公路安全保护条例释义.doc

公路安全保护条例条文释义第一章总 则【本章提要】一部法律，就其内容结构而言，一般包括总则、分则、附则三个组成部分。总则，通常是对这部法律的立法目的、基本原则、管理体制等重要问题作出规定，对其他章节的规定具有概括和指导的作用。全面、正确地理解、领会总则的精神，是学习这部法律的重要基础，对正确理解、把握并执行好分则中的具体条款是至关重要的。本章共十条，分为本条例立法目的、各级人民政府及其有关部门的公路保护职责、公路管理体制、公路保护经费来源、公路“建、管、养”与社会发展相适应原则、公路突发事件应急管理、社会公众保护公路的责任和义务等六个部分。第一部分，也就是第一条，开宗明义地指出制定本条例的目的，即加强公路保护，保障公路完好、安全和畅通，以更好地发挥公路在国民经济发展、社会主义新农村建设以及人民群众安全、便捷出行方面的作用。在立法目的“三要素”中，完好是基础，安全是保障，畅通是目的。第二部分，即实施公路保护的主体，包括第二条、第三条和第四条。一是规定了各级人民政府的公路保护职责。公路是政府为社会公众提供的公益性公共产品，总的来讲，在公路保护中，各级人民政府应当承担领导责任，包括建立健全公路保护的管理机构、按照公路管理事权建立层次清晰的公路保护经费保障机制、创建“政府主导、部门联动”的工作机制并督促相关部门积极履行公路保护职责、加强违法超限运输车辆治理、负责划定公路建筑控制区的范围并公告等。二是规定了县级以上人民政府交通运输主管部门和公路管理机构的公路保护职责。三是规定了政府各相关部门和机构在公路保护工作中的职责分工。第三部分，也就是第五条，明确了公路保护经费的来源，即公路保护经费由财政供给，按预算管理办法执行。第四部分，即第六条，确立了公路“建、管、养”与社会发展相适应原则。公路建设是公路保护的基础，管理和养护是加强公路保护的手段。社会发展，尤其是经济发展水平是社会上层建筑的基础，当然也是公路建设、管理和养护的基础。要站在这个基础之上，逐步提高公路建设、管理和养护水平，努力满足国民经济和社会发展以及人民群众生产、生活需要。同时，也应当清醒地认识到，不能脱离这个基础对公路建设、管理和养护提出现阶段无法逾越的目标，无限放大公路保护责任。第五部分，即第七条和第八条，确立公路突发事件应急管理的基本制度。考虑到条文数量较少，同时其重要性极高，因此放在总则里，形成现在的体例。第六部分，即第九条，确立了社会公众的公路保护义务，这是总括性规定，具体义务在本条例各章节中都有详细规定。第一条 为了加强公路保护，保障公路完好、安全和畅通，根据中华人民共和国公路法，制定本条例。【释义】本条是关于本条例立法目的和立法依据的规定。一、立法目的。又称立法宗旨，是指制定一部法律所要达到的任务目标，也就是说制定一部法律要解决哪些问题。本条例的立法目的是加强公路保护，保障公路完好、安全和畅通。（一）公路完好，主要是指公路物理状态的完好，即公路及其附属设施应当符合有关技术规范的要求，处于良好的技术状态，包括路面平整，路肩、边坡平顺，有关设施完好。（二）公路安全，主要是指公路本身的安全及整个路网运行的安全。公路属于国家财产，保障公路安全就是保障财产安全，任何单位和个人不得破坏、损坏、非法占用或者利用公路、用地和公路附属设施，如挖沟引水、采石取土等危及公路安全的活动。需要明确的是，公路安全与交通安全密切相关，但不能等同于交通安全。道路交通安全是一个由人、车、路和环境等要素构成的“公路安全生态链”，系统中任何一个要素的行为或性质发生变化都会对整个公路交通安全产生影响。在我国现行法律体系中，围绕道路交通安全所产生的法律关系主要是由中华人民共和国道路交通安全法调整的，其第三条规定“道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通”。（三）公路畅通，主要是指公路的通行功能正常。公路畅通的前提必然是公路完好和公路安全。如，公路未出现塌、坑槽、隆起等损毁现象，公路沿线无摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、放养牲畜、打场晒粮等违法行为。此外，公路畅通不仅指某条或某段公路的畅通，还包括整个公路路网的有效运转。如，本条例第五十条有关省、自治区、直辖市交界区域公路养护作业管理的规定，就是在整个大路网格局下考虑路网通畅运行的。（四）加强公路保护。为保障公路完好、安全、畅通，必须从以下方面加强公路保护：一是加强养护管理。