“三农”问题调研报告汇编（55篇33.8万字）.docx

NO130.“三农”问题调研报告汇编

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目 录

浅谈如何认识和引导农村土地流转 4
土地流转发展适度规模经营的若干思考 14
税改后农村公益事业怎么办？ 23
富民之本，强县之源 55
涉农领域渎职犯罪情况调研 80
拓展农村转型发展新路 89
农业经营方式突破的实践与思考 99
江苏农民专业合作社档案规范化管理实现途径研究 109
浅析江苏建筑业农民工的职业化问题 119
建设平安和谐的湖北新农村 124
大冶农民侯安杰，跨市种田两万亩 144
“小承包”迈向“大经营” 168
从农产品需求看新时期质量安全管理 177
湖北仙洪试验区 185
湖北新农村建设的新样本 215
湖北仙湖试验区创新建设新农村 222
湖北新农村建设十点思考 231
用“一体化”推倒“二元墙” 246
地方水利建设资金规模、来源和使用情况调研报告 280
扶持合作社健康快速发展力促武陵山区农民脱贫致富 294
农业合作社的“华丰样板” 304
土地流转七个重大问题 317
大力推进耕地保护与质量提升加快践行保土增粮新目标 326
感受“寿光模式” 体验农村金融 336
公主岭、舒兰、五常、木兰县（市）粮食经纪人调研报告 345
关于保障我国粮食安全的几点思考 352
关于对口支援江西省吉安市永丰县调研情况的报告 368
关于对陕西省、宁夏回族自治区部分县就近城镇化情况的调研报告 376
关于工商资本进军现代农业的几点思考 391
关于内蒙古金融扶贫富民工程调研报告 398
国有粮食企业改革发展取得新进展 405
湖北省、浙江省土地整治实施模式创新调研报告 412
江苏省睢宁县沙集镇淘宝村调研 423
美丽乡村建设中农耕文化的重要性 435
宁夏扶贫小额信贷专题调研报告 445
农民收入增长政策效应研究 455
农民争做家庭农场主，种田也可雇“保姆” 465
苹果产业县域模式差异化发展的思考 473
山区农业现代化道路探索 481
完善产粮大县利益补偿机制的政策建议 491
为粮食安全插上科技的翅膀 501
稳定土地承包关系 引导土地有序流转 511
我国大中城市蔬菜生产现状与保障蔬菜供应的作用 517
我国农产品批发市场发展状况研究 527
新一轮供销合作社改革路径探析 544
关于武陵山民族地区新型城镇化问题调研报告 552
赴某县开展国情考察情况的报告 561
关于三峡库区城镇移民小区综合帮扶及促进移民创业情况的调研报告 571
力推进耕地保护与质量提升加快践行保土增粮新目标 586
崆峒区废旧农膜回收利用调研报告 596
中国农村义务教育发展报告 605
关于从执法角度看农村宅基地制度改革的报告 628
关于对违法殡葬行为申请人民法院强制执行问题的探析 641
关于启动新一轮退耕还林及完善相关财政支持政策的建议 653
政府白花钱 干部疲奔命 农民误播种秸秆焚烧“三方困境”如何破解 667

浅谈如何认识和引导农村土地流转
——以荆州荆门为例

土地承包制度是党在农村的根本制度，农村土地流转是 一个带方向性和带根本性的问题。当前农村土地流转已呈再 度兴起的发展趋势，湖北大冶市农民侯安杰今年租种 1.96 万 亩耕地，创造了全国农民种田面积第一的记录。侯安杰的出 现让研究探讨土地流转的问题显得更加必要和紧迫。下面我 以湖北荆州市、荆门市两地调查情况为例，浅谈如何认识和 引导农村土地流转。
一、两市土地流转的现状
（一）三个阶段
农村土地流转通常是指农村耕地承包经营权的流转，是 指承包农户在依法、自愿、有偿的原则下通过转包、转让、 互换、出租、入股等方式，将其家庭承包经营的耕地流转给 其他农户或经济组织经营。实行家庭联产承包责任制以后， 两市农村土地流转大体上经历了三个阶段。
第一个阶段为萌芽阶段，时间段为 1982-1990 年。实行 家庭联产承包责任制后，农户第一次获得了经营自主权，生 产积极性高，农业生产和农业效益都比较好，农村土地流转 现象较少，但在少数地方开始出现，由此产生了第一批种田 专业户。
第二个阶段为被动性发展阶段，时间段为 1991-2002 年，

