对既有社会治理模式提出了艰巨的挑战，主要表现为：一是社会成员流动性明显增强。新时期下社会经济不断发展，社会分工深入扩展、生产结构不断调整，生产要素的市场化配置必然导致社会成员跨行业、跨地域广泛且常态化地流动，其中以“农民工”最受瞩目。人口的日益增强的流动性的使得基层社会信息网络难以及时高效地反映社会成员动态变化，难以满足社会管理的信息及工作需要，基层联系、组织、服务群众的方法及效果大打折扣，基层社会管理服务工作覆盖面难以做到兼顾周全。在社会成员输入地则不得不面对存在于社会管理中的“空白地带”，社会管理“主体”往往缺位。
3、群众需求的日益增长、深入分化。进入新时期，经济的快速发展和人民生活水平的提高，使得群众需求——特别是民生问题的需求——其内涵不断升级，虽然人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾作为主要矛盾没有改变，但我国已基本摆脱了短缺经济，从改革开放初期的主要生活用品的短缺中走了出来，现阶段医疗、住房、教育等公共产品和公共服务的短缺日渐突出。
4、社会组织蓬勃发展。大量非行政性社团组织、中介组织、民办非企业、经济组织、民间自治组织快速发展，这正是人民群众对于社会公共品以及公共服务需求日益增长且不断深化的结果，也是各级各地党政部门资源整合、手段提升“瓶颈”下的必然。
5、信息技术的普及和发展。信息技术的发展极大的改善了用户获取、传播的渠道和速度，革新了社会生产生活的方方面面，信息技术自然也能够重构政权工作模式，为政权改善服务、提高效率提供技术支持，使得政权运作主体间信息交互更快捷、信息处理更集约、工作协调更紧密，政权运作过程工作流程更透明、工作分工更明晰、工作程序更法治，可以极大削减政权运作中的信息成本、交易成本，使得政府工作在生产方式上产生巨大的变革，进一步提升公共品及公共服务的生产力水平，促进公共品及公共服务供应更加多元化、系统化、简便化，覆盖面更广更深入。同时各社会主体之间信息交流共享、联络互动提供了开放的平台系统，随着公民权利意识的日益提升，民主参与、协商共事的意识、需求、能力逐步成长，要求建设更具开放性、更能促进群众自我价值实现的政权运作模式，原有“不管不理”的依靠指令体系的管理型模式已经步入黄昏。
“打铁还需自身硬”，唯有加强整个政权的治理模式，才能处理日益严峻的政治、经济、社会、生态、文化风险，应对贫富分化、大规模失业、生态治理、社会冲突、恐怖活动等各式各样的社会问题，而所谓基础不牢，地动山摇，只有扎实的基层才能有辉煌的上层，如何推进基层治理应是新时期下国家治理的探索的核心。
（三） 永州市网格化管理模式的实践背景
党的十八届三中全会做出了全面深化改革的决定，描绘了全面深化改革的新蓝图、新愿景、新目标，为全面深化改革进行了总部署、总动员，要求广大党员干部深刻认识、准确把握党的十八届三中全会和习总书记重要讲话的精神实质，把思想和行动统一到全会精神和中央的重大决策部署上来，自觉把全部力量凝聚到全面深化改革上来。 
2014年初，永州市市委书记陈文浩在市委全面深化改革领导小组会议上要深刻领会十八届三中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，准确把握中央、省委全面深化改革领导小组作出的各项部署，深化对改革重要性、紧迫性和复杂性、艰巨性的认识，切实增强抓改革的机遇意识、责任意识，坚持真抓、实干、深改，加快推进深化改革的有关工作，确保各项改革不漏项、不冒进、不拖宕、不走偏，把全市改革进一步引向深入 ，明确深化社会治理机制改革、行政管理体制改革、农村产权制度改革作为改革重点。永州市着力推进社区网格化服务管理模式建设作为永州市深化社会治理机制改革的重要工作，是统筹当前与长远、经济与社会发展的重大举措。