具体指公路管理机构、公路经营企业等养护管理责任主体为保证公路的安全和畅通，并使公路处于良好的技术状态，在公路运行期间按照相关的法律、法规、规章和技术规范、操作规程对公路、公路用地和公路沿线附属设施开展的保养、维修、水土保持、绿化和管理的各项业务工作，即保障公路的“完好”。二是加强路政管理。具体指各级公路管理机构为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据中华人民共和国公路法、公路安全保护条例等法律、法规和规章的规定，实施保护公路、公路用地及公路附属设施的行政管理，主要是防止公路受到人为的破坏和损坏，即保障公路的“安全”。三是加强路网运行与应急管理。具体指在养护管理和路政管理的基础上，根据公路沿线经济展水平、车流量等因素，着力完善路网结构，消除影响路网体系全面发挥作用的断头路、疏港路，构建一张规划布局科学、干线支线交错、技术等级合理、路路衔接紧密的公路网络，同时积极利用信息化等科技手段，构建路网调度网络和指挥、执行系统，建立高效的路网信息发布制度和公路突发事件应急处置机制，充分发挥路网体系的调度和疏导功能，确保整个路网的畅通，提高路网抵抗自然灾害等突发事件的应急能力，即保障公路的“畅通”。总体上看，养护管理、路政管理、路网运行与应急管理是公路保护的不同表现形式，三者紧密联系，缺一不可。如，治理车辆违法超限运输属于路政管理工作，组织对违法超限运输造成损坏的桥梁等公路设施进行检测和维修属于养护管理工作，因维修桥梁等公路设施采取分流措施以及发布公路通阻信息则属于路网运行与应急管理工作。二、立法依据。本条例的主要立法依据是中华人民共和国公路法（以下简称公路法），这是调整公路保护法律关系的基本法，在公路规划、建设、养护、路政管理等方面确立了一系列的基本原则和基本法律制度。其中第四章、第五章对公路保护作了比较全面的规定，主要包括养护责任、养护资金来源、养护作业、绿化管理、涉路施工许可、建筑控制区管理、桥隧结构物保护、超限运输车辆管理、公路附属设施保护等方面的规定。本条例在公路法所规定的基本原则和制度框架内，针对公路保护工作的特点及近年来公路保护工作中出现的新情况、新问题，制定了一系列具体的安全保护及监管制度。此外，本条例的立法依据还包括中华人民共和国宪法、中华人民共和国物权法、中华人民共和国国务院组织法、中华人民共和国行政许可法、中华人民共和国行政处罚法、中华人民共和国侵权责任法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国森林法、中华人民共和国道路交通安全法、中华人民共和国铁路法、中华人民共和国水法、中华人民共和国突发事件应对法、中华人民共和国人民武装警察法等法律规定。三、立法背景。改革开放以来，我国公路事业得到了长足发展，截至2010年年底，全国公路网总里程达到398.4万公里，其中高速公路通车里程达到7.4万公里，农村公路通车里程达到345万公里，“五纵七横”12条国道主干线全部建成，西部开发8条省际通道基本贯通，极大促进和保障了我国经济社会的发展。与此同时，如何运用法律手段进一步加强公路管理，提高公路保护水平，更好地应对近年来不断出现的新情况、新问题，特别是加强对违法超限超载运输行为的监管、规范和提高公路养护水平、及时有效地处置雨雪冰冻灾害、地震、泥石流等公路突发事件，确保公路始终处于良好的技术状态，以更加充分和有效地发挥公路对经济社会发展全局、社会主义新农村建设以及人民群众安全便捷出行的服务作用，也成为交通运输行业面临的一项重要任务。从法律制度上看，1998年生效施行的公路法，确立了公路保护工作的基本原则和制度，赋予了交通运输主管部门和公路管理机构实施公路保护的责任和必要的手段，但公路法的规定比较原则，针对性和可操作性不够强。2004年5月中旬，经国务院同意，国家七部委在全国开展车辆超限超载治理工作，并提出“在总结治理工作的基础上，抓紧制订、修改有关公路设施保护的法律、法规，将治理工作纳入法制化轨道”1。因此，制定一部专门规范公路保护行为的行政法规，解决公路保护所面临的亟待解决的问题就显得非常的必要和紧迫。四、立法情况。2004年底，交通运输部2启动公路安全保护条例的起草工作，在广泛征求意见、反复研究的基础上，起草了条例送审稿并于2007年底报送国务院审议。2008年，国务院法制办组织开展条例审查工作，征求了全国人大常委会法工委、中央编办、发展改革委、公安部、财政部、工业和信息化部、国土资源部、质检总局等27个中央有关部门、单位和浙江、安徽、山西、湖南等15个地方人民政府的意见，并向社会公开征求意见，同时多次深入基层进行实地调查研究，举办不同层次和范围的专家咨询会、论证会，听取意见，研究论证。