2023年中国公务员考核制度研究.doc

中国公务员考核制度研究

摘 要
国家公务员制度在当今世界各个国家都有着举足轻重的地位，自1993年我国公务员制度建立以来，它就成为社会主义政治文明的重要组成部分，其不断完善的过程也推动了政治文明的不断发展。其中，考核是公务员制度的基础环节，因此，建立和完善公务员考核制度有着十分重要的意义。随着《公务员法》的出台，如何进一步改革公务员考核制度，使之真正在政府人力资源管理中发挥基础性作用就显得日益迫切。十几年来，我国的公务员考核工作积累了许多经验，取得了一定成绩，但是仍然存在许多问题和局限性，重要在于很难达成真实客观的效果。因此，对公务员制度的研究成为政治学与行政学强烈关注的热点之一，选取这个课题做毕业论文是十分故意义的。
本论文将通过五个部分对有关我国公务员制度的发展背景，内容和意义进行初步的梳理和总结，并通过调查问卷所得数据结果，对现行公务员考核制度进行全面研究和进一步分析，总结存在的问题，具体阐述问题产生的因素，并且在论文最后提出若干改善我国现行公务员考核制度的对策和思绪，提出具有针对性的解决办法，以期对相关政策法规的修订和考核制度的改革，略尽绵薄之力。

关键词：公务员 考核制度 存在问题 对策

一、我国公务员考核制度的背景
我国的公务员考核制度是以干部考核制度为基础发展而来的。大体经历了三个阶段：
①酝酿阶段(1985—1989)。20世纪80年代中期，为适应经济体制和政治体制改革不断深化的需要，建立公务员制度被提上了议事日程。1985年起草了《国家机关工作人员法》，1987年明确提出在我国建立国家公务员制度，1989年中组部与人事部联合下发了《中央国家机关司处级领导干部年度考核的方案(试行)》，使干部考核走上对的的轨道，同时为公务员考核制度的建设打下了基础。
②试点阶段(1989—1993)。1989年国家审计署、海关总署、国家记录局、国家环保局和国家建材局率先进行公务员考核制度的试点，1990年又在哈尔滨和深圳进行公务员考核制度的试点。国家机关和地方上的试点为推广公务员考核制度提供了经验。
③全面实行阶段(1993—至今)。1993年8月，《国家公务员暂行条例》正式颁布，1994年3月《国家公务员考核暂行规定》颁布，2023年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式实行。
2023年1月4日，中共中央组织部和国家人事部联合印发了《公务员考核规定(试行)》，对公务员考核的基本原则、内容和标准、程序、结果使用及相关事宜作了全面规定。

二、我国公务员考核制度的内容和意义
⑴公务员考核制度的内容
公务员考核，通常是指国家主管机关依据有关法律法规对公务员的工作表现和工作实绩进行考察评价的行政组织活动。
具体来说，是国家行政机关根据有关法律法规，按照管理权限，对公务员的“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行考评，并以此作为公务员进行奖惩、任用、培训、晋级增资等的依据：德，重要是指公务员的政治、思想和道德品质的表现；能，重要是指业务知识和工作能力。勤，重要是公务员的工作态度和勤奋敬业的表现；绩，重要是指公务员的工作实绩，即工作的数量、质量、效益和奉献；廉，是指廉洁自律等方面的表现。
我国现行公务员考核制度的有四大原则，分别为：客观公正、民主公开、注重实绩好和简便易行原则。在考核方法上，经历这些年的不断发展和完善，逐渐形成了“领导考核和群众考核相结合，平时考核和定期考核相结合，定性考核和定量考核相结合”的方式，更有助于客观地评价公务员，激励和鞭策公务员努力工作，争创一流业绩公务员考核，有助于对公务员的严格管理和严格监督，有助于加强公务员的各项管理，有助于加强机关廉政建设。
⑵公务员考核制度的意义
国家公务员考核制度是公务制度的“中枢”，是人事行政的重要一环，是发现和选拔优秀行政管理人才的重要途径。国务院总理温家宝曾强调“公务员的素质决定着政府的管理水平和效率。”公务员的考核制度有助于进一步保护和调动公务员的工作积极性和发明精神，从而提高工作效能。完善有效的公务员考核制度有助于克服政府用人工作中的不正之风，从源头上纠正公务员管理上的诸多不良倾向，从制度上遏制用人上的腐败现象。对提高行政效率、改善宏观环境、转变社会风气，提高国家形象，具有重要意义。