2014年11月，永州市综治办进一步提出统筹推进“三项改革”问题，认为“三项改革”密切相关、相辅相成。建议在行政管理体系特别是行政机构改革时，将各级网格化管理服务工作主体的行政级别、机构性质、人员编制、隶属关系一并考虑，在建设中小企业服务中心、社会救助和劳动保障服务平台等公共服务平台的过程中考虑与全市智慧城市综合应用平台一并建设；在机构改革时，将涉及网格化管理的政府部门的编制、人员、职能按照重心下移、力量下沉、人随事走、费随事转的原则的作出相应的职能；在农村产权制度改革过程中，可将农村资产流转平台建设纳入综合应用平台建设之中，避免重复建设，并将农村的地权、宅权、林权等农村产权的确权登记情况按照网格化管理工作要求绘制《确权颁证地块分布图》，相关数据资料录入系统平台，为农村网格化管理打好技术基础，也为通过网格化管理，将农村产权保护责任落实到人到地做好体制准备。
零陵区是全市确定的三个网格化建设试点区，按照永州市委、市政府的要求，为进一步推进社会治理体制、机制改革，创新政府服务管理方式，牢固树立高铁思维，以“高、快、强”的执行力，坚持高标准、严要求抓好工作开局，推动各项工作落实。因城区综合应用平台由永州市统一建设，零陵区着力于管理模式创新及党建创新方面，摸着石头过河，通过先一步、快一拍抓好有形网格建设，用探索实践提升对于网格化管理服务模式的认识，希望为全市整体推进示范、引路，提供可复制、可推广的经验，进一步推进全市技术创新以及实践创新。
2014年11月，永州市综治办进一步提出统筹推进“三项改革”问题，认为“三项改革”密切相关、相辅相成。建议在行政管理体系特别是行政机构改革时，将各级网格化管理服务工作主体的行政级别、机构性质、人员编制、隶属关系一并考虑，在建设中小企业服务中心、社会救助和劳动保障服务平台等公共服务平台的过程中考虑与全市智慧城市综合应用平台一并建设；在机构改革时，将涉及网格化管理的政府部门的编制、人员、职能按照重心下移、力量下沉、人随事走、费随事转的原则的作出相应的职能；在农村产权制度改革过程中，可将农村资产流转平台建设纳入综合应用平台建设之中，避免重复建设，并将农村的地权、宅权、林权等农村产权的确权登记情况按照网格化管理工作要求绘制《确权颁证地块分布图》，相关数据资料录入系统平台，为农村网格化管理打好技术基础，也为通过网格化管理，将农村产权保护责任落实到人到地做好体制准备。
零陵区认真贯彻落实永州市委深化社会治理机制改革的要求，承担试点工作任务，立足“建设标准化、管理具体化、运行流程化、服务便捷化”的建设要求，致力于打造服务便捷、管理高效的新型社区，提高社会治理水平，走出“法院枪击案”、“唐慧上访事件”的阴影，扭转工作被动局面，实现社会治理“一年一个台阶，两年打个翻身战”的工作目标，推动群众满意度调查工作步入全省先进行列。因城区综合应用平台由永州市统一建设，零陵区着力于管理模式创新及党建创新方面，摸着石头过河，通过先一步、快一拍抓好有形网格建设，用探索实践提升对于网格化管理服务模式的认识，希望为全市整体推进示范、引路，提供可复制、可推广的经验，进一步推进全市技术创新以及实践创新。
二、 永州市零陵区网格化管理模式建设工作的思路和进程简述
（一） 永州市网格化管理模式的主要目标
永州市城乡社区(村)网格化服务管理模式的总体目标是坚持 “条块结合、社会共治”，“ 以人为本、服务为先”，“ 重心下沉、高效便捷”的原则，突出“服务为先、城乡共建、一网同治”，积极构建网格化管理、信息化支撑、全程化服务、系统化治理的社会治理体系，实现信息无遗漏、民情底数清、服务零距离、管理无盲点、人在格中走、事在网上办。通过简政放权、流程再造，打造“一口受理、一网代办、一章审批、一心为民”的服务品牌，解决服务群众“最后一公里”的问题，打造社区居民“半小时步行服务圈”。
城乡社区(村)网格化服务管理的基本工作思路是坚持以人为核心，以便民、利民、惠民为宗旨，以资源整合、机制体制创新为手段，以建立健全职责明确、信息共享、渠道畅通、服务便捷的网格服务管理体系为目标，逐步建设智慧城市。主要的工作重点在于：科学划分网格，重建服务体系，建立支撑平台，全面整合资源，加强硬件建设，完善运行机制。
（二） 永州市网格化管理模式的内涵分析