在此基础上，国务院法制办、交通运输部对送审稿进行了反复研究修改，形成了条例草案。2011年2月16日，国务院第144次常务会议审议并原则通过条例草案。2011年3月7日，国务院总理温家宝签署国务院第593号令予以颁布，自2011年7月1日起施行。五、立法原则。公路安全保护条例的制定以科学发展观为指导，按照“三个服务”3的要求，在深入行业进行调研的基础上，认真研究相关制度，力求科学、合理地反映公路安全保护的客观规律，在立法过程中遵循了下列原则：（一）立足全面保护。从保护主体看，公路安全保护条例不仅明确了交通运输主管部门和公路管理机构的保护职责，而且还动员各级政府、各相关职能部门以及社会公众等各方力量广泛参与公路安全保护工作。从保护对象看，既明确了公路、桥梁、隧道、渡口、公路附属设施等公路主体线路的保护，又加强了对公路用地、建筑控制区、集镇规划控制区、桥梁采砂区、桥隧爆破区等立体空间的管理。（二）重点强化治超。违法超限运输危害极大，是最为严重的公路“杀手”。为此，公路安全保护条例将建立超限治理长效机制作为重中之重，从管理手段上强化超限治理措施，在管理环节和管理力量上突出了综合治理，从车辆的生产、改装、注册登记、货运装载、站点检测、责任追究等环节入手，对超限治理作了详细规定。（三）坚持依法行政。坚持依法行政是依法治国的必然要求，是建设法治政府的核心所在。公路安全保护条例严格遵循国务院关于全面推进依法行政实施纲要确定的基本原则和要求，不仅明确了公路管理机构的执法主体资格，赋予了必要的执法手段，又规定了应当承担的法律责任，实现公路执法的权责统一，有利于建立“层次清晰、事权明确、权责一致、运转高效”的地方公路管理体制，进一步促进公路管理机构的职能转变。（四）突出服务便民。维护公路的完好、安全、畅通是政府交通运输主管部门及其公路管理机构的职责，做好公路安全保护工作的出发点和最终目的是为广大人民群众提供方便、快捷、安全的出行条件。因此，公路安全保护条例始终坚持以执政为民、服务群众为指导思想，不断强化公共服务职能，充分体现了以人为本的思想和宗旨。如，明确了公路管理机构和有关部门对公路养护工程的及时公告和保畅义务，防止施工区域路段堵塞；建立了跨省大件运输联合审批机制，提高行政许可效率；加强路网运行监测，通过多种形式向社会发布公路出行信息等。第二条 各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导，依法履行公路保护职责。【释义】本条是关于各级人民政府在公路保护方面职责的规定。一、各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导。本条所称各级人民政府，包括国务院即中央人民政府和省、市、县、乡各级地方人民政府。公路是现代交通的重要组成部分，是为国民经济、社会发展和人民生活服务的公共基础设施。公路的现代化程度和水平，直接关系到一个国家或一个地区的经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，是衡量一个国家经济实力和现代化水平的重要标志。建设公路和保护公路不仅仅是交通运输主管部门的职责，也不仅是哪一级政府的事，各级人民政府都应高度重视公路建设和保护，采取措施扶持、促进公路事业的发展。公路的公共基础地位决定了它是各级政府管理重点之一。公路法、农村公路管理养护体制改革方案（国办发200549号）等规定，公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道和村道。将公路划分为不同的行政等级，主要是为了对不同等级公路的建设、养护和管理实行分级负责，使各级人民政府依法在自己职责范围内，组织有关部门做好相关公路的建设、养护、管理等各项工作。县级以上人民政府交通运输主管部门、公路管理机构，在本级人民政府的统一领导和上级人民政府交通运输主管部门指导下，负责公路保护工作，对公路法、公路安全保护条例在本行政区域内的贯彻执行进行管理、监督。二、各级人民政府在公路保护方面的具体职责。公路是重要的基础性设施，其发展水平是经济发展水平和社会进步的重要标志，对经济社会的发展具有重要意义。公路保护工作是否能够有效开展，直接关系到公路促进地方经济社会发展的效用能够有效充分发挥，地方人民政府应该从促进本地区、本区域经济社会发展的高度加强对公路保护工作的领导。公路法第四十三条规定，各级地方人民政府应当采取措施，加强对公路的保护。本条例也指出，各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导，依法履行公路保护职责。