这期间农业生产成本增加较快，农民负担逐年加重，农民外 出经商打工的越来越多，举家外出、外迁的现象也很普遍， 农村出现了大量的弃田撂荒现象。在各级政府推动下，土地 被动流转，一些种田能手和企业得到了大量耕地，农村开始 出现了较大规模的土地规模经营。
第三个阶段为恢复性发展阶段。时间为 2003 年至今。 我省农村推行税费改革和综合配套改革，全面开展农村土地 二轮延包工作，农村土地由包袱变成财富，农民由弃田变成 要田甚至抢田，种田大户有半数以上退出未经合法流转的土 地，土地规模经营势头锐减，出现较严重的“倒退”现象。农 民在得到了土地承包权并且拿到土地承包经营权证之后，觉 得种田的比较效益还是低，出外打工还是比种田挣钱，农村 劳动力转移继续加大增多，农村土地流转再度兴起，并很快 进人活跃阶段，流转量、流转形式都明显增加。但还没有恢 复到 2002 年的流转水平。
（二）八种形式
当前农村土地流转有八种形式。一是转包，即承包农户 将承包地转给本集体经济组织其他承包农户从事农业生产。 二是转让，即承包农户经发包方（村委会）同意，将承包期 内全部或者部分承包土地让渡给第三方，由第三方履行土地 承包合同的权利和义务，转让后原土地承包关系自行终止， 原承包户承包期内土地承包经营权部分或全部失去。三是互 换，即承包方之间为各自需要和便于耕种管理，对属于同一 集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承

包经营权。四是出租，即承包农户将所承包的土地全部或部 分出租给本集体经济组织以外的他人从事农业经营。五是入 股，即农户将所承包的土地承包经营权量化为股权，入股从 事农业合作生产。六是委托流转，由农户委托集体经济组织 或中介组织流转其土地承包经营权。此外还有委托代耕和拍 卖经营两种形式。
（三）七条成效
农村土地流转的再度兴起，顺应了农村经济社会发展的 新要求，它对于推动农村生产力发展和现代农业发展、促进 新农村建设，意义重大。
一是促进了土地规模经营。荆州市土地规模经营的农户 达到 1848 户，涉及面积 13.2 万亩。荆门市土地规模经营面
积达到 8.7598 万亩。 二是增加了流转双方的收人。土地流转实现的是双赢。
从流出的一方看，农民不仅得到每亩 100 元至 1000 元不等 的流转费，还可以享受各种惠农补贴，更可以放心地就近或 者外出打工，获取更大的劳动收人。从流入方来看，增加土 地面积后获得了更多的农业资源，产生了较好的规模经营效 益。荆门市粮食生产状元刘若峥 2007 年种粮纯收人 46 万元。
三是提升了农业综合生产能力。一方面各地为服务大户 规模经营改善了水电路等基础设施，另一方面，大户也主动 投资基础设施建设，两方面合力提高了农业综合生产能力。 四是加快了农业机械化进程和农业科技推广步伐。土地 流转产生种田大户，种田大户大都是农业机械大户，也是科技

示范户。
五是解决弃田抛荒问题，保障粮食生产安全。随着农村 劳动力的大量转移，有的地方开始出现新的土地撂荒现象。 各地土地流转的努力工作及时地解决了这个问题。
六是扩大农民就业，促进农村劳动力转移。土地流转的 最大价值就是为转移农民提供后方保障，也就是让农民放心 出外打工挣钱。而通过土地流转产生的种田大户，他们又为 农民的再就业提供平台。
七是催生农村新的经济社会组织更快更好地发育成长。 随着土地流转和种田大户的产生，一些服务性的政府组织和 民间组织伴随产生。
二、当前农村土地流转的总体评价和问题、原因分析
我们认为当前大规模的土地流转还没形成，现在只是恢 复性发展阶段。表现在两个方面。
一是总量不大。我们说农村土地流转呈恢复性发展，但 还没有恢得到过去 2002 年的顶峰时期。2002 年荆门市土地 流转面积达到 10 万亩，后来降到 4 万亩。现在上升到 8 万-9 万亩。荆门市的土地流转面积只占全市总耕地面积的 6%， 荆州市只占 4%。据湖北省委农办最近统计，全省土地规模 经营面积约占农业用地总面积的 5%，土地规模经营农户约 占总农户的 1.8%。数字反映：当前农村土地流转和规模经营 虽再度兴起，但总量很小。
二是质量不高。从两方面看，流转经营层次上以传统的 种植业为主，经营现代产业、获得高效益的很少；流转经营

方式上以自种为主，并且从下种到收割从头到尾家庭包干 制；一些特大户主以“反租倒包”为主，我接人家的地，再转 包给别人，像做工程一样的层层转包，代表现代农业生产方 式的专业化生产、企业化生产、标准化生产很少看到。
分析当前农村土地流转中存在的问题和原因，有如下几