1、 社会治理扁平化。致力于将各类事务由过去多层次逐级落实转变为社区、街道、部门联动处理，通过重心下移、力量下沉、减少环节、优化流程，实现以单元网格为前线，以基本网格（社区）为中心，以简政放权为内容，依托综合应用信息平台，以网格管理之“块”领职能工作之“条”，重构服务管理工作体系，突出网格事件发现、社区督导反馈的职能，推动社会治理从部门管理向综合管理转变，实现社会治理体系的扁平化、在地化。
2、 力量整合兼容化。实践的创新的难点在协调联动，关键在整合兼容，主要从两个方面入手：一方面注重社会管理创新，组建网格化服务管理指挥中心，规范组织机构，理顺工作机制，推动人员下放和招考，协调督导工作落实，建立社区工作准入制度，分批逐步梳理社区公共服务事项清单目录，核实业务工作经费拨付；另一方面注重技术创新，建设智慧永州综合应用信息平台，明确基本业务数据项和数据采集标准，推动有关部门按标准做好部门专业系统数据的导入和系统对接工作。通过工作制度的改革，强力整合各方面社会服务管理资源，通过生产工具的革新，实现资源共享、流程再造，稳步向建成“网格化管理、信息化支撑、全程化服务、系统化治理”的社会治理体系的目标不断迈进。
3、 诉求解决初始化。完善基层管理服务机制，科学划分网格，将单元网格作为工作第一线，配备网格管理员。将社区（基本网格）作为服务管理工作的中心，推动重心下移、力量下沉，下放办事处工作人员到社区，设立“三站”包括：便民服务站、综治维稳信访站、网格管理站。街道办事处党工委强化总揽、统管和统筹职能，突出从严治党，加强组织建设，承担反腐倡廉的主体责任，强化重点工程建设、发展环境、征地拆迁、控违拆违等工作，加强社区工作的指导、监督和考核，不排除适时撤销街道办事处的可能；同时将与老百姓息息相关的职能下放到社区，实行责权利相统一，将下沉到社区的工作人员经费和工作事项经费对应的预算下拨到社区，变被动服务为主动服务、上门服务，致力于解决服务群众“最后一公里”的问题，强化联系群众，突出服务本位，建立健全社会矛盾和冲突预警协调机制，探索建立基层社会发展和管理参与机制、重大事项民主决策机制，充实扩展社区工作力量和工作职能，夯实基层治理体系，将社会矛盾发现在第一时间、调处在第一战线。
4、 各项工作精细化。着重将地理、房、物、人、组织、民情纳入网格化管理范围，建立相应的基础数据库，推行资源共享、数据关联、信息集约，推动信息管控从静态管控向动态管控发展，致力于提供全方位服务，打造“一口受理、一网代办、一章审批、一心为民”的服务品牌，逐步拓展服务项目，针对不同区域、不同年龄阶段、不同职业的不同群体推进特色服务和精细服务。同时注重以党建创新为方向，推动建立单元网格党组织，强化“共驻共建”，充分发挥辖区内党员参与社区建设的积极作用，发展和培育业主委员会、志愿者队伍、书画协会、体育协会、舞蹈协会等各类社会组织，以期形成以社区党组织做为“领头雁”，领航各类组织群雁齐飞的生动局面。
（三） 零陵区试点网格化管理模式建设工作进程及现状概述
1、依法调整社区。由各办事处党工委启动了依法依程序进行社区调整工作，按照“街巷定界不交错、高效合理利用资源”的原则，重新规划调整社区，将城区26个社区调整为17个社区，减少9个社区，明确社区名称和办公场所。调整后，一个社区为一个基本网格。
2、科学划分网格。根据社区调整情况，结合社区实有人口状况、街巷结构、楼栋布局，以及居民的认同度、便于服务管理等因素，原则上以300户或1000人左右为标准，重新将社区划分为共232个单元网格，分为“单位型”、“小区型”、“街巷型”三类。
3、重建组织机构。根据2014年10月15日永州市网格化建设工作调度会议精神，成立以社区党工委为核心的“一委一会三站一办”工作体系，即社区党工委，居委会，便民服务站、综治信访维稳站、网格管理站，社区综合办公室。
4、选配工作人员。各办事处已将街道三分之二的工作人员下放到社区“一委三站一办”，共238名，要求下沉的工作人员与办事处工作脱钩，名单已上报零陵区城乡社区（村）网格化建设领导小组办公室，2014年底将社区“一委一会三站一办”工作职责、制度、人员上墙公示，工作人员挂牌上岗。
