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我国自然保护区制度的缺陷及完善
［摘要］建立自然保护区是保护生态环境、生物多样性和自然资源的重要手段。我国自然保护区制度建设工作成效明显，但随着经济社会的飞速发展，也凸显出不少的问题，特别是立法和执法上存在大量缺陷，在实践中，对自然保护区建设和管理工作导致了一些困难。本文在分析了我国自然保护区制度立法现状、运营中的缺陷的基础上提出自然保护区制度完善的建议。
［关键词］自然保护区；自然保护区制度；
一、我国自然保护区制度立法现状
1994年国务院颁布并施行了《中华人民共和国自然保护区条例》（下简称《条例》），该条例的颁布具有里程碑的意义，为建立现行自然保护区法律体系奠定了坚实的基础。到目前为止，我国基本形成以《条例》等中央立法为基础，地方立法和相关国际公约为补充的一元多级法律体系。
（一）自然保护区制度的中央立法
从我国现行的自然保护区制度中央国家机关的立法切入，自然保护区制度的中央立法重要涉及：第一，专门立法，涉及相关行政法规和部门规章在内以自然保护区为调整对象的自然保护区制度专门立法，重要有《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《自然保护区土地管理办法》等；第二，附属立法，重要涉及其他法律、法规，如《环境保护法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《野生药材资源保护管理条例》等中涉及自然保护区的规定是我国现行自然保护区法律体系中的重要组成部分。
（二）自然保护区制度的地方立法
目前关于自然保护区的地方立法大体可分为四种情况：一是根据国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》制定的本省（自治区、直辖市）自然保护区管理条例或自然保护区管理办法；二是各省（自治区、直辖市）根据四部委的部门规章而制定的实行细则；三是针对特定的国家级自然保护区或省级重点自然保护区而制定的相应的管理办法，如福建省的《武夷山自然保护区管理办法》等；四是地方行政规章。总体上来看，我国现有的地方性法规并没有形成完整的体系，缺少针对性和可操作性。
（三）我国缔结的自然保护区条约
我国自20世纪80年代开始就积极参与各种国际保护行动，签订了多项国际公约、多边协定和双边协定，重要有：（1）国际公约：1985年的《保护世界文化和自然遗产国际公约》、1992年的《湿地公约》、1992年的《生物多样性公约》、1981年的《濒危野生动植物种国际贸易公约》。（2）双边协定：《中日候鸟保护协定》、《中澳保护候鸟及其栖息环境的协定》、《关于大熊猫繁殖合作研究备忘录》；（3）与周边国家的协定：《中蒙关于保护自然环境的合作协定》、《建立中、蒙、俄共同自然保护区的协定》。
二、自然保护区制度的在法的运营中的缺陷
（一）立法上的缺陷
1. 滞后性
基于对法的秩序价值的考量，一国的法律一经制定必然具有一定的稳定性，但是为法律所调整的社会关系是随着政治、经济环境的变化而不断发展的，因此，在法律实践即法的运营的过程中，特定法律往往同社会现实的发展需要相脱节，这便是法律的滞后
性。
世界自然保护区管理的发展的指导思想经历了从“严格保护”到“可连续发展”原则指导下的“保护与运用相结合”的变迁，正从单纯的“隔离保护式”保护转向“兼顾资源可连续运用、兼顾周边社区发展的综合管理模式”演变。而在我国现有自然保护区管理的相关立法中，仍是“严格管理”的立法思绪，以可连续发展指导下的“保护与运用相结合”的管理思绪和理念并没有得以确立。
从《条例》第一条规定可以看出，该法的立法目的仅突出对自然环境与自然资源的保护，而对自然资源的“合理运用”并没有涉及，未能体现自然保护区保持生物多样性，维护生态平衡，保障国家生态安全，促进经济社会可连续发展的多元目的和最终价值追求。此外，相关管理部门制定、实行的自然保护区分类技术标准也体现了这种“严格保护”管理思绪。分类标准仅按自然保护区保护对象的生态学和生物学特性来进行，这种分类没有区分不同自然保护区和保护对象的特性，未能将保护与管理目的相结合，而是把所有自然保护区进行同一的“严格保护”。