具体来讲，地方人民政府的职责主要有：（一）车辆超限超载治理。近年来，车辆超限超载违法运输现象十分严重，不仅损坏公路基础设施，引发大量的道路交通事故，而且直接导致道路运输市场的恶性竞争和车辆生产使用秩序的混乱。根据国务院的部署，交通运输部、公安部、国家发展改革委、中宣部、国家工商总局、国家质检总局、国家安全监管总局、国务院法制办、国务院纠风办、工业和信息化部等国务院组成部门联合在全国范围集中开展车辆超限超载治理工作。超限超载涉及部门多，治理难度大，直接关系到社会主义市场经济秩序、安全生产、道路运输事业健康发展等重大问题，必须在地方政府的统一领导下，才能更好的实现各部门之间的相互配合、协作、支持，才能做好各项工作措施的贯彻和落实，才能正确处理好治理工作与经济发展的关系，才能真正建立治超长效机制。为此，国务院办公厅2005年专门下发关于加强车辆超限超载治理工作的通知（国办发200530号），明确要求地方各级人民政府要把治理工作列入年度工作重点，实行目标责任制和责任追究制，加强领导，落实经费，积极研究解决治理工作中出现的问题和困难。地方人民政府加强治超工作的领导，就是要把治超工作列入本地政府年度工作的重点，将治超工作经费纳入部门财政预算范围，对本级政府各有关部门及下级人民政府实行严格的目标考核制和责任追究制。此外，根据本条例第三十九条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以批准设置固定超限运输检测站，建立健全路面治超监控网络。（二）农村公路保护。根据国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知（国办发200549号）精神，省级人民政府主要负责组织筹集农村公路养护资金，监督农村公路管理养护工作。地方各级人民政府应根据农村公路养护的实际需要，统筹本级财政预算，安排必要的财政资金，保证农村公路正常养护。农村公路原则上以县级人民政府为主负责管理养护工作，县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，主要职责是：负责组织实施农村公路建设规划，编制农村公路养护建议性计划，筹集和管理农村公路养护资金，监督公路管理机构的管理养护工作，检查养护质量，组织协调乡镇人民政府做好农村公路及其设施的保护工作。此外，农村公路以及国道和省道的沿线环境整治、穿镇路段马路市场管理、沿线群众爱路护路意识的培育、爱路护路村规民约的签订等都离不开地方政府牵头负责。（三）划定公路建筑控制区。县级以上地方人民政府应自公路初步设计批准之日起30日内，根据保障公路运行安全和节约用地的原则及公路发展的需要，按照公路法第五十六条及本条例第十一条、第十二条规定，依法划定公路建筑控制区的范围。（四）划定公路用地范围。根据公路法第三十四条规定，县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于一米的公路用地。由于公路建筑控制区范围是以公路用地外缘为起算点的，因此，县级以上地方人民政府应当积极履行公路法第三十四条规定的职责，否则将无法确定公路用地和公路建筑控制区的具体范围。（五）根据公路法第八条和本条例第三条的规定，省、自治区、直辖市人民政府确定县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责。（六）应急抢险管理。根据中华人民共和国突发事件应对法、公路法第四十条、本条例第七条和第五十三条规定，县级以上地方人民政府交通运输主管部门、公路管理机构等在本级人民政府领导下制定地震、泥石流、雨雪冰冻灾害等损毁公路的突发事件应急预案，并开展有关应急处置工作。（七）限高、限宽设施设置。为防止超限运输车辆破坏县道、乡道，根据本条例第三十四条规定，乡级人民政府可以根据保护乡道、村道的需要，在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施。（八）其他职责。公路保护工作是一项综合性的工作，需要各级地方人民政府加强领导，营造良好的执法环境。在公路保护工作中，各级人民政府还应当按照公路管理事权建立层次清晰的公路保护经费保障机制，创建“政府主导、部门联动”的公路保护工作机制，督促相关部门积极履行公路保护职责，通过制定规章、制度来强化公路保护工作。第三条 国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作。