点：
（一）思想认识不统一
一方面领导认识有误区。表现在“四个有的”：有的简单

把搞活土地流转与稳定土地承包权对立起来，认为不宜提 倡，免得影响土地承包权的稳定；有的则是心有余悸，担心 现在流转了将来还要“翻烧饼”，因为前几年的教训就在眼前， 有些遗留问题至今还没有得到很好解决；有的认为土地流转 是农民自己的事，法律上明确规定“既不能强迫农民流转又不 能阻碍农民流转"，所以政府没必要去参与和干预；有的则认 为政府就是要在土地流转中“提卯子”而“分点肉吃、舀瓢汤 喝”，借此发展集体经济，特别是帮助化解村级债务。“四个 有的”导致乡村干部在土地流转中缺位、错位、越位现象时有 发生。
另一方面流转双方各有担心。农户有两怕，一怕丧失了 土地经营权，没有了生活的最低“保障线"。部分农民外出打 工后，宁愿土地荒芜也不愿转包出去。一怕土地流转后得不 到土地被征用时的全部补偿费。这主要是城郊农民的担心。 承包方也有两怕，一怕政策不稳定，土地二轮延包造成大量 种田大户面积锐减损失惨重，现在他们怕重蹈覆辙再受创

伤。二怕农户“扯皮拉筋”，跟千家万户农民打交道，要处理 各种各样的矛盾和问题，一些种田大户和企业主都有些忧 虑。前两怕让农民不愿拿出土地流转，后两怕导致承包方不 敢大胆投入，不敢大规模搞开发。
（二）流转操作不规范
普遍存在的问题是手续不规范。大多数土地流转行为还 是农户之间口头协商，很少经过村组集体并报乡镇经营站
（财经所）登记和合同鉴定，流转的权、责、利不很明确， 出现纠纷，很难调解。当然是不是所有农民的土地流转都要 向上级组织申报这也值得研究。有书面流转合同的，依然存 在约定不明、权利义务不具体、流转期满处理办法不明确等 问题。土地流转档案管理还存在一定差距，台账登记和变更 工作滞后。由于缺乏规范的规程，一方面流转双方的权益得 不到有效保护，另一方面土地流转纠纷影响了流转双方的积 极性。
另一个比较严重的问题是主体被剥夺，现在有的村直接 把土地流转拿在手上，流转的主体不是农民而是村集体，村 委会低价从农民手中获得土地（其中肯定有强迫农民流转的 事情发生），然后再高价租给大户或企业。
（三）服务机制不健全
土地流转远没有形成完整的市场体系，尤其是缺乏连接 流转双方的中介服务组织，致使土地供求双方的信息受阻， 信息辐射面小，信息传播渠道不畅，“要转的，转不出；要租 的，租不到”，这在很大程度上延缓了土地流转的进程。

在几轮机构改革中，主管农村土地流转的农经部门职能 不断弱化，权重下降，大部分乡镇农经队伍力量不强、工作 繁杂等问题还未引起足够重视，在编不在岗、混岗使用等现 象相当普遍。目前，多数县市和乡镇没有建立完善的农村土 地流转服务机构，即使建立了农村土地流转服务中心，作用 并没有完全发挥。种养大户苦于和一家一户谈判，费时费力 又不能保证连片规模发展。此外，农民的流转收益缺乏与市 场挂钩的增长机制。
（四）农村劳动力转移速度不快
荆州市家庭承包经营的耕地面积为 579 万亩，户平 6.03
亩，劳平 2.8 亩。按照农业部劳平 10 亩耕地的标准，全市耕
地种植只需 57.9 万劳力，富余劳力数达 148.8 万个，而全市
长期在外务工经商的劳力为 85 万人，农村剩余劳动力还多
达 63.8 万人。“户户种田，人人种地”，土地流转困难较大。
据有关方面统计，湖北省农村劳动力有近 2000 万人，己累
计转移 1020 万人，静态算账，还有 300 多万富余劳动力有
待转移。若按现在每年新增转移 80 万人的规模测算，完成
全部转移约需 4 至 5 年。这里面没有算上每年新增劳动力 50
万人。
（五）政策环境不宽松
在推进土地流转过程中，基层感觉政策环境不大宽松， 有一些政策性的障碍。一是基本农田保护政策形成的障碍。 稍微有些经济头脑的农民，他们流转土地不是想继续种粮种 棉种油菜，虽然传统的种植有些收获，但不能获得最大的利