三、我国现行公务员考核制度存在的重要问题
我国公务员考核制度汲取了传统的干部人事制度的优点，通过了十几年的发展，取得了明显的进步，也慢慢趋于成熟。2023年1月4日，中共中央组织部和国家人事部联合印发的《公务员考核规定(试行)》(以下简称新《规定》)是以2023年1月1日正式实行的《公务员法》为依据，对公务员考核的基本原则、内容和标准、程序、结果使用及相关事宜作了全面规定。它与1994年3月8日人事部印发的《国家公务员考核暂行规定》(以下简称旧《规定》)相比，程序更合理，内容更全面，但不可否认的是由于我国公务员考核制度起步晚，发展历史短，新《规定》中仍存在不少问题，具体表现在6个方面：
⑴法律规范不健全
中国现行公务员考核制度已推行了十数年，但仍存在许多不完善之处，考核体系不健全仍是现存的重要问题之一。以下为世界四大国家在公务员考核制度法律法规的特点对比：

表1 四大国家公务员考核制度特点
国家
公务员法律法规特点
中国
有传统的干部人事制度的特点，社会环境为重情理轻法制；
在考核过程中，若被考核对象与考核对象之间存在着“沾亲带故”的关系，往往会出现包庇行为，钻法律空子；
《公务员法》中的规定显得过于概括，略显单薄；
日本
公务员法规最齐全，其制度中的每一项内容都有相应的法律法规所相应，以细致和严格为罪重要的特点；
美国
建立强有力的政府机构内部监督机制；
外部监督重要是政府信息公开，发挥新闻媒体的监督作用；
英国
建立一套体系较完整的公务员行为准则，保证公务员廉洁；
建立对行政权力的制约机制和对反腐败机构的监督机制；
⑵责任主体不明确
在生活中经常可见由于缺少明确的责任分工，导致责任主体难以认定的现象，因此，社会上普遍实行责任承包，公务员考核中也碰到了同样的问题。
《国家公务员考核暂行规定》第十八条规定：“各部门的部门负责人、主管领导人员、考核委员会或考核小组成员，必须严格按规定规定，实事求是地进行考核。对在考核过程中有徇私舞弊、打击报复、弄虚作假行为的，必须严厉解决。”而在《公务员法》中却没有对责任主体的责任做出具体明确的规定。公务员考核制度缺少对考核环节中的责任规定、奖惩规定，存在“有考核，无责任”的现象。
由于难以明确责任分工，导致了一系列的后果：有的考核人员凭借个人好恶反映情况，故意夸大、缩小、隐瞒、歪曲事实真相，或泄露有关考核情况，或接受考核对象的宴请和礼金等馈赠，使得考核结果失真失实。由于相应的监督制约机制和责任追究制度没有从主线上建立起来，使得违法违纪行为的考核人员没有得到有效的监督和惩办，使国家公务员考核工作没有真正发挥作用。
⑶考核内容不具体
在前文中以提到，《公务员法》中指出公务员考核的内容可概括为“德、能、勤、绩、廉”五个方面，但这五方面“弹性”空间较大，没有明确的判断依据，充满了人为的主观因素，为操作和执行带来了不便。例如：被考核者在大是大非面前只要不犯原则性错误就是好同志，这让一些阳奉阴违、心怀不轨的人同样能蒙混过关；职业能力和出勤率的考核与所在的部门、岗位、职务等有关，不能以相同的标准进行衡量；工作业绩的考核涉及到个人的名利和全局的利益，不能一味地追求政绩的多少，还应考虑到政绩的时效性。
⑷考核标准不具体
公务员考核的标准是衡量公务员表现的重要依据和具体规定。这一点是相对于考核内容而言的，由于考核内容不够具体，使得考核标准过于笼统。用同样的标准来衡量不同岗位、不同职务、不同部门的公务员，难免导致武断和偏颇，并使考核结果受主观因素的影响，失去考核的公平性、公正性。
例如，在同一部门内，对普通科员的考核，只要其能在领导的指导下完毕其所应承担的岗位职责，具有胜任该岗位的能力，即可视为称职；而对高层领导而言，在考核中要取得称职，则应有更高的规定，如政治敏锐性、宏观调控能力、组织管理能力、决策能力以及其威信等。在不同的部门中，若不能公平公正的进行衡量，有也许导致公务员的不满情绪，影响工作的顺利开展。
⑸考核方法不灵活
我国目前使用的公务员考核方法是以平时考核和年度考核为主，结合任职前考核等其它考核方法一同进行。但从考核的实际情况上看，在公务员考核的过程中，还是出现了操作上的问题：
表2 公务员考核方法中的几大问题
问题
问题产生的根源
忽略平时考核
年度考核以平时考核为基础；
平时考核规定对公务员天天的工作情况加以记录，进行时间长，内容繁琐，奖惩、福利等均不与平时考核直接挂钩，因此，形同虚设，或者甚至主线没有进行。
忽视定量考核
对考核结果的划分较为笼统，各单位需自行制定具体标准，因此，多数单位部门选择了简朴了事，以宏观规定来取代体现不同岗位特色的定量考核指标，以减少制定指标时的人力物力和碰到的麻烦，使考核失去了其真实的意义。
动态考核少
考核的方法多为找本人谈话、向上下级了解情况、查阅相关档案资料等。这些方法是在硬件上下功夫，是在对过去的固定资料进行审查，而不是在对随时变化的人进行考核。
⑹考核结果不明显
公务员考核的结果是整个考核过程的重点。考核结果若不能体现奖优惩劣，就会直接影响到公务员自身对考核的重视限度。我国公务员考核的结果在不断改善和完善后，还存在着以下几方面的局限性：
①考核等次过于笼统、简朴。

