信托制度变迁.doc

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试论我国信托制度变迁：从金融抑制到金融深化
林鑫
【专题名称】金融与保险
【专 题 号】F62
【复印期号】2011年10期
【原文出处】《西南金融》(成都)2011年6期第24～27页
【作者简介】林鑫，硕士研究生，供职于浙江工商大学，浙江　杭州　310018

    一、引言
    信托业起源于英国，与银行业、保险业、证券业并称为现代金融业的四大支柱。我国现代信托业的发展始于1979年成立中国国际信托投资公司。从恢复经营起，在短短的三十余年时间里，我国信托业发展经历了急速膨胀—市场混乱—行业整顿的恶性循环，经历了五次全行业整顿，信托投资公司的数量也从顶峰时的800家下降到目前不足60家。
    对于信托业的异常演化现象，已有研究通常将其归咎于我国信托文化缺失、信托配套制度缺位、金融监管不力等原因，对信托业功能定位的分析缺乏深刻的经济学解释。用经营规则的变化、外部监管的不力和信托文化等非正式制度因素来解释信托业的大起大落，显然缺少充分的可信度和解释力。
    美国经济学家麦金农和爱德华·肖于20世纪70年代针对金融发展水平和金融系统的发育程度提出了金融抑制和金融深化两个重要概念。金融抑制状态常常出现在金融发展严重滞后的经济体中，与此相反，金融深化状态是高度发达的金融市场状态的呈现，金融抑制状态向深化状态的转变过程就是金融的市场化过程，目前包括中国在内的世界大多数国家处于从金融抑制状态向金融深化状态的过渡阶段。
    本文从金融市场化视角将信托业的发展轨迹与金融系统的发育程度、金融体系的市场化进程放在同一框架内进行剖析，开辟出一条与以往信托研究不同的新途径，并切合实际地提出有利于信托业顺利转型和健康发展的政策导向及市场条件。
    本文第二、三、四部分分别探讨金融抑制状态、金融深化状态及金融市场化进程中的信托业运行机理，厘清信托业的功能演化脉络，并在第五部分为当今我国信托业顺利转型提出政策建议。
    二、金融抑制状态中的信托业
    在金融体制改革初始阶段，构成信托的主体和可供信托的财产十分有限，作为“受人之托，代人理财”的信托业基本处于“无事可托、无财可理”的状态，因此我国信托投资公司不是作为信托本业的需要而产生(熊伟，1998)，而是由当时中国的金融状态决定的。
    在金融抑制状态中，金融产业不发达，金融体系与实体经济两者皆停滞不前，具体体现在价格、市场准入、业务经营和资本流动的市场化程度十分低下。改革开放初期我国仍实行典型的国家垄断型计划金融体制，金融系统呈现出极端抑制特征。这种金融的极端抑制状态从价格、市场准入、业务经营和资本流动四个层面决定了我国信托业的功能定位。
    1.利率管制政策从资金供需两方面决定了信托业的融资功能选择的必然性。一方面，改革开放后随着放权让利的经济体制改革措施的实施，企业、主管部门和地方政府有了预算外资金。而在金融抑制的环境下，政府人为压低利率在市场出清水平之下。过低的存款利率抑制了企业和地方政府的储蓄意愿。另一方面，地方政府和企业面对日益激烈的经济竞争，亟需获取大量的金融资源，通过投资拉动经济增长。然而由于利率管制的存在，借款者可以按照很低的或负数的实际贷款利率得到借款，催生了过度的贷款需求。严格的利率管制政策造成资金市场严重供不应求局面，因而必须恢复信托等制度来满足银行系统无法满足的投资需求，这也规定了信托业的融资功能特征。