5、配备网格管理员。每个单元网格配备一名网格管理员，“单位型”单元网格由单位从工作人员中选配，“小区型”、“街巷型”单元网格配备专职网格管理员。原有社区专干转岗为网格管理员，不足部分，公开招考招聘。零陵区率先招考了第一批网格管理员，共52名经集中培训后已于9月初全部上岗。
6、转变工作职能。根据市网格化建设工作领导小组的意见，进一步转变街道办事处和社区职能，做到重心下沉，责任下移，把与老百姓息息相关的职能下放到社区，解决服务群众“最后一公里”的问题，变被动服务为主动服务、上门服务。街道办事处党工委要强化总揽、统管和统筹职能，突出从严治党的职能，加强组织建设，承担反腐倡廉的主体责任，强化重点工程建设、发展环境、征地拆迁、控违拆违、指导综治信访维稳和监督考核等工作，将信访调纠、安全生产、食品药品监管、创国家文明卫生城市、创国家交通模范城市等社会管理事项，民政、计生、劳动保障、居民养老保险等公共服务事项，全部下放到社区办理，办事处不再承担相关工作任务和城区政务服务中心的工作。
7、建立准入制度。建立社区事项准入制度，职能部门的工作事项需要进入社区的，按相关规定严格审批后方可进入社区。首批社区公共服务事项清单目录已经完成梳理，共83项，涉及公安、民政、人社局等28个单位，正在逐项协调下放。
8、推动财权下移。由区财政局、办事处牵头，成立专门的工作组，纪检、民政、审计、经管等部门参与，已初步完成社区资产、债权债务清理审计工作。区财政局制定下发了《零陵区财政局关于调整社区经费管理的实施意见（试行）》，将下沉到社区的工作人员经费和工作事项经费相应的下拨到社区，实行责权利相统一。2015年将办事处下沉到社区的工作人员经费120余万元全部核实预算到社区，2015年一季度，已下拨社区工作经费69万元。
9、健全考核机制。建立双向考核机制，办事处制定了考核细则，对社区相关工作的进行统一考核，检查指导、督促考核各项工作的落实。同时，社区发现上报、需要相关职能部门解决处理的问题、事件，由社区对职能部门的履责情况进行核实反馈，报区网格办和区考核办，作为对职能部门考核的重要依据。
10、探索党建模式。加强社区党组织建设，优化党的基层组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式，把社区、网格打造成党建工作的基础阵地和战斗堡垒。推进机关党员进社区工作，各单位党员尽快到居住地社区报到登记，强化开展“共驻共建”。加强基础党组织建设，在小区型、街巷型单元网格内成立党支部，党员人数较多的，党支部下设若干党小组，充分发挥辖区内党员参与社区、小区建设的积极作用。各办事处“小区型”、“街巷型”单元网格各选一个开展试点，条件成熟时在各社区推进。截止2015年7月全区208个“小区型”、“街巷型”单元网格建立网格党支部195个，基本实现了网格党支部的广泛覆盖。
11、采集基础信息。扎实开展基础信息采集工作，各社区积极开展路牌、门牌、户牌等标识标牌摸底调查和法人单位、经营门店、城市部件、居民基本信息采集工作。目前，已全面完成路牌、门牌等标识标牌摸底调查和法人单位、城市部件、经营门店信息采集工作。按照“以房管人”的思路，已初步完成居民信息采集工作，零陵城区实有总人口20.48万人。
12、完善基础设施。投资200余万元，对全区七纵四横75条主次干道路牌和缺失的4.6万块门、户牌，按照创历史文化名城的标准和要求，更新完善，正在制作安装中，将打造一道靓丽的风景线。列支1000万元的预算，分期分批建设高清探头，做到城区主次干道、背街小巷、人口密集场所、乡村主要路口全覆盖。目前已完成安装位置踩点，正在编制实施方案。推进社区用房标准化建设，调整后的17个社区用房基本达到500平方米。
13、夯实基层基础。推动“小区型”网格成立业委会，“街巷型”网格选配居民小组长，围绕网格党支部探索单元网格管理模式，落实社区党工委委员联系网络制度，着力构建“联席会议”工作机制。截止2015年7月，全区208个“小区型”、“街巷型”单元网格中成立了33个业主委员会，选配了158名居民小组长。