我国自然保护区的设立产生于加强自然保护区的建设和管理以及保护自然环境和自然资源的需要，自然保护区并非独立于人类社会自由王国，其最终目的是保护特定环境和资源并以此服务于社会的发展的需要。简而言之，自然保护区作为人类环境的产物并不能脱离于现实社会独立存在，自然保护区也应随着着人类社会的发展而不断发展。而现行《条例》制定于1994年，并于2023年对部分条文进行了修订。由于立法技术的局限，部分条文在制定之初便同设立保护区的初衷相背离，限制了保护区自身的发展，无法简朴地通过文句的修改而被修正。如《条例》第二十六条规定，严禁在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。这一
规定使得在自然保护区内凡涉及到采伐树木的建设项目都受到了极大的限制，几乎无法开展，在一定限度上制约了保护区自身的建设和发展，使自然保护区的落后于现实社会的需要。
2. 僵硬性
法律是对社会现实和社会关系的抽象表达，因而一国实在法律规范具有一般性和抽象性，而法律所要解决的案件则是个别的、具体的。在法律合用的过程中，将具有一般性和抽象性的法律规范运用到具有具体性和个别性的案件中去时，会产生违反法律规范原意的结果，这便是法律的僵硬性。
各自然保护区的保护对象、自然条件和社会条件各不相同，随着自然保护区事业的迅速发展，保护区的保护对象越来越呈现出多样性、复杂性和复合型。而不同的保护对象往往需要有较强针对性、可操作性的规范加以调整，这样才有也许实现对自然保护区的高效管理。而全国统一的自然保护区立法只能给予原则性指导，不能合用所有自然保护区的具体管理需求。在做出基本制度设计的前提下，“一区一法”的立法模式是解决这一问题的有效途径。但到目前为止，各国家级自然保护区的“一区一法”的专门立法限度还很低，使得许多自然保护区在管理过程中面临着缺少可操作性强的法律的支持。以至形成了一些问题由于找不道相关法律依据而无从管理的局面，这就成为了自然保护区管理工作中的一大障碍。因此加强“一区一法”的立法工作就显得十分必要。
同时，现行《条例》属于行政法规，立法层级相对较低，法律条文的数量和质量都不甚抱负；同时，由于缺少相应的实行细则，大量原则性规定以及模糊性概念，如“典型的自然地理区域”、“有代表性的自然生态系统区域”、“特殊保护价值”等，都不存在明确的解释，导致规范内容在个案中合用上的困境，增大了司法与执法的难度；与此同时，这种粗糙的规定也在一定限度上扩大了法律合用中自由裁量权，也许会引起行政权力的滥用。
3. 立法空白
由于人的理性的有限性，任何国家的法律都不也许是一个包罗万象的体系，总会存在一定的社会事实无法为法律所覆盖的情形，即立法空白。具体到现行自然保护区立法而言，中央最高行政机关立法层面，存在如下缺陷：
第一，行政责任的主体缺失。《条例》第三十四至三十七条分别对一般单位和个人以及经批准在自然保护区的缓冲区内从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人、自然保护区管理机构从事违法行为的行政责任，但并未对环境保护行政主管部门及其他保护区行政监督管理部门的行为予以规制，从而在一定限度上增长了行政不作为及行政权滥用的风险。
第二，民事责任的内容不明确。根据《条例》第三十八条规定，违反其规定，给自然保护区导致损失的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令补偿损失。本条属于自然保护区制度法律责任中的民事责任条款，以补偿损失为其责任承担形式，并以行政部门责令补偿为救济形式。然而消除危险、停止侵害、排除妨害等的责任形式的缺失，使得当事人侵害自然保护区的行为，即使存在现实危险、妨害秩序、存在导致损害的预期，只要尚未导致实际损害就无法得到及时的救济，这显然并不合理。
4. 立法冲突
《条例》第四十条规定导致自然保护区重大污染或者破坏事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的刑事责任，以导致自然保护区重大污染或者破坏事故为责任的构成要件。作为上位法，《森林法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等法律并未将破坏事故设立为刑事责任的构成要件要素，与《条例》存在冲突。《条例》在一定限度上加重了行为人的刑事责任。
（二）执法上的缺陷
根据《条例》第八条的规定，自然保护区的管理主体为自然保护区行政主管部门，涉及国务院环境保护行政主管部门及县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门。而县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设立和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本地具体情况拟定。而这样的权利配置，在实际运营的过程中导致了自然保护区管理的业务主体和行政主体相分离，一般由省级主管部门和地市级主管部门分管业务和行政。
