社会保障法-我国城乡医疗救助制度研究.doc

我国城乡医疗救助制度研究13法硕 刘军 SA13216913摘要：城乡医疗救助制度是指通过政府拨款和社会捐助等多渠道筹资建立基金，对患大病的农村五保户和贫困农民家庭、城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员以及其他特殊困难群众给予医疗费用补助（农村医疗救助也可以资助救助对象参加当地新型农村合作医疗）的救助制度。城乡医疗救助是国家专门为贫困人群建立的一种医疗保障制度，是多层次医疗保障体系中最后一道保护屏障，也是社会救助体系的重要组成部分，其目的是支持和帮助贫困人群获得基本医疗服务。改革开放以来，我国经济迅速发展，人民生活水平不断提高，但是,伴随着生活水平大幅度提高,人们的收入差距也在不断拉大,就会导致低收入群体的产生。低收入群体的生活状况越来越受到政府与社会各界的广泛关注，尤其是低收入群体的医疗难问题。由于现行的医疗保险制度还无法完全满足低收入群体的医疗需求，因此低收入群体对医疗救助的需求尤为迫切。医疗救助制度在制度建设、模式设计中还存在一些问题，如医疗救助资金不足，在使用过程中捉襟见肘，使低收入群体患病后因无力负担医疗费用而放弃治疗，或因就医看病而负债累累，因病致贫、因病返贫，这些已经成为突出的民生问题。关键词：城乡 医疗 救助 低收入群体一研究背景我国医疗救助制度的产生与发展同我国经济、社会发展，尤其是医疗制度的变革联系在一起。长期以来，我国城镇职工实行国家包揽的公费医疗制度，职工看病几乎不掏钱，从生到死。改革开放后，城镇公费医疗制度向基本医疗保险制度的转变，由于城镇职工基本医疗保险制度是以员工的正式工作单位为参保单元，且缴纳保险费与享受待遇相联系，而低保对象和困难群众及其家属，绝大多数人无工作单位就没资格参加城镇职工基本医疗保险，还有很多低保对象、困难群众及其家属看不起病怎么办？以前，农村主要依靠集体经济来负担农民的医疗费用。包干之前，村集体有自己的土地，一部分土地收益就可以用来支付医疗费用。随着农村经济体制深刻变革，土地承包到户，土地分光了，集体财产也分掉了，集体也就没有能力再来帮助农民去看病。这就造成大量农村贫困人口患病后得不到及时治疗，因病致贫、因病返贫问题非常突出。自20世纪80年代以来，医疗保障问题逐渐成为困扰中国社会的一个“老大难”问题。医疗保障问题对城乡贫困家庭的影响很大。从国际经验看，世界卫生组织的数据显示，在低收入国家每年大约有2%7%的人口因病致贫。（低收入国家每年2%7%的人口因病致贫，新华网2004年9月15日。）在中国的贫困人口中，因病致贫、因病返贫的因素要占30%60%，个别地区高达70%。国务院发展研究中心2004年的相关调查数据表明：农村贫困户中，约41%是由于疾病导致了家庭贫困。（红十字天使计划，中国红十字基金会网站）；而据民政部提供的信息：城市中因病致贫、因病返贫的家庭要占城市低保家庭的58%，而城市低保人员参加城镇职工基本医疗保险的只占低保人数的7%。这个时候，城市贫困人口与农村贫困人口的医疗需求凸现出来，怎么办？医疗救助制度应运而生。更需要指出的一点是，由于社会问题的联动效应，低收入群体就医问题若不能及时、有效地解决，将会引发一些更为严重的现实与潜在的社会问题。低收入群体对社会和生活的悲观、消极和无奈，导致社会不满情绪滋长，从而人为地夸大了现实问题，加大社会不稳定的风险。关注和保护好低收入群体的生活，不仅是现阶段建立和完善社会主义市场经济体制、促进经济发展的重要基础，也是树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的本质要求。二 城乡医疗救助制度内涵    所谓城乡医疗救助制度，是指通过政府拨款和社会捐助等多渠道筹资建立基金，对患大病的农村五保户和贫困农民家庭、城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员以及其他特殊困难群众给予医疗费用补助（农村医疗救助也可以资助救助对象参加当地新型农村合作医疗）的救助制度。    