润，他们至少想在流转的土地上搞点比种粮更赚钱的“副业”， 比方养殖业、畜牧业，有的还想搞点加工业，有的本身就打 算办工厂。但基本农田保护条例限制严格，自由发展的空间 很小。二是村集体机动地政策形成的障碍。《土地承包法》 明确规定，村集体机动地不能超过村土地面积的 5%。后来 中央和省关于土地二轮延包的政策又明确规定，过去有村级 集体机动地的可以保留，没有的不能再留。而现在很大一部 分乡村干部流转土地的积极性就是建立在扩大集体“机动地” 发展集体经济上。三是不允许城里人下乡买地建房和不允许 在耕地上建设长期建筑的政策障碍。土地流转应该是开放 的，农村招商引资不应该只在农村打圈圈，应该更多地把城 市的资本和人才吸引到农村去，让城市生产要素也向农村流 动而不是只有农村生产要素向城市单向流动。由于部分农业 经营主体特别是乡村休闲游、畜禽规模化养殖小区的经营主 体，必须在较长的流转期限内，用少量土地建设必要的经营 场所或居住房屋，而目前此类建设只能以临时建筑报批，且 有效使用时间只有 2 年。四是农村税改政策、集体林权改革 政策和惠农政策也有一些条款不利于农村土地流转。比方说 税改政策规定的不允许清收历年欠款，有的农民以此为据也 不向集体交纳土地流转的租金。比方说还林权给农民，把山 地林地全分给老百姓了，村里想留点机动地发展集体经济就 不可能了，原来已签订流转合同的也不得不撕毁合同按大政 策办事，给集体带来一些损失和干部工作带来一些麻烦。比 方说惠农政策里，就没有很明确地考虑土地流转后的问题，

没有给土地规模经营业主以应有的激励。
三、适当引导
土地流转的目的是什么？顺应农村劳动力转移的需求， 适应市场经济的需要，促进农民增收、农业增效、农村增速 发展，推进现代农业发展和新农村建设。核心是其中的“三 增”。土地流转的根本矛盾在哪里？在于稳定家庭承包经营制 度和流转土地经营权，一个必须稳住，三十年不变，二十年 之后也不要变。一个需要流动，农民、农业、农村这三农都 需要土地流动，如果说有第四农叫农民工的话，第四农更需 要土地流动，不流动就稳不住，不流动稳定也失去价值，不 流动农村生产力的发展就受到阻碍。当前土地流转最大的制 约在哪里？主要是流转双方需求并不旺，特别是流入方要求 不强烈。
土地流转是农村带方向性和带根本性的课题，这道难题 突破了，很多三农问题可能会迎刃而解，农村社会会前进一 大步。解决这个问题的意义不亚于农村税费改革，甚至不亚 于当年进行家庭联产承包制的重大历史性改革，我们也可以 把它叫做新的农村土地制度的改革创新。
而根据我们的调查判断，这个问题的突破时机还不成 熟，现在还处在新一轮土地流转的恢复性阶段，也就是初始 阶段。前面两次土地流转阶段都可以作为层次划归这一初始 阶段，真正的大规模流转土地时期还没有到来，我们不能着 急上火，更不能拔苗助长，正确的态度是八个字：顺其自然， 适当引导。这好比十月怀胎，未到预产期，硬要开胸破肚引

下来，就会早产而发育不良，会出现很多问题，甚至夭折。 所以我们要耐心地等待瓜熟蒂落、水到渠成的时候，不过， 必要的引导也是不可或缺的，这如同做些纠正胎位免其难 产、加强锻炼助其顺产一样的工作。
我们应当从哪些方面去适当引导呢？一是要统一认识， 加强宣传，为土地流转营造氛围。二是要加大农业基础设施 建设，特别是小型农田水利建设，为土地流转打好基础。二 是要大力培育社会化服务体系，尤其是搞好机械插秧、信息 与技术提供、资金融通等服务，为土地流转作好支撑。四是 要创建多种形式的合作经济组织，发挥龙头企业、种田大户、 各种协会等引导带动作用，为土地流转建好主体。五是要加 快发展农业产业化，把发展农业优质板块经济和土地流转结 合起来，为土地流转增加效益。六是要加大农村劳动力转移 力度，搞好就业培训，为土地流转创造必要条件。七是要完 善农村社会保障体系，为土地流转提供坚强后盾。八是要规 范土地流转行为，为土地流转持续健康发展成就制度机制。 九是要出台相关扶持激励政策，为土地流转加快发展增添活 力动力。

土地流转发展适度规模经营的若干思考

湖北省委省政府最近提出了实现全省农村面貌 3 年明显 变化、5-7 年大变化的重大目标，推进土地流转发展适度规 模经营是实现这一目标的重要内容和要途径。我省农村土地 流转、适度规模经营在发展过程中出现了“22211”的新情况： 第一个 2 是全省土地流转面积大约 200 万亩，占总耕地面积 的 4％；第一个 2 是“两个新突破”，第一个土地存贷合作社 在钟样诞生，第一笔土地承包经营权抵押贷款在东宝办成； 第三个 2 是“两个大典型”，全国最大的种田大户大冶农民侯 安杰，去年承包种植了近两万亩农田，全国坚持规模经营时 间最长的南漳县农民刘文豹，从分田单干开始到现在分三个 阶段承包开发了 1.6 万亩荒地，两位农民先后受到了国家领
导人的亲自颁奖；后两个 1 是我省最近有约 100 万农民工因 受金融危机影响返乡，其中一部分要求收回已流转的土地自 己耕种。针对这一新情况，笔者经过认真学习党的十七届三 中全会精神和中央、省委今年的一号文件，省委领导在全省 农村工作会议上的讲话，在去年几次专题调研的基础上，就 我省如何推进土地流转、发展适度规模经营作了一些新的思 考，供领导和农村基层干部参考。
一、积极稳妥地推进土地流转，发展适度规模经营
针对我省农村有的地方在这一工作中出现的“隔岸观火
“和“拔苗助长”的“两极偏差”，有必要向基层干部宣传“既要