县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的公路保护工作；但是，县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作。【释义】本条是对公路管理体制的规定。一、本条第一款是关于国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作的规定。本条例所称国务院交通运输主管部门，是指国务院交通运输部。依照中华人民共和国宪法和中华人民共和国国务院组织法的规定，确定国务院各部、委的职责，属于国务院的职权。2009年3月2日，国务院办公厅下发交通运输部“三定”方案（国办发200918号），根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和国务院关于机构设置的通知（国发200811号），设立交通运输部，为国务院组成部门。交通运输部下设公路局，其主要职责是：承担公路建设市场监管工作，拟订公路建设、维护、路政、运营相关政策、制度和技术标准并监督实施；承担国家高速公路及重要干线路网运行监测和协调；承担国家重点公路工程设计审批、施工许可、实施监督和竣工验收工作；承担公路标志标线管理工作；指导农村公路建设工作；起草公路有关规费政策并监督实施。本条第二款是对县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的公路保护工作的规定。本条例所称县级以上地方人民政府交通运输主管部门，是指县级以上地方人民政府的交通运输厅、局（对于直辖市而言，则是指交通委员会或交通运输管理局）。县级以上地方人民政府交通运输主管部门，在本级人民政府的统一领导和上级人民政府交通运输主管部门指导下，依法主管本行政区域内的公路保护工作，对公路安全保护条例在本行政区域内的贯彻执行进行管理、监督。各省、自治区、直辖市对本行政区域内的国道、省道如何管理，各地在实践中有条条管理、条块结合、块块管理三种管理模式。考虑到实践中各省、自治区、直辖市对国道、省道的管理体制的不同情况，本条例在规定县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的公路保护工作的同时，以但书的形式规定，“县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定”，以适应各地的不同情况。从近年来公路发展以及各地公路管理体制的实践看，国道、省道由省级交通运输主管部门和公路管理机构统筹管理的格局能够更好地适应公路网络化运行与应急处置工作的需要。本款采用但书的表述方式，既与公路法有关规定保持一致，同时也为今后国道、省道的管理体制改革提出了方向，为推进国道、省道由省级交通运输主管部门和公路管理机构统筹管理预留了空间。本条第三款是关于公路管理机构法律主体资格的规定。本条例通过行政法规授权的形式，明确了公路管理机构的法律主体资格，规定了公路管理机构具体负责公路保护的监督管理工作，同时也赋予了公路管理机构行使公路行政管理职责的必要权力和手段。法律主体资格就是能够以自己的名义独立行使公路行政管理职责，并独立地承担相应的法律责任，对引起的行政争议，能够以自己的名义参加行政复议和行政诉讼。公路安全保护条例授权公路管理机构行使行政管理职责主要基于以下考虑：一是为了满足公路管理的现实需求。根据公路法规定，公路保护职责不仅包括查处公路违法行为、强制拆除违法建筑、审批涉路施工和大件运输、公路监督巡查等行政执法内容，也包括养护秩序维护、出行信息发布、公路损毁抢修、路网运行监测等行政服务内容，涉及工程建设、交通安全、法学、应急处置等多个领域，具有较强的专业性和技术性。因此，有必要进一步明确和强化了公路管理机构的执法主体资格，并赋予相应的管理手段和措施，以满足公路管理的现实需求。二是为了符合依法行政的要求。在公路行政管理中，可对违法行为作出五万元的高额罚款、扣留违法车辆、责令拆除违章建筑等处理决定，对于这些形式复杂、管理强度大的行政职权，通过法规授权公路管理机构行使并独立承担法律责任，更符合公路保护工作实际，同时也符合国家全面推进依法行政工作的有关要求。此外，根据中华人民共和国行政许可法规定，行政许可权只能委托有关行政机关行使，或者由法律、法规授权的组织行使，只有通过法规授权，公路管理机构才能够以自己的名义行使行政许可权，以自己的名义独立地承担法律责任。根据公路法和本条例规定，公路管理机构能够独立行使公路法和本条例规定的公路行政管理职责。