如图所示，在实践中，被评为“基本称职”或“不称职”的人数很少，绝大多数集中在“称职”这一等级上，这同样解决不了中间档过大的问题，并且部分工作业绩不错的人才和部分工作业绩欠佳的浑水摸鱼者都被放在了“称职”的等级，不同的表现同样的结果直接影响了考核的实效。
②考核结果作用不够明显。
公务员的激励机制是通过考核结果，对公务员进行奖惩、升降以激发其行为的机制。由于考核等次过于笼统，加上情面问题，对不称职者多数使用口头警告，而不是在考核结果中给与“不称职”的评价，避免其受到处罚。对于表现优秀的人奖励又往往太轻，起不到激励作用。特别是“优秀”的评估与晋升有关，评优时为伤和气，干脆采用轮流坐庄、论资排辈或是抓阄的形式来决定“优秀”的人选。这样一来差的不被淘汰，好的不能脱颖，最后，就出现了“干多干少一个样干好干坏一个样，你好我好大家好”的“融洽”场面，因此，考核的激励和导向作用也就荡然无存了。

四、中国现行的公务员考核制度不完善的因素分析
我国现行公务员考核制度的建立，重要以理论经验和实践经验为基础，经历了三大阶段的不断发展和完善，积淀了一些宝贵的经验，但同时存在的问题也非常明显，在上文已将其归纳为6个部分，需要我们探讨参在的因素和解决的方式。
在此基础上，我设计了一份针对广大普通公务员的调查问卷，最终随机选择样本数为100，单位为人，综合各个年龄段公务员考核制度的意见，以口头论述和网上填写为重要方式，借以分析考核制度不完善的因素，以下将以图文结合的方式对问卷调查的数据结果做出简朴分析，总体来说分为理论经验局限性和实践经验缺少这两大因素：

⑴理论经验局限性

图1 公务员考核制度理论缺陷的因素调查结果（单选）

①众所周知，人力资本理论与人密不可分。目前中国国家机关人员流动频繁，存在着人才流失的隐忧，其中一个重要因素就是缺少对现代人力资本理论的研究和应用，没有把公务员看作是“人力资本”，缺少指导人事管理的内在动力和先进观念。记录数据表白，从 1996 年到 2023 年终，全国共有 3 万余名公务员辞职，8 年间 1.25%的流动率让人不无忧虑。国家行政学院的杨伟东明确表达，“行政机关与公司不同，不是以追求利益最大化为目的，所以不是所有组织都采用像竞技体育同样的优胜劣汰机制。”北京市人事局公务员管理处的蒋处长表达，评价标准应当是量化体系，不达标的即便不是排名末位，也应当淘汰。两位领导所阐述的观点，正符合了人力资本理论的特点——只有认可人力资本的产权规定、报酬规定等经济特性，客观地评估其价值，并通过人力资本的价格反映其稀缺限度、异质性和能力强弱、奉献大小，才可以留住人才，并促使其发挥应有的作用。从行政机关的管理形式看，主管当局与公务员之间类似于委托—代理关系。
②目前世界各国广泛推行的公务员考核制度，皆为对克尽职守的公务员进行奖励，对不尽职的公务员进行惩戒，这是所谓的隐性的“敬业激励合约”的具体体现。然而，我国公务员考核制度中，这种“敬业激励合约”的运用不够明显，影响了最终的效果。
③我国现行考核评判不能很好地借鉴政府再造理论，是公务员考核制度效果不明显的另一个关键因素。政府再造论又称公司家政府理论，主张要把公务员的工作绩效放在重要位置；绩效的考核要讲究成本、质量、效益和群众满意度；在考核时，要充足听取行政行为相对人的意见。工作绩效是评估一个公务员能力的重点，忽略或模糊了绩效的考核，就使得公务员考核制脱离群众、脱离实效。
④历年错误。目前在我国，人们对公务员这个岗位有了错误地结识，都认为“公务员”是铁饭碗，在单位里没了斗志，学会了混日子。公务员本应定义为人民的公仆，其工作绩效不能仅仅停留在片面的业绩考核，还应当涉及被服务对象的意见。忽视了工作绩效考核的任何一方面都会影响到群众对行政机关的态度，都会影响到行政机关为人民服务的宗旨。
⑵实践经验缺少