积极引导，又要稳妥推进“的“流转思想”。 在推进土地流转、发展适度规模经营上不可轻率进。一
是从基本国情看，我国人多地少，人地矛盾比较突出。目前， 人均耕地面积只有 1.4 亩，前 10 年还在以每年 1000 多万亩
的速度减少。我省农民人均耕地面积 1.23 亩，户均 4.68 亩，
按规模经营的最低值每户种 30 亩，就有 5-6 户农民要转移。 二是从市场规律看，经济有波动，农民工随时可能返乡务农。 当前世界金融危机，全国约有 2000 万农民工返乡，我省也 近百万农民返乡，返乡农民有一部分有务农需求。三是从土 地功能看，承包地是维系农民温饱生活和农村社会稳定的最 后一道防线。土地不仅是农民的温饱来源，也是就业岗位， 还是最低生活保障，还起着稳定农村社会平衡协调作用。四 是从实际情况看，法制尚不健全，单个农民的土地流转权益 容易受到侵害。前期以及当下的农村土地上访事件，主要的 还是因为农民的土地权益正在受到来自政府、企业、乡村干 部、债主、大户等多方面的侵害。
对此，我们一方面要进一步解放思想，更新观念。另一 方面也要注意，不能急于求快和盲目求大，不能超越事物发 展的规律去办事，不能在这上面搞面子工程、形象工程和政 绩工程，不能在这上面搞强迫命令、搞齐步走、一刀切，搞 脱离实际和违背群众意愿的行为。这就是既要解放思想，又 要实事求是；既要大胆创新，又要稳妥推进；既要朝着方向 走，又要脚踏实地走；既要全省普遍倡导和统一部署，又要 分类指导、因地制宜；既要考虑发展规模经营主体的利益，

更要考虑维护最广大农民的根本利益；既要谋划多种形式的 适度规模经营的发展，更要统筹农村农业农民以及城乡经济 社会的全面发展、科学发展、和谐发展。
二、探索建立土地流转市场
土地承包经营权流转的建立需要先做试点，稳妥推进。 一是明晰产权，进一步搞好确权到人、确地到田、颁证到户 的工作。经济学家说，只有产权明晰才能产生交易。越是“长 久不变”越要“更加明晰产权”。过去我省做了完善农村土地一 轮延包的工作，而这项工作会不断出现反复，因为有的地方 约定了“三五年一调”，同时人口增减、农田改造、城市与交 通建设、水利与堤防工程等等都有可能引发矛盾。所以必须 长期地、扎实地“继续完善农村土地一轮延包工作”。二是建 立平台，健全网络。县市区一级建立农民承包地经营权流转 中心，乡镇建立联络站（农民把它叫“托田所“），村设联络员。 同步建立县乡村三级土地纠纷调处网络，县级建立土地纠纷 仲裁委员会，乡级建立调处站，村级设立调解室或设调解员， 确保土地纠纷有办法解决、有地方解决和有人及时解决。县 级流转和调处机构分设，乡村两级可以合并设置。县乡村三 级服务平台的一般性职能即省市一号文件中的几句话：“提供 信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷仲裁等服 务”。试点地方可否这样设计：农民土地承包经营权流转在乡 镇联络站进行“交易”，联络站按市场价格“代收”农民申请流 转出去的土地，可以先付一定的“预付金”，待流转出去后再 一次性付清其余款项。需要流入百亩以下的“业务“可在乡镇