但也有例外，根据公路法第五十七条和第八十二条规定4，在公路桥梁、公路隧道、公路渡口以及公路两侧规定范围内因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河道的行政许可权，对擅自在公路上设卡、收费的行政处罚权以及对未经批准擅自进行公路建设项目施工的行政处罚权，只能由有关交通运输主管部门行使。二、我国公路管理体制的历史沿革（一）建国初期（19491957）：公路管理体制初步建立。刚刚诞生的新中国面临着巩固国家政权和迅速恢复国民经济的重要任务，这两项任务与交通密切相关，交通必须先行。1950年1月，交通部成立公路总局，负责全国公路的规划、建设与管理工作。各大行政区和省设立公路局或公路处，具体负责辖区公路事宜。国道由公路总局直接管理，建设工作委托各大行政区办理，经费由中央支付。公路总局下设养路处主管全国公路养护，并按专线设立了几个国道养护机构，由于公路点多线长，集中统一管理的难度较大，大多数附属机构于1951年下放到省。从1953至1957年的“一五”时期，各省、自治区交通厅（局）普遍成立了公路工程局（处、队），主要负责省财政投资的公路建设任务。省交通厅对公路交通事业一般实行垂直管理。在此期间，公路管理的重要法律制度得到初步确立。1950年3月，政务院颁布了关于1950年公路工作的决定，对各级管理机构的设置提出了明确要求，进一步明确了建国初期公路工作的方针政策。1950年7月，交通部颁发了公路养路费征收暂行办法（草案），使公路养护有了稳定的资金来源。1951年5月，政务院发布了关于1951年民工整修公路的暂行规定，使民工建勤建路养路制度以国家法令的形式确定下来。这一时期颁布的公路管理相关法规条例，为以后的公路法规建设奠定了基础。（二）“大跃进”和“文化大革命”时期（19581976），公路管理在曲折中前进。1958年，“大跃进”开始以后，在全国范围内掀起了建路高潮。交通部1958年上半年提出了依靠地方、依靠群众，以普及为主，发展交通的“地、群、普”方针。“地、群、普”方针的提出，一方面，对于充分发挥地方和群众的积极性，加快广大农村、山区和偏远地区的公路建设是正确的。另一方面，出现了不尊重科学，不讲究质量，片面追求数量的倾向，造成了不少浪费。1958年下半年，国家对经济体制实行改革时，把公路建设中央计划投资体制下放到省、自治区。与此同时，公路管理体制开始从“垂直领导为主”演变为以“地市、县管理为主”。1960年12月，交通部撤销公路总局，组建基本建设总局。经历了三年自然灾害后，1962年，根据“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，国家和公路交通部门对公路事业的发展采取了一系列措施。第一，对公路交通政策进行调整，交通部、财政部联合颁发关于公路养路费征收和使用的补充规定，确定养路费由省、自治区、直辖市交通厅（局）统收统支，专款专用。第二，加强公路养护和管理。1962年6月，中共中央、国务院颁发了关于加强公路养护和管理工作的指示；同年8月，交通部颁布了公路养护和管理工作的若干规定（试行草案），全国路政管理工作得到了全面恢复。第三，上收公路建设队伍和干线公路养护体制。1963年4月，交通部撤销了基本建设总局，组建了公路工程管理局。1966年5月，“文化大革命”开始，各级公路交通主管部门遭受严重冲击，建国初期初步建立起来的公路养护体制，几乎近于崩溃，公路事业再次遭受重大挫折。1970年7月铁道、交通、邮电三部合并为交通部，撤销了公路工程管理局，取而代之的是公路组，公路组下设工程养护组。1973年，交通部重建公路局。1975年，铁道、交通两部分设（邮电已提前划出），交通部仍设公路局主管公路工作。这期间，绝大多数省、自治区、直辖市公路交通管理机构也相继撤并、下放，许多省属的养路机构被撤销。（三）改革开放初期（19781988）：公路管理体制重整旗鼓。党的十一届三中全会以后，为了适应改革开放和国民经济发展的需要，迅速恢复路况，各省公路交通部门贯彻了“调整、改革、整顿、提高” 的方针，又一次恢复了公路局、总段（分局）和段的三级养路机构；3个直辖市分别在交通局或市政工程局下设公路管理处（局），处以下按县（区）设公路管理所（分局）。1985年，考虑到公路及道路运输“以地方管理为主”的实际，交通部设置了公路局，将公路建设及管理、路政、运政、车辆机务、道路交通安全监管等职能集中于同一机构。地方层面，各省、自治区、直辖市交通厅（局）都建立了公路局，按地市设公路分局或总段（段）。1987年10月，国务院发布了中华人民共和国公路管理条例（以下简称公路管理条例），规定公路管理工作实行统一领导、分级管理原则。国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负责修建、养护和管理。