①法律因素——公务员法律法规制度不够健全
信息时代的发展使我们在管理中应适当结合信息经济理论，将这些先进的法律理论与公务员考核制度相结合，即主张公务员考核要注意考核成本和效应分析；考核制度设计应强调简洁、实用；考核制度必须保证信息的畅通和反馈的及时。
之前新出台的《公务员法》是中国公务员管理的基本法，它提高了国家公务员制度的权威，比较宏观、比较概括地把纷繁复杂、包罗万象的公务员管理体制罗列出来。但这是一部非常宏观的基本法律，相对于千头万绪的实际工作，仅靠一部法律是难以真正贯彻的。随着社会的不断发展和行政工作的不断改革，各个地区、各个部门都在“个性化”发展着，因此，原有的地方性法律法规和部门规章已不能全面适应公务员考核制度的需要。我们需要细节的法律法规或者经济学理论来完善考核制度当中的局限性之处，因地制宜的制定，才干达成预期的目的。
②思想上的错误——人为主管因素较为浓烈
假如说法律因素是影响公务员考核的客观因素，那人为因素无疑就是主观问题了。在这种多数法律法规尚未出台或不够全面完善的情况下，中国的公务员考核带上了浓厚的人为色彩。“人治”的缺陷在于主观偏见，思想因素的制约明显。
中国是一个历史悠久的文明古国，几千年来都讲求传统美德，因此，从古代遗留至今的官本位思想、中庸思想和庸俗的人际关系都成为了制约公务员考核制度发展的关键因素。古人十年寒窗苦读为的是能取得功名换来后世荣华富贵，现在的公务员等同于古代的官员，因此，争面子、保地位，再加上金钱和权力的诱惑，考核工作的真实性就被掩盖了。人际关系成了“为官之道”，攀亲带故之风使得公务员考核的严厉性和准确性有所下降。
③行为因素的阻碍——是否客观公正考核
除了根深蒂固的思想影响以外，个人行为和作风的差异也阻碍着公务员考核制度的进程。例如：考核人员的能力、素质不够全面，对被考核对象的职责、业务等不熟悉，就不能科学准确地评判其才干和业绩；先拟定提拔对象再进行考核，无疑是为被考核者完善应有的手续，这样考核者就无从获得真实有效的考核资料；“买官卖官”的行为早在封建主义时期就出现了，当今社会虽不会如此腐败，但“临时抱佛脚”的现象还是经常发生，被考核者的精力放在拉关系上而不是工作上。以上这些因素表白行为因素上的阻碍会导致最终考核结果的不够公正和客观。
④社会环境和风气——不良的环境风气影响公务员的作风
社会环境和工作环境是影响公务员考核制度的两大因素。具体来说，社会中存在的不良风气、观念都会影响到公务员的作风。凡事都为自己着想的偏私作风、胆小怕事的从众心理和畏怯表现、争名夺利的表现心理和妒忌心理都是在社会大环境下慢慢滋长出来的。工作中，由于搞形式、走过场设立出的考核条例和轮流坐庄搞平衡的“老好人”心理，使得公务员思想上主线不重视公务员考核制度的存在，更不会在乎其过程。在这样大环境的影响下，轻则影响公务员考核的真实性，重则将公务员考核变为损人利己的武器，完全扭曲了公务员考核的意义。公务员考核制度关系到职务升降、工资福利、奖惩、培训等，对公务员有着极大的激励作用，可以说是牵一发而动全身。
进一步研究中国公务员考核制度的局限性，剖析其产生因素，对改革、整顿中国公务员考核制度将会起到关键性的作用。