14、处置发现问题。虽然永州市“网格化”信息系统尚在建设，零陵区毅然于2015年4月1日启动网格巡查，要求已经到位的网格管理员“下网格”，每天不走访不少于3小时，写好民情日记，做到社情民意、矛盾问题“早知道、早化解、早回复”，截止2015年7月底，巡查中共发现各类问题950余件，成功处置近800件。着力解决群众反映强烈的水不通、气不畅、灯不亮、路不平、卫生差、治安乱等现实问题，做到“事事有人管，件件有回声”。
15、2015年9月开始，由市委、市政府顶层设计建设的“智慧永州”综合应用平台已开始试运行，此系统依托“政务外网”建设市、区指挥中心统一调度，整合城管、人房、综治、社区服务、视频服务、移动管理等服务管理，实现社会综合治理、城市管理等各类业务网上流转、网上办理、信息反馈、调度指挥和监督管理一体化运行，全面提升服务管理能力和水平。目前，网格管理员和各单位主要通过PC终端方式上报各类矛盾纠纷和问题，反馈、核查问题的处置情况。指挥中心通过平台对各类问题进行交办、督查、考核；群众通过公众微信直接与平台或领导互动交流。目前，零陵区17个社区、25个区直部门已开通政务外网，采集录入房屋信息3.8万余条，人口信息9.5万余条，特殊人群、重点场所等信息1.7万余条，手机e通正在积极筹备落实。
三、 永州市零陵区网格化管理模式实践经验的梳理研究
《孙子兵法》云：法者，曲制、官道、主用也。从法律社会学的角度看，法律制度是由法律制度主体体系、法律规范体系和法律制度手段体系这三大要素构成。永州市城乡网格化管理服务体系的建设作为一次区域性的、有目的、有计划的社会改革，在法律制度三要素的重构和发展等方面进行了大胆尝试。
（一） 曲制篇——法律制度的主体体系的改革重构
1、 调整社区规模。零陵区按照“街巷定界不交错、高效合理利用资源”的原则，将城区26个社区调整为17个社区，居民委员会增设委员若干，吸纳调整合并后的居委会人员。调整后，一个社区为一个基本网格，其中有13个基本网格人口规模控制在1—2万人，有2万人以上的基本网格1个，位于城市中心区域，1万人以下的3个，位于城乡结合部。重点考虑三个方面的问题：一是解决了“犬牙交错”和“插花地”，基本形成了井字格和方块格，明晰了辖区边界，方便服务和管理。二是为打造“步行半小时服务圈”做好铺垫。社区调整后，以社区办公场所为中心，路程半径基本控制在1公里以内，群众办事更加方便。三是高效利用行政资源。调整后的社区人口一般在1—2万，需配备“一委一会三站一办”及网格管理员共30人左右，平均每千人配备2名工作人员，行政资源配置比较合理，同时兼顾了城市发展的前景，将位于城郊的基本网格控制其人口规模在1万人左右。
2、 重建组织机构。零陵区结合社区居民委员会，以社区党工委为领导核心构建包括便民服务站、综治信访维稳站、网格管理站及社区综合办公室的“三站一办”。设立社区党工委第一书记，从办事处选配领导班子成员兼任，社区党工委设委员7-9名，适当吸纳社区内机关企事业单位和社会组织优秀党员，“三站一办”站长（主任）从办事处副科级以上干部中选配，兼任社区党工委委员，“三站一办”工作人员原则上要求为具有行政或事业编制的在职的工作人员。在社区形成“一委一会三站一办”的工作体系，2014年初步拟定其工作职责及人员配置拟定如下表所示:
零陵区社区“一委一会三站一办”的主要职责及人员配备标准表
组织机构
主要职责
人员配
备标准
社区党工委
1、负责社区内党的建设各项工作；
2、领导、监督、考核“社区三站一办”日常工作；
3、领导社区居民自治组织和其他各类社会组织；
4、决定社区建设与管理等重大问题，推进共驻共建、共建共享；
5、完成区委、区政府、街道办事处指派和交办的其它工作任务。
设书记1名，委员7-9名
社区居委会
1、依法组织居民开展法律法规政策宣传、便民利民服务、办理公共事务和公益事业、参与社会治理、管理财产和推行居务公开等自治活动;
2、依法协助街道办事处和社区党工委做好与居民利益有关的权益保障等工作;