县道、乡道分别由县乡人民政府负责修建、养护和管理。公路管理条例的颁布实施开创了依法管理公路工作的新局面。1986年，国务院对道路交通安全管理职能进行了调整，将其主要职能由“交通部门管理为主”调整为“公安部门管理为主”。1988年，交通部机构改革，撤销公路局等管理机构，改设相关司局。1994年，为了进一步转变政府职能，改善公路行业管理工作，交通部组建了公路司，主管全国公路建设、养护和道路管理。在这一阶段，国家为适应改革开放后的新形势，出台了一些政策。1984年国务院第54次常务会国务院对加快公路建设作出三项重大决策：一是提高养路费征收标准；二是开征车辆购置附加费；三是允许贷款或集资修建的高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费，并首次提出公路交通运输管理“转（转变职能）、分（政企分开）、放（权利下放）”的改革思路。（四）1988年至今：公路进入快速发展阶段，体制改革酝酿与探索。1988年12月我国第一条高速公路沪嘉高速公路建成通车，标志着我国高等级公路建设进入了快车道，公路建设项目设计、重点工程建设、运营管理等职能也从专业公路管理机构分出，各地也开始了高等级公路管理模式的探索。为了适应公路建设筹资和投资管理的需要，不少省区设置了负责高等级公路筹资、建设、管理和经营的管理机构，如高等级公路管理局、集团公司或发展公司。公路管理条例颁布11年后，公路的发展要求出台一部法律，对公路的养护、建设、市场管理进行全方位的规范。1998年1月1日，公路法正式施行，进一步明确了交通主管部门和公路管理机构建设、养护、管理公路的职责，完善了公路建设和养护制度。从此，公路管理有了自己的龙头法。1998年开始国家实施积极的财政政策，加大了基础设施的建设力度，各省、直辖市、自治区都在根据自身的实际情况调整公路管理体制。为了赶上公路建设不断加快的步伐，很多省把公路管理体制下放到地方，这样有利于调动地方政府建设公路的积极性，促进加快公路建设目标的实现。由此逐渐形成了以条块结合为主，有的侧重于条条管理、有的侧重于块块管理的多种形式、多种体制并存的局面。三、我国公路管理体制的现状（一）总体情况。现行的公路管理体制按照“统一领导、分级管理”的原则建立起来。公路建设、养护和管理的事权均以地方为主。总体看，已经形成中央、省、地、县四级较为健全的公路管理体系，基本模式是：交通运输部主管全国公路工作，主要从事法律法规、宏观政策、国道规划、技术标准和业务上指导各地的公路工作。省、自治区、直辖市人民政府设立交通运输厅（局、委），负责辖区内公路的建设、养护和管理，具体管理工作由交通运输厅（局、委）下设的公路局（处）、高速公路管理局等机构负责。各地市以下机构基本与省级机构对应设置，地市级、县级政府设交通运输局，在地市级交通运输局下设公路总段（局、分局、处）。县级设公路段（局、分局、站）。部分乡镇政府还设有交通运输管理站（所），业务上接受县交通运输局领导。（二）国省干线公路的管理体制。国道和省道（不包括高速公路）的建设、养护和管理的事权均以地方为主，但是各省的管理体制差别较大。按照省、地市与县公路管理机构之间的关系，全国有三种形式：一是条条模式。省级公路管理机构直接负责国道、省道及部分重要县道的建设、养护和其他管理。地市公路总段（局、分局、处）、县公路段（局、分局、站）的人、财、物由省公路局实行垂直管理。县乡道路以地（市）交通运输局为主实施规划、设计、建设和养护管理，省公路局给予技术指导和一定的资金补助。 注：图中实线表示直属管理，虚线表示行业指导，无行政隶属关系。图1 普通国省干线公路的条条管理模式二是块块模式。省交通运输厅公路局只是在业务上对各地市公路管理机构实施归口管理和指导。地市公路管理机构的人、财、物均在地方政府，受各地市交通运输局管理。地市以下的公路管理体制由各地市人民政府确定，一般来说包括两种，即地市以下垂直管理和条块结合管理。 注：图中实线表示直属管理，虚线表示行业指导，无行政隶属关系。图2 普通国省干线公路的块块管理模式三是条块结合模式。一般是省公路管理部门将国省干线公路的管理下放到地市，但计划、财权在省公路管理机构。地市公路管理部门的包括人事权在内的行政领导归属当地政府。县乡公路仍由地市、县交通运输主管部门负责。根据地市公路管理机构与县公路管理机构的关系，又可分为两种管理模式：其一，地市公路管理机构对县公路管理机构实施计划、财权的管理，人事权则归属当地政府主管部门管理。其二，地市公路管理机构对县公路管理机构的人、财、物实行垂直管理。 