五、完善我国公务员考核制度的对策探讨
针对上一章所剖析的我国现行公务员考核制度所存在的局限性之处，通过调查分析和研究分析，我初步整理出以下建议和对策，希望能为更全面的完善现我国公务员考核制度提供参考。
⑴科学设计考核指标体系，并尽量具体化、数量化
一方面，要建立健全岗位责任制，制定职位说明书，使每个公务员都有明确的职务、责任、权力和应有的利益，为公务员考核提供科学依据。另一方面，对定性的指标尽量进行量化。将德、能、勤、绩、廉五个大指标根据工作和任务的实际给予细化，达成可操作化的限度，同时拟定考核指标的权重，以体现以实绩考核为主的考核思想。例如：“能”这个指标可细分为专业知识、语言表达能力、文字表达能力、谈判技巧、上进心以及其他专业技能等，再对各小指标进行相应的行为描述，可参考法国记分考核方法，通过与实际情况相比较给定合适的分值。考核标准量化后，在考核中既容易掌握，又便于分出高低，避免了单凭主观意愿给被考核者评估等级。
⑵适当增长考核等次，完善激励机制
我国公务员考核结果分为四个等次，大多数人都集中在称职等次上，优秀等次的人员一般都按照所给比例拟定，基本称职和不称职两个等次的人员所占比例很小，不能反映我国公务员实际情况的复杂性，考核结果的激励功能也难以全面体现。对此建议在优秀与称职两个等次之间增长良好等次，来区别称职人员中一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员与一部分德才表现和工作实绩都比较差的公务员，做到考核结果的公正、合理，进一步完善考核的激励功能。
⑶考核拟定的优秀人员比例应与单位工作目的完毕情况挂钩
新《规定》中无条件地规定了各个参与考核的机关单位优秀等次人员的比例，为机关单位不管工作优劣，一律按人数分派指标提供了法律依据，这明显背离了考核的目的，削弱了考核的效果，因此，笔者建议考核拟定的优秀人员比例应与单位工作目的完毕情况挂钩，即先制定本部门的总体目的，然后按照本部门总目的的完毕情况拟定适当的比例。比如，较好地完毕了或超额完毕了总目的的单位，可按20%的比例拟定优秀人员，而没有完毕目的的单位只能按10%或更低的比例拟定优秀人员，这样能达成奖优罚劣、评先促后的效果。
⑷强化绩效考核结果的使用，使考核结果的运用与考核目的相符
我国公务员考核的主线目的重要体现在三个方面：一是客观公正评价公务员工作态度、工作状况和工作绩效，判断其对工作岗位的适应性。二是为公务员的奖惩、培训、晋级增资提供依据。三是培养、发掘优秀人才。目前，我国公务员的考核结果重要应用于人员的升、降、奖、惩，这在一定限度上的确发挥了激励竞争的作用，但要注意考核的目的不光只是激励人员，假如考核结果不能有效转化为对公务员的进一步培养、发展的途径，那么考核的激励、竞争作用会变得没故意义。因此，考核结果的运用要与考核的目的相符，不仅要切实与薪酬、晋升、培训、奖惩挂钩，还要与公务员的职业发展相联系，让公务员在为组织作出奉献的过程中，获得成就感和自我实现感。
⑸实行分类考核制度
分类考核就是对不同类别的公务员，在坚持考核标准的前提下，按照职位分类所建立的岗位职责规范进行有针对性的考核。分类考核一般包含两个方面，第一，对领导成员和非领导成员应分别考核，这一点新《规定》第二条有明确规定;第二，按照职位特点，对从事专业技术、行政执法及司法工作的公务员，除运用基本的考核方法外，还要采用相应的补充办法。由于我国公务员范围较大，涵盖面广，采用通用的考核方法，很难做到准确和科学，因此，在强调采用对所有公务员普遍合用的基本考核方法基础上，还应针对职位的工作情况和特点，对不同类别的公务员采用具有较强针对性的补充性的考核方法。
⑹进一步完善公务员的考核救济制度
考核是对公务员工作绩效乃至德能的评价，公正公平是最重要的。因此应当建立健全畅通的权益保障渠道和考核监督机制，对考核结果或评价有异议的，不管是什么等次，都允许公务员向上级领导和人事部门提出申诉，必要时，可组织专门的委员会进行调解和仲裁。同时，公务员主管部门应对各部门的考核工作进行监督检查，及时纠正出现的偏差，对各部门考核工作进行规范，进一步完善公务员的考核制度。
小 结
我国公务员考核制度作为人事管理体制是一项复杂的系统管理工程，考核制度的改革是解决政治体制问题之一的治本之策，研究和完善公务员考核制度任重而道远。

毕业论文作者署名：___________
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