3、依法依规组织开展有关监督活动。组织居民有序参加公共政策听证，参与有关单位民主评议和监督；指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作，维护社区居民的合法权益。
设主任1名，副主任1名，委员3名
便民服务站
1、负责法律、法规和利民惠民便民政策的宣传教育；
2、承担社区内民政、劳动保障、人口计生、残联、居民医保等便民服务事项的办理；
3、协助社区居委会办理本社区居民的公共事务和公益事业；
4、应社区居民需求，组织开展便民利民集中服务活动；
5、完成区委、区政府、街道办事处和社区党工委交办的其它为民服务工作。
设站长1名，工作人员3名
综治信访维稳站
1、掌握辖区社情民意和居民诉求，接待群众来信来访，开展社会矛盾联动化解和听证工作；
2、排查掌握辖区内突出治安问题和群众反映强烈的问题，制定并落实整治措施；
3、了解掌握辖区内刑释解教人员、吸毒人员、社区矫正人员、精神障碍人员等特殊人群情况，落实关爱、教育和管理措施；
4、组织辖区单位、居民开展法制宣传教育活动，营造学法、用法、守法的良好氛围；
5、组织辖区单位和居民开展看门守栋、义务巡逻等群防群治活动，创建平安幸福社区；
6、完成区综治维稳中心、街道办事处和社区党工委交办的其它工作任务。
设站长1名，工作人员3名。
网格管理站
1、对辖区网格管理员进行日常管理和监督考核；
2、指导网格管理员采集、录入、上报、审核辖区各类信息；
3、在区网格管理中心指导下，组织辖区网格管理员开展日常性社会服务管理工作；组织社区居民和驻社区单位，开展对网格管理员民主评议工作；
4、指导辖区网格管理员建立各类工作台账，建立网格管理员实绩档案；
5、完成区网格管理中心、街道办事处及社区党工委安排的其它工作任务。
设站长1名，工作人员2名。
综合办公室
1、 负责传达、督促、落实社区党工委作出的安排部署，代表社区党工委具体组织、协调社区“三站”之间的工作;
2、负责社区党的建设、精神文明建设和群团组织方面的工作;
3、负责文秘、组织、机构编制、人事劳资、财务、档案、保密、固定资产管理和后勤服务管理等。
4、负责相关工作监督和开展绩效考核工作。
设主任1名，工作人员2名
3、 科学划分网格，配备工作人员。零陵区根据社区实有人口状况、街巷结构、楼栋布局，以及居民的认同度、便于服务管理等因素，以300户或1000人左右为标准，将社区细分为“单位型”、“小区型”、“街巷型”三类：对单门独院的机关企事业单位，划分为“单位型”单元网格（如省科技学院、永州职业技术学院等）；对自成体系、物业管理健全的居民小区，划分为“小区型”单元网格；对居住人数较少的机关企事业单位，与周边居民划分为“街巷型”单元网格。其中“单位型”28个，小区型39个，街巷型164个，共231个，按照街道两位数、社区两位数、单元网格两位数；每个社区单元网格数都从01开始，暂编定6位数的单元网格编码，编码后用（A）、（B）、（C）分别标注单位型、小区型、街巷型的网格类型，例如：徐家井街道徐家井社区第四网格（零陵区政府所在地）编码为：030304（A），2015年根据《智慧永州综合应用及电子政务公共平台建设应用标准规范》改编14位数字单元网格编码。每个单元网格配备一名网格管理员，“单位型”单元网格由单位从工作人员中选配，实行自我管理，“小区型”、“街巷型”单元网格配备专职网格管理员。每个社区有劳保专干、低保专干、社保专干等工作人员5名左右（有兼任），因熟悉社区基本情况和工作事务，转岗为网格管理员。不足部分，公开招考招聘，待零陵区网格管理中心成立后统一签订劳动合同，因办理社保需要，现网格管理员与街道办事处签订劳动合同。网格管理员按“居所就近”原则，调整配备到单元网格。
4、 探索网格管理员的定位。零陵区对于网格管理员主要职责定位为“六责八岗”，其中“六责”：采集录入、发现上报、协助代办、宣传发动、组织参与、督导反馈。“八岗”：政策法规宣传员、基础信息采录员、社情民意收集员、便民服务代办员、综治维稳信息员、矛盾纠纷调解员、城市管理协助员、事件处置督导员。其工作内容初步拟制如下表所示：
工作事项
具体要求
工作内容
信息采集