注：图中虚实线表示条块结合管理，实线表示直属管理，虚线表示行业指导。图3 普通国省干线公路条块结合管理的两种模式（三）高速公路的管理体制。我国高速公路的管理是伴随着1988年我国第一条高速公路5的竣工通车相应产生的。在由计划经济向社会主义市场经济过渡时期，我国高速公路管理体制的形成与国家的政策、法规、措施密切相关。在国家投融资体制改革政策的指导下，高速公路建设筹资方式由单纯依靠政府投资，逐步发展到政策筹资和社会融资，从单一的公路规费、专项基金发展到利用银行贷款、向社会发行债券、股票和有偿转让公路收费权以及利用外资等多元化、多样化的格局，建立并坚持了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资机制，有效地缓解了高速公路建设资金不足的状况，推动了全国高速公路建设的快速发展。国务院办公厅于1992年3月印发了关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知（国办发199216号），通知指出：“目前我国高速公路正在起步阶段，如何管好高速公路，需要有一个积累经验的过程。因此，各地对高速公路管理的组织机构形式，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统一规定。”根据通知要求，部分省（区、市）在高速公路管理方面进行了改革试验，从最初的路段建设指挥部，到高速公路管理局，到高速公路路段公司，再到今天比较普遍的高速公路集团公司，高速公路管理体制呈现多种模式并存的局面。我国高速公路管理的模式呈现多样化，各省之间不完全相同，同一省份也存在多种形式。目前主要呈现以国有公路集团公司和高速公路管理局为主体，以非国有公司和上市公司为补充，多种模式并存的发展态势。主要有三种模式：一是组建省政府授权并直接领导的国有独资或控股性质的高速公路总公司。这种模式下的高速公路总公司一般归省国有资产管理机构统一管理，直属省政府领导，省交通运输厅及其下属的行政管理机构依法负责高速公路的行业管理。二是组建由省交通运输厅领导的高速公路融资实体。省交通运输厅从融资角度将辖区内高速公路予以整合，成立独资或控股的高速公路总公司。三是组建事业性质的高速公路管理局或者其它类似实体的事业机构。这种管理模式下，省交通运输厅下设省高速公路管理局对高速公路进行管理，高管局根据路段下设高速公路管理处，全面负责收费、经营、养护、路政和其它管理工作；其余路段由企业负责经营，高管局负责行业管理。目前多数省份实行“一厅两局”形式，即单独成立与现有普通公路管理局并列的省高速公路管理局。此外，以转让经营权、BOT、TOT为代表的特许经营模式，例如某些高速公路路段由非国有独资或控股的民营、外资股份公司管理，另一些由经股份制改造并在资本市场上市的公众公司管理等，也成为以上三种模式的有益补充。目前我国高速公路的管理模式如图4所示。 图4 我国现行高速公路管理体制的组成结构（四）农村公路的管理体制（县道、乡道、村道的管理体制）。依据公路法，公路依据行政等级划分包括国道、省道、县道和乡道。公路法第八条规定，乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。长期以来，农村公路中的部分县、乡道公路（原来省管）和普通国省干线公路一起由地市、县公路管理部门代管，其余县道建设、养护和管理工作由市、县政府负责，乡道的建设、养护和管理由乡镇政府负责。有些省份为了加强对农村公路的行业管理，在省公路机构专门设立农村公路管理处（科）或称地方道路管理处（科）。尽管我国村道总里程在公路网中占了很大比重，但是由于公路法颁发时没有明确其身份，村道主要还是由村委会负责建设，养护工作局限于群众突击和季节性养护，路政管理也基本未开展。2005年9月，国务院办公厅下发农村公路管理养护体制改革方案（国办发200549号），明确指出，县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，其交通运输主管部门具体负责管理养护工作；县级人民政府交通运输主管部门所属的公路管理机构具体承担农村公路的日常管理和养护工作；乡镇人民政府有关农村公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的具体职责，由县级人民政府结合当地实际确定。这一文件是对公路法补充解释，也是体现了“统一领导、分级负责”的公路管理原则。目前，依据农村公路管理的职责划分和相应机构的设置情况，全国县、乡、村公路管理的模式可以从两个角度进行划分：一方面，按照县道是否部分上收管理分为