《条例》坚持综合管理与分部门管理相结合的管理体制，国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内主管有关的自然保护区。而在权力的实际运营中，却导致了管理权限分散，如在红树林自然保护区中海洋和海岸带由海洋部门主管，浅海和滩涂中的水生动物则由农业部门监管，林木和栖息于保护区中的鸟类则归属林业部门管辖。这样的权力运营模式容易产生互相扯皮、互相推诿的情况，并不利于保护区的综合治理。
《条例》第二十一、二十二条对自然保护区管理机构设立与职责做出了规定。这种管理体制的权力配置从表面上看是十分全面的，既分散又集中。在发挥环境保护主管部门监督管理与综合管理的作用的同时，又能发挥各资源管理主管部门的业务专长。但事实上这种模式的设计在立法理论与实践中存在着权力配置不合理的问题，重要表现为：一方面，我国自然保护区虽然实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，在相应条
款中对综合管理部门职责和义务也作了一些具体规定，但是这些规定都未能界定“综合管理”的内涵，导致了事实上的职责不明。此外，对综合管理部门与有关行政主管部门之间监督与协作的关系没有进行表述，这就使得综合管理部门对具体行政主管部门在管理工作缺少约束力。另一方面，在《条例》第二十二至二十三条虽然分别对自然保护区管理机构设立、重要职责及管理经费来源做出了规定。但《条例》对自然保护区管理机构的性质和职能定位不清，一方面赋予管理机构行政执法权，另一方面又赋予经营权。使得自然保护区管理机构成为了集行政权、经营权于一身机构，这种职能设立往往会对其执法的合法性和公正性产生不良影响。最终形成了法律上的不明确，进而导致实践中自然保护区管理机构性质的错位。
三、自然保护区制度的完善
（一）健全相关立法
一方面，应当以贯彻全面、协调、可连续的科学发展观，建立自然保护区的长效发展机制，保护我国的自然资源、生态系统和生物多样性，维护国家的生态安全为基本原则来完善《条例》，明确规范内容，直至制定统一的《自然保护区法》，使之能与其他相关环境法律相协调，发挥好自然保护区基本法的作用。以保护区基本法的形式确立保护区的基本原则，管理体制、资金投入体制、资源保护和运用等基本制度。同时，针对不同的国家级自然保护区，开展“一区一法”立法工作，增强保护区工作的针对性和可操作性，使得自然保护的各项法律法规形成科学完善的体系。
另一方面，应当明确和严格自然保护区管理机构的行政责任，多样化侵害自然保护区的民事责任承担形式，增长停止侵害、消除妨害等防止性责任形式。
（二）明确权限划分，推动执法主体明确化和一元化
我国采用的是综合管理与分部门管理相结合的管理体制。自然保护区具有公共属性和环境资源的生态属性。因此，在自然保护区立法中，既要充足考虑我国现行的管理体制，又要考虑自然保护区的环境资源的特性；在设立管理机构及其权限时，要注意考虑强化综合管理部门权限的问题同时，也要加强与分部门管理权限相协调。
第一，明确环境监管部门在管理体制中的地位，理顺同其他相关部门的关系，明确“综合管理”的内涵，即协调和监管，赋予环保部门相应的职权。具体而言，可以在环保部门建立统一的行政执法机构，完善跨行政区划的自然保护区协调机制，打破部门和行政区划的界线，一元化自然保护区管理机构的管理权和行政执法权。
第二，明确管理机构的性质、职责和权限。目前自然保护区管理机构兼具行政执法、管理、经营等多种职能，是一个同时具有行政、事业、公司等多职能的特别机构。针对这一现状，应以立法的方式剥离保护区管理机构的经营权，明确其行政执法机构的性质。
（三）推动财政拨款由地方统筹向中央统筹转变
自然保护区的资金问题是制约自然保护区发展的突出问题，我国目前自然保护区的资金投入总量严重局限性的现状与我国的法律、法规不健全有着密切的联系。在建立资金保障机制时必须以法律的形式明确中央和地方的资金投入比例及对经济欠发达地区的特殊扶持政策。自然保护区的建设不仅仅是政府的问题，也是公众的问题。所以应以法定的方式明确政府投入和非政府投入的筹资渠道、方式、使用的范畴、监督程序和违法责任，把自然保护区的资金保障机制纳入法制化的轨道，同时通过将国家级保护区的经费纳入中央的预算，并由统一的管理部门专款拨款等措施弱化保护区对地方政府的依赖，进而增强其管理权限和独立性，最终实现强化环保部门的综合管理职能。