    2.市场准入管制引致出金融市场的大银行垄断结构，规定了信托业的“金融改革试验田”身份。在单一的国有银行制度下，金融市场结构无论是唯一的中国人民银行体制还是四大国有银行构成的垄断寡头格局，商业银行面临严重的“软贷款预算约束”与“无破产风险”，金融资源的配置效率极低。同时，证券市场、期货期权市场等非银行系统尚未建立，保险公司、证券公司等金融机构发展极度滞后，不能满足资金对于流动性和多元投资组合的需要。因而，金融当局重新恢复极具灵活弹性制度优势的现代信托业，并赋予信托业金融“改革试验田”和银行业的补充者、竞争者身份，以突破传统单一僵化的金融体系，适应金融体制改革。
    3.金融当局对国有银行的业务控制决定了信托业作为地方政府和部委的融资平台身份。金融抑制状态下运行的商业银行是中央当局宏观经济稳定政策与产业结构调整政策的执行者，往往受到过多的干预，从而为政府偏好的产业部门提供大量的金融补贴。然而在现实中，地方政府和部门的投资行为始终受到利润驱动机制的影响，无论是直接投资还是作为国有企业股权代表的间接投资，它的投资行为总是倾向于把资金投入到短期利润丰厚、见效快的产业项目。地方政府、部委与中央政府利益目标的不一致性催生了信托机构这样的金融组织，使地方政府、部委可以绕过商业银行筹措金融资源并向其青睐的产业部门进行投资。
    4.国际资本与国内资本互动的隔绝，决定了信托业作为政府对外融资窗口身份。金融抑制状态下国际金融资本无法自由流入国内资本市场，同时，国内货币和金融资产存量积累缓慢，脆弱低效的金融系统无法满足改革开放后国民经济建设所释放的庞大资金需求。因此，通过信托机构引进外资以纾缓紧张的资金需求局面成为政府当局的重要选择。例如，1979年建立的第一家信托机构“中国国际信托投资公司”它是我国20世纪80年代进行国际债券借款的主要渠道。
    在证券市场发展不充分、存在利率和市场进入限制、金融机构业务范围锁定以及不允许外资自由流动的情况下，信托业在20世纪70年代末中国恢复重现，担当金融改革试验田、地方政府与部委融资平台与对外融资窗口身份，行使纯粹的融资功能，属于政府导向型的强制性的制度变迁(王大恩，2007)，这种非帕累托效应的制度设计会随着金融市场发育程度的提高而发生演变。
    三、金融深化状态中的信托业
    与金融抑制状态相反，深化状态下的金融市场表现在价格、市场准入、业务经营和资本流动方面具有很高的市场化程度并出现混业经营趋势，具体呈现以下特征：(1)利率和汇率能充分反映资金和外汇的供求情况，具体地说，银行体系一方面能以适当的利率来吸引大量储蓄资金，另一方面也能在适当的放款利率水平上满足实体经济各部门的资金需求。(2)管理当局基本上不对金融机构进行市场准入管制和业务干涉，各种金融机构构成完整的分工协作的金融体系。(3)大型金融机构出于追逐规模经济和范围经济及分散风险的考虑选择多元化经营，“混业经营”正逐步成为国际金融业发展的主流趋势。
    金融市场状态的变化引致信托业的功能演变和经营模式的变动，赋予信托业在不同状态市场下完全迥异的特征。金融深化状态对信托业影响主要表现在以下三方面：
    1.金融深化状态下的信托业担负的融资功能、投资功能和改革试点功能大大弱化。这主要体现在：(1)金融当局基本取消对商业银行等金融机构的信贷计划和利率管制，利率水平充分反映资金市场的供需状况。信托贷款所具有的灵活性、市场化的融资优势逐步消逝，信托机构作为银行的补充作用依然很小。(2)地方政府的融资渠道多元，投资项目集中于政策性项目和收益外在化的基础设施项目，使地方信托的重要性下降。如证券市场的发展逐步替代了信托机构在地方基础设施建设项目的投融资作用。(3)发达的资本市场背景下，证券公司等金融机构依靠制度优势逐步取代信托公司在投资市场的主导地位。如证券公司雄厚的资金、网点和人力资本优势不断吞食信托机构的市场份额。
    信托业在一国金融市场化程度较低时可能作为银行的补充，发挥特殊时期赋予的融资和改革试点功能，然而随着金融市场化程度逐步提高，这些功能将不断弱化，以至在金融深化状态下，这些功能微乎其微了。