医疗救助是政府通过提供财务、政策和技术上的支持以及社会通过各种慈善行为，对贫困人群中因病而无经济能力进行治疗的人群，或者因支付数额庞大的医疗费用而陷入困境的人群，实施专项帮助和经济支持，使他们获得必要的卫生服务，以维持其基本生存能力，改善目标人群健康状况的一种医疗保障制度。三. 中国医疗救助制度现状（一）农村医疗救助制度    发展的过程：2002年中共中央、国务院制定并出台了中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定，首次提出了在中国农村建立医疗救助制度，并明确了对农村贫困家庭实行医疗救助、实施以大病补偿为主以及对贫困家庭参加合作医疗给予资金补助的救助形式。为贯彻实施此文件，2003年11月，民政部、卫生部、财政部三部委联合下发了关于实施农村医疗救助的意见，对农村医疗救助的目标和原则、医疗救助对象的选择、救助基金的筹集和管理、服务提供、纠正制度的管理、组织与实施等方面做出了进一步细化。农村的医疗救助逐渐展开。根据民政部提供资料，截至2006年第一季度，全国所有有农业人口的县（市、区）都基本上建立了农村医疗救助制度。     实施救助对象：根据民政部提供资料，截至2006年第一季度，全国所有有农业人口的县（市、区）都基本上建立了农村医疗救助制度。     实施办法：（1）在开展新型农村合作医疗的地区，资助医疗救助对象缴纳个人应负担的全部或部分资金，使之能够参加当地合作医疗，享受合作医疗待遇。 对因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费用过高，影响家庭基本生活的，再给予适当的医疗救助。（2）在未开展新型农村合作医疗的地区，对患大病个人负担费用难以承担，影响家庭生活的，给予医疗救助。按国家规定的特种传染病救治费用有关规定给予补助。医疗救助对象全年个人累计享受医疗补助金额原则上不超过当地对等的医疗救助标准，对于特殊困难人员可适当提高医疗救助水平。（二）城市医疗救助制度     发展的过程：005年国务院办公厅转发了民政部、卫生部、劳动和社会保障部、财政部关于建立城市医疗救助制度试点工作意见，提出用2年的时间在各省、自治区、直辖市的部分县（市、区）进行试点，再用23年时间在全国建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。之后，城市医疗救助试点陆续在全国展开。至此，医疗救助制度的雏形已经清晰可见，作为一项建设中的全国性制度，其发展方向是与城市职工医疗保险制度和农村新型合作医疗制度相配合。进入21世纪以来，虽然在一些省市（主要在东部发达地区），地方政府已经开始实施对城市贫困人员的医疗救助。但是从总体来看，这项制度尚且处于探索和起步阶段，患病的贫困人口因负担不起医疗费用而得不到治疗，或因患病和治病导致家庭生活陷入困境，仍是常见现象和突出问题。    城市医疗救助制度实施对象：城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险的人员、已参加城镇职工医疗保险但个人医疗费用负担仍然较重的人员和其他有特殊困难的群众。城市医疗救助制度实施办法：城市医疗救助的方式主要是：对救助对象看病发生的医疗费用，在扣除各项医疗保险可支付部分、单位应报销部分及社会互助帮困给予的补贴后，须由个人负担的超过一定金额的医疗费用或政策规定的特殊病种的医疗费用，再按一定比例或确定金额给予一定的补助。    在城乡医疗救助制度实施过程中，各地普遍建立了“政府领导、民政牵头、部门协作、社会参与”的管理体制。财政部、民政部先后出台农村医疗救助基金管理试行办法、关于加强城市医疗救助基金管理的意见等文件，对医疗救助基金的筹集、管理和使用做出明确规定。各级地方政府及财政、民政等职能部门不断完善监管办法，采取专项检查等措施不断加强医疗救助基金的监督检查工作。四 中国城乡医疗救助制度的主要问题近年来，城乡医疗救助制度的确有了长足的进步。