及时采集更新基础信息，并录入系统
1、采集房屋、人口、城市部件、法人单位、社会组织基本情况。
2、登记上报网格内常住人口、流动人口计划生育信息、户况信息、政策外生育等信息；
3、网格内协护税信息的掌握和上报。
日常巡查
每日上午、下午各巡查网格1.5小时以上；记录《工作日志》
1、治安综合治理、信访稳定信息，及时、全面、准确排查安全生产隐患；
2、对市容环境卫生、违章搭建、乱拉乱挂、乱堆乱放、乱贴广告、私种小菜地、饲养家禽以及清扫保洁不到位等现象及时督促整改；
3、巡查网格内城市部件情况，发现破损、缺失的，及时上报，督导反馈处理结果。
便民服务
咨询代办
1、为网格居民现场解答相关咨询事项，并一次性告知办理相关事项所需材料和办理流程。2、针对行动不便的老弱病残居民的上门服务和代理。
纠纷调处
经常开展矛盾纠纷排查调处
1、小的矛盾纠纷现场劝解，组织协调，不成功的及时上报；大的矛盾纠纷立即上报，督导反馈调处情况。2、配合相关部门做好突发性事件和协调处理工作，并及时上报信息；
上门走访
针对不同家庭，分类定期开展上门走访
1、宣传党委、政府近期的惠民政策；
2、了解家庭近况及存在的问题和困难，并予以反映和协调；
3、组织参加社区公益、志愿、文体等活动；
4、开展代理等便民服务；
5、征求对社区的建议和意见。
5、 探索基层党建创新。零陵区致力于扩大党组织覆盖，深化党组织建设，优化党的基层组织设置，创新活动方式，把社区、网格打造成党建工作的基础阵地和战斗堡垒。因党员组织关系必须归属单一党组织，可将党员分为机关党员和居民党员，前者归属所于单位党组织，后者归属在居委会党支部，零陵区在不改变组织关系的前提下，以单元网格为单位，结合“共驻共建”活动，以临时党支部的形式将党员组织起来，在小区型、街巷型单元网格内推进网格党组织建设，一方面以机关党员进社区，机关单位结对帮扶等多种形式推进单元网格党支部建立和发展，充分发挥网格内党员参与社区、小区建设的积极作用，依靠党员的“居民”性质探索组织关系与居民生活相集合的形式，做实生活中有“组织”；另一方面立足于“组织”中有生活，探索充实网格党组织的民主生活内容，以“联席会议”的工作形式推动社区工作体系与党组织，居民组织相联系集合，紧密联系群众，到群众中去，从群众中来。在“小区型”单元网格探索“一部一委一会”即党支部、业主委员会加联席会议的模式；指导“街巷型”单元网格选配好居民小组长，探索“一部一组一会”即党支部、居民小组长加联席会议的模式；为建立健全社会矛盾和冲突预警协调机制，探索建立基层社会发展和管理参与机制、重大事项民主决策机制打下了组织基础。其中比较成功案例为：神仙岭社区“香樟绿城”小区开发商擅自改变规划，将部分楼栋一层车位改为住房准备出售，小区网格党支部和网格管理员通过联席会议机制，先后多次召集业主委员会、开发商负责人及相关职能部门协商处理。对于已出售房屋，执法部门依法处罚，未出售的房屋，其中约400㎡增加为物业管理公司、业主委员会办公用房，其余按规划恢复。
6、 重视居民组织建设。零陵区网格化建设工作之初就十分重视社会团体的培育、发展、参与，先后探讨了楼（院）长、居民小组、党员志愿者队伍、老年协会等多种居民组织的建设内容，现主要以推动“小区型”单元网格业主委员会和“街巷型”单元网格居民小组为主要内容，结合基层党组织建设，致力于打造围绕基层党组织，形成党组织做为“领头雁”，领航各类组织群雁齐飞的生动局面。
7、 网格管理指挥中心的筹建。零陵区作为永州市城区，其网格化服务管理信息系统由永州市统一建设，预计于2015年7月方可投入运行，因无米为炊，零陵区网格管理指挥中心尚处于筹建之中，但作为网格化管理服务工作体系的工作核心和标志，零陵区网格化管理专门机构的主要职能已可窥一二：（1）严格准入，审查、管理进入社区的服务事项和管理职权；（2）组织协调，推动各部门与社区日常工作的对接互动；（3）系统管理，统一管理、维护网格化服务管理信息系统，致力于破除网格化服务管理、综合应用信息系统分属不同部门管理而形成的“两张皮”；（4）综合考评，对延伸到社区的各