    2.金融深化状态下信托业凭借其制度优势参与市场竞争，资产管理功能成为核心职能，资产管理业务在信托业务中占主导地位。在深化状态的金融市场中，信托与银行、证券、保险等行业一样能根据不同的收益风险特征，依靠各自特殊的制度构造和无可替代的比较优势，为资金借贷双方提供多样的投资选择。翟立宏(2007)的研究表明，信托制度区别于银行、保险、证券的功能优势主要体现在独立和多元化的信托财产、权利重构的信托关系和风险隔离的效用提升方式三方面。信托制度的这些特性，决定了信托业在资产管理领域具备银行、保险和证券等机构无法比拟的制度优势，也就是说，在金融深化状态下，资产管理业务将成为信托业的主要业务，信托机构主要发挥资产管理功能。
    3.金融深化状态下的信托业在混业经营的趋势下呈现与其他金融行业混合发展的趋势。这主要体现在以下两方面：其一，信托职能趋于多元化，在保持传统资产管理职能优势的同时，不断向其他领域拓展，派生出各种各样的社会机能。其二，信托机构与其他金融机构业务交叉、机构交叉，“独立信托机构”的概念变得很模糊，信托业务与其他金融业务趋于同质化。银行、证券与信托在各种业务上既竞争又合作，形成我中有你，你中有我的局面。
    需要说明的是，信托业在发挥比较制度优势的同时，出现与其他金融行业互动加强的趋势，是建立在合理健康的金融需求基础上，是金融高度市场化的具体反映，而非金融抑制状态下金融管理部门强制输入的金融制度安排。
    随着金融体制改革的深入推进，我国金融市场向深化状态迈进的趋势不可逆转。马克思认为，“工业较发达国家向工业较不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象。”同理，金融深化状态下发达经济体的信托业正是我国信托业未来发展方向，其发展历程与功能演化为我国信托业的发展提供了宝贵的参考价值。
    四、金融市场化进程中的信托业
    金融市场化过程就是改变金融抑制状态从而走向金融深化状态的过程。1992年后我国加快了金融体制改革力度，在此背景下的我国信托业呈现快速发展与功能转型困难并存的格局，本文从金融市场化视角对当今我国信托业发展趋势与功能转型困难进行分析。
    (一)金融市场化进程中我国信托业发展趋势、
    作为从抑制向深化状态发展的金融市场化，实质上是权力边界从管理当局向市场主体转移的过程，具体地说，金融当局在价格、市场准入、业务经营和资本跨国流动等领域逐步放松对金融机构的业务管制，金融机构在更加广阔的发展空间内获得了更独立的经营权力。
    金融市场化的变动和发展在信托领域具体表现在信托功能演变导致的业务经营变化和金融当局对信托业的管理制度的变动。在金融体系日臻完善、金融机构专业化分工逐步加强的背景下，信托业凭借制度优势参与市场竞争，资产管理功能优势得到凸显，与此同时，信托业担负的融资功能、投资功能和改革试点功能虽仍是信托业的重要职能，却呈现不断弱化趋势。
    在金融市场化背景下信托功能转型趋势需要管理当局的政策配合，管理制度供给顺应信托业发展脉络，符合其内在的路径依赖和动力机制，无疑将引导信托功能的正确定位并为信托业的健康快速发展提供制度支持。我国信托业近年来的发展状况印证了该论点。
    2001年《中华人民共和国信托法》正式施行，次年《信托投资公司管理办法》与《信托投资公司集合资金信托业务管理暂行办法》相继推出，构建了信托业“一法两规”的基本法律框架，引导信托公司走上了以信托业务为经营主业的发展道路，自此我国信托业全面步入“受人之托，代人理财”的本源业务轨道。2007年银监会颁布了《信托公司管理办法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》，突出信托机构经营特色，构建专业化经营模式，使信托机构的功能定位更加清晰准确。