交易，按市场价交钱购买土地经营权。流入百亩以上的应到 县市区交易中心交易。无论流出或流入，无论县乡交易，都 要签订规范的流转协议。去年 8 月份成立的钟祥石牌镇彭墩、
姚台土地存贷合作社，已开展存贷业务 70 宗，存贷土地 1700 多亩，这是我省土地存贷专业合作社的首创，是建立乡村土 地流转服务平台的最新探索。石牌镇实行的“两组建“（组建 土地存贷合作社、土地承包经营权流转服务中心）和“五明确 “（明确服务对象、存贷程序、业务范围、管理办法、档案管 理要求）的做法可供全省农村参考借鉴。三是确立农地流转 支持银行，提供金融支撑。全省可通过招标确定统一的金融 扶持机构，专办农村土地业务（有叫农村土地银行），主要 为农民流转土地承包经营权和发展适度规模经营提供贷
（存）款服务。四是允许农民以土地承包权和依法流转的土 地承包权、大型农机具和房屋等作为抵押获得农业生产开发 方面的贷款。去年 10 月，东宝区农民陈其发与荆门邮政储
蓄银行签订合同，用土地承包经营权抵押贷 10 万元，开创 我省土地承包经营权抵押贷款先河。公安县农行、信用社创 新金融产品，推出了林权抵押贷款、水面经营权抵押贷款、 仓单质押、仓货质押等信贷品种。
三、着力培育规模经营主体
我们通过调研认为，农业大省湖北省是完全有条件并需 要大力发展规模经营主体的地方，更需要加快建立新型农业 社会化服务体系。推进土地流转、发展适度模经营，需要主 体支撑。农民肯定是主体，比一家一户农民更有牵引力和推

动力的主体，则是农民中的大户、专业合作组织，还有企业、 集体和政府。专业大户、家庭农场和专业合作织是应当着力 培育的三大主体，这三大主体既是规模经营的主体，又是服 务规模经营的主体；既是现代农业的主体，又是农村市场经 济的主体，应该在工商登记、银行贷款、税收优惠、财政扶 持、保险保障、项目支持等多个方面提供帮助。特别是要倾 斜培育服务规模经营的主体，“支持供销合作社、农民专业合 作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企 业等提供多种形式的生产经营服务”，要加快改变这方面主体 “营养不良”和“发育迟缓”的状态。
四、制定推进土地流转、发展适度规模经营政策
政策是路标，也是杠杆。应在政策上解决几个重要问题。 一是允许土地流转双方签订“长久不变"的合同。二是给予规 模经营业主同等补贴和专项扶持。明确规模经营业主可以同 等享受农民的各项补贴政策待遇，但不能挤占流转方农民的 政策利益；明确外地规模经营大户可以同等享受本地农民享 有的优惠政策，但不能挤占本地农民的政策利益。在现有普 惠政策的基础上，增加对规模经营的专项奖励政策，主要是 农机购置专项补贴、柴油专项补贴，应考虑增加新技术新品 种推广补贴。三是对规模经营给予基础设施的项目支撑。可 以按一定比例实行以奖代补，高产农田建设、国土整治及低 丘岗地改造项目都应优先投放已经实行规模经营的区域。同 时，按十七届三中全会精神，“采取以奖代补等形式，鼓励和 支持农民开展小型农田水利设、小流域综合治理等项目建

设”。四是给规模经营大户提供贷款支持、保险奖励、技术保 障、信息服务和素质培训等。五是解决部分经营主体有限建 设用地需求。对特殊经营主体在较长流转期限内按比例给予 一定的临时建设用地审批政策，使经营主体安心经营。六是 出台鼓励引导城市人才、资本、技术投身新农村建设的优惠 政策，放开有些限制。笔者认为，只要不违反“三个不得”的 原则和纪律，一切有利于推进土地流转、发展适度规模经营 的政策都可以尝试制定。
五、修订相关法律法规
法律法规应该解决几个根本性的同题：一是延长土地承 包 30 年期限，将“长久不变”先期落实为一个准确时段。可参
照法律规定的草地 30 年至 50 年和林地 30 年至 70 年落实，
允许农民签订 50 年或 70 年剩余期限内土地流转合同，在国 家有关法律规定尚未出台前，省级可以先一步进行探索。二 是从法律法规上确认部分农民退出土地并逐步建立退出机 制。一些已经转变为城镇居民的农民应该从农村土地承包权 益中退出，这就需要从法律法规上进行确认。有条件的地方 可以建立农民自愿退出机制，城乡统筹有效解决农民退出土 地后的保障问题。三是从法律法规上规范土地流转。尽早出 台《农村土地承包法实施细则（或办法）》，在给予农民土地 承包权的同时，对浪费土地资源的情况也要给予约束，引导 其进行土地流转。严格保护发展适度规模经营，约束基层政 府在规模经营中的随意行为，弱化基层政府及其部门在规模 经营中的行政干预能力，同时规范土地流转双方的权利义