但是，由于制度处于初创阶段，又缺乏可资借鉴的现成经验（国际的、国内的），因此，从目前实施的状况看，这项制度从设计到实施都还存在一些问题：（一）城乡医疗救助资金不足, 成为提高医疗救助水平的制约因素我国正处于社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。造成医疗救助资金短缺的原因，一是贫困或特殊人员中患病者增多，医疗总量扩大。二是医疗费价格上涨。三是医疗救助经费不能足额及时到位，该用钱的时候没有钱，加剧了经费供需矛盾和紧张状况。2006年农村医疗救助共计筹集资金27. 63亿元, 人均筹资70. 18 元。2006 年城市医疗救助共计筹集资金21. 01亿元, 人均筹资145. 85元, 其中中央财政补助资金4. 8亿元, 地方筹集救助资金16. 21亿元。与2005年相比, 尽管资金总量有所增加, 但总额仍难于满足试点地区贫困人口的就医需求。（二）资助农村救助对象“参合”没有达到保障的目的新农合的现行模式对欠发达地区同样是有问题的。因为每人每年缴费10元，一个四口之家就是40元，如果还要考虑老人，还会超过这个数。这样的筹资水平对贫困救助对象肯定是有困难的。他们的收入本来就是由政府财政加以保证的，但这个保证中并没有包括看病吃药的钱。从近年来的实践看，用医疗救助资金帮农村贫困人口“参合”不是一个有效的办法。因为这样做，虽然使贫困人口名义上“参合”，但因为他们还是拿不出钱去看病同时也没法支付医疗费用中高达50%或以上的“自付部分”，所以他们的实际状况并没有得到改善，结果是他们的“缴费”是给看得起病的人“作了贡献”了。同时，因为民政部门掌握的有限的医疗救助资金，相当一部分作为“参合”的缴费支付给“新农合”了，这就限制了医疗救助本身的支付水平。（三）医疗救助经费使用出现了严重的畸形第一，医疗救助资金不足严重制肘医疗救助制度的发展。2006年，医疗救助的资金总量约为14亿，城市5亿，农村9亿，就开支巨大的医疗费用而言，根本就是杯水车薪。在欠发达地区，配套资金不足或不到位是常见的事。因为这些地方市县财政能力非常薄弱，常常被揶揄为“吃饭财政”，根本不可能加大在医疗救助方面的投入。再从贫困救助对象个人层面看，2006年人均医疗救助支出，农村仅70元，城市为348元。如此规模的资金投入只能稍稍缓解患病的贫困救助对象的就医困难。如果真正患大病，对数目巨大的医疗费用而言，有限的医疗救助过于微薄，仍然不能解决就医困难的问题。很多患者在医疗救助资金用完之后，就不得不出院回家，听天由命。（四）医疗救助时效性较差    目前，医疗救助要通过个人到居（村）委会申请，并经过市、乡民政以及医保、新农合等相关部门审核审批，因涉及多个部门，每个部门都要按照各自的操作流程，自下而上报批，程序复杂、审批手续繁多，审批时间较长，不能及时发挥医疗救助的便民救急作用。 以上的问题又造成了医疗救助制度的另一个困境。医疗救助在操作过程中 的种种限制使得许多贫困人群享受不到医疗救助，或者享受的额度实际上很小，这就使得一些地区民政部门的医疗救助资金在年底还有相当多的结余，而不能及时地、有效地花出去。这使医疗救助资金的使用趋于更不合理。五解决现行城乡医疗救助制度问题的措施和建议在对医疗救助制度的现状及问题进行了回顾与描述之后，现在的任务是，如何采取切实有效的措施方法来解决上述问题，具体如下：（一）改变城乡间投入不平衡的现象，加大对农村的投入   农村聚集了中国绝大部分的贫困人口。农村是聚集了中国绝大部分的需要救助的人口地方，是对医疗救助需求最迫切的地方。而目前中国农村地区的投入严重不足，迫切需要加大投入。（二）加大政府筹资力度，扩大医疗救助资金来源医疗救助制度是以政府为主导, 社会力量广泛参与, 为贫困群体中因疾病致使生活陷入困境的人群提供救助, 旨在帮助恢复健康, 缓解疾病对家庭生计造成的负担, 体现的是对公民健康权的保护。所以它的特点是强调政府职责, 以贫困人群为对象, 维护健康公平。所以政府应在筹资中扮主要角色, 同时应吸收社会力量作为补充, 丰富医疗救助内容。首要任务是加大政府筹资力度, 改善贫困人口的健康状况是政府义不容辞的责任。