    与金融市场化进程匹配的制度设计释放了信托业的巨大潜力，信托业步入高速成长期。2008年50家信托公司披露的年度报告显示，新“办法”颁布实施一年多以来，信托业各项财务指标呈现超常发展，全行业管理信托资产规模达到近万亿元，3年时间信托公司已经实现了60余倍的增长，信托资产规模超过百亿的信托公司屡见不鲜。诚然，信托业近年来呈现快速发展的势头，然而要实现历史跨越，完成战略转型依然困难重重。
    (二)金融市场化进程中我国信托业发展困境
    与深化状态下的金融市场相比，市场化进程中管理当局对信托业的制度供给不能迅速与金融市场化进程相匹配，信托功能转变、业务创新与信托业监管不断发生碰撞与摩擦，也就是说，信托业的顺利转型与业务发展受到滞后且乏力的金融管理制度的约束与掣肘，常常出现无序混乱状况。历史上我国信托业发展大起大落、跌宕起伏，是信托业这个特征的现实映射。本文将分别从资产管理市场与资金借贷市场两个维度对我国信托业发展困境进行探讨。
    1.资产管理领域信托业转型困境。目前，我国可推出资产管理服务的主要是商业银行、证券公司、信托公司、基金公司、保险公司五类金融机构。这些金融机构无论以怎样的具体形态模式出现，都符合信托法中信托定义的三个基本特征：一是信托财产权利与利益相分离；二是信托财产具有独立性；三是信托财产分别管理、分别记账(翟立宏，2007)。这些业务所涉及的财产法律关系实际均构成信托关系，因而我国当前银行、证券、基金、保险等机构以及信托公司自身所从事的资产管理业务，都是基于信托原理的经营行为，需要接受统一的信托法的规范。
    然而在金融实践中，我国目前实行的是分业经营、分业监管的金融管理制度。邢成(2006)指出，这套滞后不到位的管理制度在资产管理领域未对各理财机构实行统一的规范，导致法律依据模糊不清、监管标准参差不齐、监管主体政出多门、市场竞争混乱无序的格局。非均衡的制度安排不仅没有为信托业保留一定的“特许权价值”，还常常赋予银行等金融机构在资产管理领域外的制度优势。如2005年银监会发布了《商业银行个人理财业务管理暂行办法》，使银行个人理财产品在资金募集方式、业务品种、客户资金安全度、产品期限和起点等方面具有更大优势。2003年证监会发布《证券公司客户资产管理业务试行办法》后，证券公司的专项资产管理计划与集合资金信托计划在业务同质性、客户同源性、市场趋同性的基础上，还具有流动性便利、合同份数无限制、产品固定收益性质等优势。这种信托管理制度的非均衡安排使得信托机构的比较制度优势无法充分施展，资产管理业务拓展困难重重，成为信托业回归主业的最大制度障碍。
    2.资金借贷领域信托业转型困境。诚然，与抑制状态下的金融市场相比，市场化进程中当局已大大放松对金融机构的利率管制与信贷控制，但资金供应渠道依然受到管理当局的较大制约。例如，我国货币供应量受到宏观控制，货币市场呈现利率二元化格局，这无法保证资金的畅通供应。因而，只要金融当局对存贷总量和利率管制依旧存在，信托机构作为银行的补充、调剂资金余缺的功能基础就无法消弭，融资就始终是信托机构的重要职能。
    非均衡的金融管理制度安排不仅未消除信托业的融资冲动，还使信托业融资业务具有极度不稳定性和风险易发性特征，主要体现在以下三方面：
    (1)由于金融监管的滞后性及监管规则变动的频繁性，法制管理中的规章、条例和经济手段不能有效控制信托业务的范围和数量，信托行业的筹资渠道容易紊乱，融资规模极易失控。例如，我国信托机构不仅常常以高息揽存、乱拆借、乱回购等违规方式融入资金，还可以通过信贷资产转让业务进一步放大其融资能力。
    (2)经济手段的运用偏向于宏观总量调节，对信托机构的投资行为约束力不强，存在极高的道德风险。由于信托业被赋予了一个“固有业务与信托业务并举，直接金融、间接金融和产业投资市场贯通”的全能型业务范围，信托机构经理人很容易将资金投向房地产等高风险领域或投给关联企业直接加以侵占，从中获得私人利益。