务，有针对性地防治在规模经营后期出现的农民集体推倒合 同、哄抢大户成果的“红眼病”行为。
六、引导规模经营向现代农业方向发展
规模经营虽说是面向现代农业发展方向，但笔者调查的 很多规模经营不过是“种的田多”而已，农业生产仍然靠“勤扒 苦做”。农忙季节则请工插秧割谷，甚至有些种田大户当“田 贩子”搞“反租倒包”，这种规模经营对农业发展和农村进步意 义不大。规模经营不是简单的土地集并，它需要引进先进的 生产理念、先进的生产方式和先进的生产要素，需要提高科 技含量，提高机械化作业水平，提高劳动生产效能，提高土 地产出率，还需要融入现代管理。规模经营不仅是土地面积 的规模经营、农业生产过程和农业的规模经营，它应该是生 产要素和生产方式的集约经营，是产前、产中、产后全过程 的市场经营，是包括林、渔、茶、烟、菜、药、草、畜等大 农业在内的多种经营。这需要规模经营业主在实践中摸索， 也需要政府培训、引导、支持扶助。
七、加大农业基础设施建设
“田不好种”是调查中规模经营业主反映较多的同题之 一。各地要在新农村建设中统筹安排好农业基础设施建设， 加大投入力度，加快建设步伐，把重点放在“小农水”的建设 上。县乡两级政府要像为招商引资企业准备“五通一平”一样 为大中型规模经营提供基础设施建设帮助。黄陂区政府对规 模流转面积 500 亩以上的板块基地，每亩补贴 1000 元至 2000
元用于农田设施改造，对达到 3000 亩规模以上的，另给一

次性奖励 30 万元。他们的扶持做法可在全省推广。 八、完善保障保险机制 主要是建立健全三大机制。一是健全农村社会保障机
制，让农民放心地流转土地。要坚持“因地制宜、量力而行、 形式多样、农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式加强 以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农 民工保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的 福利性和社会保障功能，减少农民对土地的直接依赖。二是 建立农村劳动力向非农领域稳定转移机制，让农民更多地走 出去。积极引导农民发展投资少、见效快、就业容量大的第 二、第三产业项目，促进农村劳动力向非农产业、向小城镇 转移，为土地流转拓展新的空间。加快建立城乡统一的劳动 力市场，同时把劳动力市场与土地流转市场结合起来，以劳 动力的有序转移、流动，促进土地使用权的合理流转，进而 建立稳定的农地流转市场。三是建立农业风险保障机制，最 大限度地减少规模经营中的自然和市场风险。制定土地流转 风险扶持政策，积极支持建立灾害风险补偿基金、农作物病 虫保险基金等，尝试商业保险，探索实施互保合作方式，组 建农业生产者互助合作保险组织，本着自愿原则，实行会员 缴费、财政补助、自我管理、合作共享、专户监管、滚动发 展的农业保险运作模式，最大限度地降低土地流转带来的风 险，为促进土地流转和规模经营提供有力保障。
九、营造良好的社会环境
有必要专项打击违反土地承包法的行为和集中整治规

模经营的环境，有必要在全省上下集中一段时间开展土地法 律法规和相关法律法规的宣传、学习、普及工作。同时，加 强干部作风转变，提高部门服务农民的质量，搞好机关单位 对口联系农村工作，巩固“三下乡”成果，多为农民办好事办 实事，在推进土地流转、发展适度规模经营上，相关部门如 工商、税务、土地、经管、保险、金融、司法等，努力做到 热情、细致、减免、优惠、简便、快捷，真正形成上上下下、 方方面面共建新农村的良好氛围。

税改后农村公益事业怎么办？
——湖北监利百村调查

最近一段时间，我借工作之便，就“税改后农村公益事业 怎么办”这个问题，走访了监利县 21 个乡镇 105 个村（每个
乡镇 5 个村），“故事”听了几百个，笔记录了两大本，想用一 两句话提炼调查结果有点为难，不过，有位村干部编了一段 绕口令，倒是可以帮我这个忙。他说税改后的农村公益事业 “有些事情急需搞，因有政策不好搞，可让群众代表搞，但要 监督规范搞，不搞群众有怨言，乱搞税改就白搞，农民应该 出钱搞，国家也要参与搞。”
一、监利县委的审慎探索
手头有几份资料，看得出监利县委在“税改后农村公益事 业怎么办”的问题上非常稳重又比较积极的态度。
一份是今年 8 月 19 日，县委书记余日福在全县农村税 改工作会议上的讲话，关于兴办公益事业这一块是这么说 的：
“发展是硬道理，离开了大发展谈些修桥修路的小事，那 不是科学的发展观。办好事应该，但要量力而行，社会事业 与经济要协调发展，监利的老百姓如果温饱问题没有很好地 解决，他们也不奢望社会事业达到一个现代化的水平。我们