在中央财政不断加大投入的同时, 还要督促地方各级财政特别是省级财政加大救助资金投入, 进一步扩大城乡医疗救助基金规模, 不断提高对困难群众的保障水平, 确保医疗救助基金规模、救助人数(次)、救助水平都有所增长和提高。(三)简化审批程序，提升医疗救助实效医疗救助的程序性规定是救助行为的确定性轨迹。无论是医疗救助主体，还是被救助对象，一旦进入医疗救助运作过程，都不能有任何随意性。申报审批程序、资金拨付、使用和管理，都应按有关规定进行；提高申请、审批、救助程序时效性。简化审批程序，缩短办理时限，提高医疗救助工作实效。（四）完善法律法规我国社会救助和社会保障的法规不少，但存在法律少，行政规章、部门规章多，地方立法先于国家立法的情况。因此，在医疗救助政策法规体系建设中，要根据我国立法的实际情况，在法规产生过程中，拟采取先制定政策，解决眼前急需解决的问题，并不断完善政策，在此基础上制定部门规章，然后再着手法律的草拟和制定。六总结医疗救助制度是通过一定的组织形式对社会和个人突发的不可承担的疾病风险进行救助的医疗体系, 主要面对社会困难人群和因其他原因导致生活困难人群中的患病人员以及由于家庭收入不能承担庞大的医疗开支而陷入困境的居民提供医疗服务的制度, 是多层次医疗保障体系的重要组成部分。要完全解决低收入群体的医疗问题，单纯依靠现行的基本医疗保险与医疗救助制度还是比较困难的，需要建立一系列完善的配套制度，包括实行医疗卫生体制改革，进行医疗服务体系的建设，进行公立医院改革等等，需要从全社会的医药卫生体制改革入手，推行全民免费医疗保障，在此基础上再对低收入群体看不起的重病实施医疗救助，对各类大病实施专项救助，这样的医疗救助才能真正解决低收入群体的医疗问题。七参考文献1城乡医疗救助制度的发展、现状和前瞻，王海燕、刘蔚玮、唐钧，安徽省民政局22012年社会服务发展统计公报，中华人民共和国民政部3高和荣.论建立健全我国城乡弱势群体医疗救助制度中国社会科学院研究生院学报2007第一期4周惠萍.城市“弱势群体”医疗保障制度的现实性思考5王有捐.对目前我国城市贫困状况的判断分析 J.中国统计信息网，002-02-25.6全总低保调研课题组.关于城市居民最低生活保障制度运行状况的调研报告R.2002,(08).7国家统计局.中国统计摘要Z.2002.38.8朱庆芳.城镇弱势群体的特点、贫困原因及解困对策J.社会科学研究，1998 (01).9乌日图.医疗保障制度国际比较.化学工业出版社, 2004.10朱庆芳.来自城镇贫困人口的调查.百科知识, 2000, (11).11王朝明.中国转型期城镇反贫困理论与实践研究.西南财经大学出版社, 2004. 76-77.苗木供应合同书甲方：乙方：周至县哑柏镇绿星苗圃经甲乙双方协商同意，      （以下简称甲方）从周至县哑柏镇绿星苗圃（以下简称乙方）购买银杏苗木，（用于渭政办发2010205号文件，渭南市区绿化），并就相关事宜达成以下协议：一、 苗木数量： 二、 苗木规格：胸径15cm以上，主干通直，树头完整，枝条匀称、丰满，无病虫害，树形美观。三、 苗木价格：每株计人民币四、 该价格包括：苗木费、挖掘费、包装费、装车费、拉运费五项。合计人民币（         ）五、 付款方式：任务完成后，10日内一次付清。六、 有关事项：1、 土球规格：苗木所带土球直径1.2米以上，厚度60cm以上，卸车前完整不破裂。2、 包装规格：土球包装腰带无间隙宽度12cm以上，纵扎草绳间隙在2cm以下。绳杆高度40cm，缠冠高度2米。3、 所有苗木必须是播种培育，均为本苗圃苗木，严禁从外省、外地调动，由此产生的不良后果，由乙方负责。4、 乙方必须按照甲方时间、地点、数量要求按时送苗。（送苗地点，渭南市城区）并保证我县任务完成居全市前三名。5、 苗木结算数量以接收方接收单上的数据为准，因不符合合同条款中苗木规格要求的，接收方拒绝接收的苗木由乙方自行处理。六、本合同未尽事宜，甲乙双方同意协商解决。七、合同条款违约，造成经济损失，由造成损失方全额赔偿。八、本合同一式两份，甲乙双方各执一份，自签字盖章之日起生效               二0一0年十二月