    (3)为控制通货膨胀，配合产业政策、财政政策等目标的实现，金融当局在不同时期实行或紧或松的货币政策，导致在不同时期对商业银行采取或严或宽的信贷控制，继之引发作为银行信贷补充的信托贷款的不稳定性和危机易发性。尤其中央政府为控制通货膨胀实行严厉的总需求控制政策会激增银信合作的信托业务量。膨胀的信托贷款与紧缩的货币政策的激烈冲突，影响当局的目标实现，从而招致金融监管部门对信托业的信贷干涉乃至行业整顿。
    金融业务品种的增多客观上要求金融管理拓宽范围，加深力度。然而我国金融制度和金融市场不完善、非均衡现象时常发生，金融管理制度与信托业发展的市场化需求不匹配使得我国信托业主要功能由资产管理向融资功能转移过程中充满摩擦与冲突，这种冲突也正是我国信托业被反复停业整顿的制度根源。
    五、结论与政策建议
    本文主要从金融状态视角对改革开放后我国信托业恢复经营、未来发展方向、现实困境进行了解释和探讨，得出以下结论：(1)信托业在改革开放初期的中国重现并被赋予融资改革功能并不具备客观基础，而是由被抑制的金融市场决定的。(2)金融深化状态下的信托业主要担负着资产管理功能，融资功能、改革试点使命将大大弱化，与此同时出现了信托业与其他金融行业互动加强、业务融合的趋势，这也是我国信托功能演化和经营模式的变化方向。(3)金融市场化进程中信托业的主要职能由融资功能向资产管理功能转变，同时，金融制度的非均衡安排使得我国信托业的功能转型道路充满摩擦与冲突，这种冲突也正是我国信托业转型困境的制度根源。
    本文的研究具有重要的政策含义，主要有以下两点：
    1.厘清信托功能演化脉络，在金融市场发展框架中正确把握信托业未来发展方向。随着金融体制改革的深入推进和金融市场化，回归资产管理主业必定成为我国信托业发展的前进方向和改革的不二选择，将现存的信托需求与信托制度的灵活弹性优势结合起来，积极创新，特别要为中长期的资产管理需求设计提供多样化的信托产品。
    2.在把握信托业前进方向的同时，正视阻碍信托业健康发展的信托管理制度及其非均衡性和非稳定性特征。因此，要实现信托业的转型与健康发展，必须在坚定金融市场化改革的同时，优化制度环境，扫除摩擦冲突的制度根源，扭转金融制度安排的非均衡性和非稳定性，具体可从资产管理和资金借贷领域两个维度进行考虑：(1)资产管理领域，在目前我国实行分业经营、分业监管的金融制度下积极探索行之有效的协调监管、统一监管和功能监管的新模式，不仅要对理财机构实行统一的规范，而且要为信托业保留一定的“特许权价值”，充分发挥信托资产管理的制度优势。(2)在资金借贷领域，规范信托机构业务运作和风险承担模式，加强投融资约束，改变信托公司股东和管理者的高风险承担偏好；切实推进金融市场化改革，逐步放松对信贷业务与利率的控制，畅通资金供给渠道，正视、宽容包括银信合作在内的混业经营尝试。

【参考文献】

    [1]麦金农.经济发展中的货币与资本[M].上海三联书店、上海人民出版社，1988.
    [2]爱德华·肖.经济发展中的金融深化[M].上海三联书店、上海人民出版社，1988.
    [3]何大安.投资运行机理分析引论[M].上海三联书店、上海人民出版社，2003.
    [4]熊伟.我国金融制度变迁过程中的信托投资公司[J].经济研究，1998(8).
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    [7]翟立宏.对中国信托业市场定位的理论反思[J].经济问题，2007(2).
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