有的地方，不要拿建设公益事业的帽子来掩盖一些见不得人 的东西，比方说搞点政绩工程，搞点形象工程。这样做，老 百姓实际上是不同意的。”
余日福同志这段话是有所指的。这场大会上，县税改办 通报了全县税改方面的 16 个问题，其中最严重的问题，是 3 个乡镇以建乡村公路为由挤提村级两工和一事一议经费，少 数村违规收取村级公路集资，个别村农民不堪乡村两级公路 集资重负，意见很大。这些问题引起了县委的高度重视，分 管税改的县委副书记傅先明还为此在大会上拍了桌子。这些 问题在会后都得到了整改，相关组织和责任人受到了处理。
余日福在这场讲话中针对“现在乡村干部处于两难境地， 不为群众办事，怕群众不拥护；想搞一点事业，又怕违反政 策”讲了五句话，叫“五个宁可不可”：“宁可放慢公益事业的 速度，不可违背税改政策的落实；宁可牺牲政府的政绩，不 可牺牲政府的形象；宁可得罪少数干部，不可得罪多数农民； 宁可让干部过紧日子，不可让农民过苦日子；宁可让少数人 说政府没有人情味，不可让多数人说政府没有党性原则。”
这个会上正式提出：监利高速公路连接线的建设暂缓执 行（按高速公路修筑进程，可以推后两年），村级公益事业 建设一定要规范操作（只能由村民理事会操作，不得由村支 部操作）。
另一份材料是今年 9 月 20 日，监利县委、县政府颁布 的《关于进一步严格执行农村税改政策、严肃税改纪律的若 干规定》（监发[2004]12 号文件），简称“十六个不准”，这“十

六个不准”全县乡村干部多数知晓，其中第四个不准是专门针 对“公益事业”定的。原文如下：
不准乡（镇）、村提卯子集资。对那些急需办、大多数 群众同意办的一些公益事业，如修桥、修路、新建水利设施 等，要按村民自治的办法，由村民自发组织，从村民中挑选 代表来办，村民委员会对资金收取使用等情况要进行监督， 对违规集资的，除一律取消和清退到户外，对有关责任人给 予党内严重警告、行政降级处分；情节严重的，给予撤销党 内职务、行政职务处分。
正当我修改这份调查报告时，监利县以县委办、县政府 办的名义下发了一个《关于切实解决三个突出问题，认真做 好当前农村税改工作的紧急通知》，通知的第三个问题就是 “严格规范兴办村级公益事业行为”，与前段引文类似，但更 加具体明确，原文照录：
乡镇和村级组织一律不得提卯子集资兴办公益事业。对 那些急需办、群众有强烈愿望办的一些公益事业，如本村范 围内的农田水利基本建设、修建村级道路等，一定要在充分 考虑本村农户承受能力的前提下，实行一事一议、民主决策、 民主管理，本着量力而行、群众受益、事前预算、上限控制 的原则，并按村民自治的办法，由村民自发组织，召开村民 大会或村民代表大会，经 2/3 以上的农户同意并签字。同时， 要推选公道正派、热心村级公益事业、有办事能力的群众代 表组成村民理事会，负责公益事业所需资金的收取和使用、 工程合同的签订及工程质量的监督。村民理事会对资金的使

用情况应分阶段向全体村民公开，接受群众监督。在兴办公 益事业中，要分轻重缓急，不能贪大求多，急功近利，不得 超出农民承受能力。村民委员会要认真履行指导、协调、监 督的职能，避免村民理事会在兴办公益事业中被农村宗族房 头和社会黑恶势力所操纵。凡不按规定兴办村级公益事业 的，将严格按照监发[2004]12 号文件第四条规定，对有关责 任人予以追究。
二、监利百村的积极实践
我这次调查的村，大多是各乡镇推荐的“税改后公益事业 办得比较好”的村，也有少数“要办、未办、不知怎么办”的村。 综合那些所谓办得比较好的村，主要有 7 种搞法，我把它叫
“监利百村兴办公益事业的 7 种模式”，实际是 7 种“找钱模 式”，其中也含“经办模式”。所谓税改后公益事业怎么办，主 体是拿什么来办，说白了，就是政策不允许你收钱，你想办 事业，找谁要钱？其次是谁来经办。监利县委的探索侧重回 答“谁来经办”的问题，“找谁要钱”，7 种模式不一定“名正言 顺”，但大体上都还“切实可行”。
（一）找家乡出去的老板
之所以把这列为第一种，因为 7 种模式中，此种模式来 钱较多。名列第一的要数桥市镇长垸村在深圳做股票生意的 吴老板。近两年，他个人出资 170 万元，修建了一条桥市镇
直通他老家长垸村的公路，全长 6.5 公里，宽 3.5 米。村里
未出一分钱，并且坐收乡村公路上级配套奖励资金 30 万元。
另外，他还投资 13 万元，完成了长垸村涵闸改造；投资 3

万元，修了他所在小组的公路。这位吴老板承诺：今年年底 再投 13 万元为全村老乡家家户户安装闭路电视；投资 10 万 元作村级人才启动资金。如果能请到专家为该村设计发展规 划，他准备分三期共投 350 万元。长垸村村支书贺兰山高兴 得不得了，四处托人请省市专家来帮他谋划。
这方面比较有影响的典型不少。福田寺镇老榨村出去的 西南交大陈教授，一次性捐款 10 万元给家乡修